中国财税史论文3

民国时期专卖制度研究来源：财政史研究第四辑作者：刘琦黄天华发布时间：2012-06-24民国时期是一个波澜壮阔的历史时代，也是经济现代化的转折时代，从实践角度衡量，民国财政史极其短暂，还没有发扬光大就消失在历史的尘埃之中，但其短暂并没有掩饰其成就的辉煌和历史地位。

由于民国时期内忧外患，社会经济动荡不已，政治经济体制急剧转型，国家财政经济面临崩溃的边缘。

但是，战乱不堪的局面并没有阻碍时人对社会、经济问题的执着探索、研究，涌现出许多优秀的经济学者和学术著作。

近年来，对民国时期财政史研究出现许多优秀研究著作和文献资料的整理，包括外债、货币、税收等，1[1]但是对民国时期专卖制度的系统研究还不多见。

而民国时期专卖制度的制定、实施对民国时期的经济、社会特别是战时财政有着重要的影响，民国时期专卖制度的实施是对西方发达国家特别是日本专卖制度的移植性借鉴和历史性变迁、并结合当时实际情况整合而成的结果，鉴于此，本文对民国时期专卖制度的起源、发展过程、主要内容做一粗浅介绍。

一、专卖制度概述（一）专卖制度的内涵“专卖”一词的使用据有关学者考证最初来自于日本，2[2]尽管我国古代统治者2600年前业已采用相应的敛财之道，但那时的称谓为“榷酩”。

专卖制度，称禁榷制度，禁乃禁止之意，榷字原意是独木桥，具有独自拥有的意思。

实行榷禁的商品由政府垄断经营，禁止或部分禁止私人经营。

作为一种制度演进，禁榷制度(专卖制度)和我国的中央集权的王权政治架构形成和发展是分不开的，没有政治权力的集中和统一就没有专卖的出现，中国税务词典新编对“专卖”的解释是“国家运用政治权利对某些产品的生产和销售（或二者之一）实行垄断的一种经营形式，它表面上没有向消费者征税，但实质上在垄断过程中运用专卖价格可以获取高额收收入。

”3[3]所以古时“专卖”有时又称官营。

民国时期，有学者认为：“专卖(Public monopoly)即官卖，有时称财政独占（Finacal monopoly），政府为财政上之理由，意为财政之增收，将一种物品收归政府贩卖，“政府独占制造乃至贩卖之利润。

”4[4](二)专卖制度特殊性专卖制度在本质上是一种国家垄断，是国家依靠政治权力的行政垄断，作为一种用法律形式确定下来的正式制度，专卖是一种为达到某种经济甚至政治目的（比如抑商）的经济管制手段。

这样看来，专卖从形式看有些类似于官营企业，有些学者把专卖等同于官营，这是对专卖本质的误解，其实专卖和官营还是有所区别的，具体区别有下几点：一是专卖的主要目的是增加财政收入，尽管专卖在会有其他社会意义的目的存在，比如平抑物价，但其主要目的还是为了增加国家的财政收入；而官营企业的存在的目的主要有国家宏观经济上的目的和社会意义上的，“其动机全在国家执行职务，而收入其目的则居其次”。

5[5]当然也会为国家挣的一定利润收入。

二是用于专卖的商品主要是人们日常生活用品，作为日常必需品，为人民日常生活所必须，当若物价上涨、商人囤积，势必影响人民生计，实行专卖则可达到稳定社会的目的，比如食糖，盐专卖。

而对于生活嗜好品，比如香烟、酒，社会需求很大，实施专卖即可起到促进人民健康的目的，也为国家带来稳定的财政收入，6[6]而普通的官营企业所生产经营的商品则不适合日用品领域，这是二者的第二个区别。

第三个主要区别，既然专卖主要目的是获取财政收入，其利用国家行政权力独自垄断生产、经营和商品价格似乎也合乎情理。

而且其商品价格往往高于市场的竞争价格。

而普通的官营的存在可能是为了宏观经济或社会意义上的目的，因此其生产和经营则不需要独占，也就是说某种物品，国家可以经营，私人也可以经营，不一定非要独占经营和垄断价格，可以根据经济政策和社会政策而采取竞争价格，比如邮政、铁路运输等。

7[7]在不同的历史时期和条件下，专卖的具体形式、管制程度会有所不同，但其核心本质不会发生变化，主要表现为通过垄断产品的生产和销售对征税收入和利润的的独占，其具体的形式体现在相应的管理机构、产品的生产、流通、销售的过程管制等。

二、民国专卖制度的雏形1911年10月，辛亥革命的爆发历史性地结束了清朝帝国的君主统治，迎来共和，进入北洋军阀的统治时期，十五年之后，进入民国的第二阶段，国民党主导的国民政府时期，新政府的运作和工作的开展需要经费的支持，对于执政者首先要做的是如何筹集财政收入，改变财政困局。

民国政府在内忧外困的情况下把无奈的目光投向专卖制度。

（一）民国专卖制度的思想渊源清朝末期，由于不平等条约的签订，8[8]导致外国烟草和烟制品大量低关税输入我国，继而外国大型烟草公司在中国垄断经营的局面日益严重，在朝廷内部越来越引起一部分人的重视。

“由于纸烟入口的增加，利权外漏，政府正在考虑采取抵制方法。

有人建议农工商部应成立一烟草公司，并设置督办，责成其改进烟草事业，早此期间，关于外国烟草专卖制度以介绍到中国，如日本、法国、意大利、土耳其等国皆公布烟草专卖制度。

”9[9]鉴于此，中国政府在对烟草采取重税主义的同时，设想依照西方和日本酝酿实行烟草专卖制度。

据此烟草专卖思想率先在一些洋务派官僚中产生，此以晚晴洋务派官员盛宣怀10[10]为代表。

1909年，盛宣怀在答复度支部度支部尚书载泽、侍郎绍英的信函关于拟办烟草专卖事宜时，曾提出对烟草施以重税，“拟请凑明先设专卖局，全归官办，”“并拟专卖条例数则，”其内容如下：第一、筹拟进口烟草的办法：“由官办专卖局购收，无论何人不能直接行销。

”私商不得擅自进口，进关携带烟草者限定数量。

第二、筹拟洋商在各口岸制造烟草的办法：将各口岸洋商、华商烟草制造厂“统由中国政府全部购回，贴以若干利益，无论华商洋商一律全收，”以成官办。

第三、内地烟草专卖办法：（1）按地区设专卖局，“收购烟草及发售卷烟；”（2）种植烟叶“须立簿登明，悉归专卖局购买，不准售与他人；”（3）认定制造人及零售人，发给“官照”，原料及零售卷烟“统由专卖局发给详细凭单，粘贴印花；”（4）烟草耕种制造零售人“执有官照外，不得经卖及私藏一切烟草，如违，没收处罚；”（5）所有烟叶及烟卷“须全行售与专卖局，不得私相授受；”（6）进口卷烟按每千支征收五钱纳税，“内地税厘仍旧照纳。

”11[11]令人遗憾的是，清政府对烟草专卖虽经过一番酝酿和筹划，但这些主张终究未能是实现。

这或许同清王朝的覆灭有关，不过其更主要的原因仍在于：（1）由于国家主权的丧失，专卖实施会使外商尚失一定利益，必然会遇到来自国外势力的反对；（2）收买洋商、华商之制造厂由于时局混乱，存在资金上的困难；（3）由于各地情况复杂和有关政策的混乱，加上统治者的有心无力，烟草“官办”或专卖实际上是办不到的。

但是，关于专卖制度的酝酿却为北洋政府实行烟草公卖制度奠定了思想基础。

这一点是值得肯定和具有一定历史意义的。

（二）民国初年烟草公卖制度民国政府成立后，财政的窘困促使政府当局寻求新的税源收入，于是公卖制度应时而出，其实公卖制度还是清末专卖思想的延续。

1、公卖制度的建立过程1914年1月11日，北洋政府开始推行烟酒牌照税，公布了《贩卖烟酒特许牌照税条例》，规定：凡贩卖烟草或酒类的营业，均须领取特种牌照，按年纳税。

烟酒批发商店一年纳税40元，专业零售店难16元，兼营零售店纳税8元，摊贩纳4元。

这一规定除广东和贵州略有变通外，已在全国推行。

同年3月，财政部公布《贩卖烟酒特许牌照税条例实施细则》，同年七月，财政部公布《修正贩卖烟酒特许牌照税条例实施细则》，细则对贩卖烟酒特许牌照税的征管、征收方法及罚则作了具体规定。

12[12]这是整顿全国烟酒税和实行烟酒公卖的前奏。

由于专卖制度的“官制官卖”，“商制官收商卖”，“官商共制官收商卖”等法律章程依照当时国情很难实施，因此变相的公卖制度“官监商销”就成为最佳的制度选择。

1915年5月，财政部公布了《全国烟酒公卖暂行章程》及《全国烟酒公卖局暂行章程》，根据章程，特设立全国烟酒公卖总局，全国烟酒公卖总局隶属于财政部，总理全国烟酒公卖事务。

各省设公卖局，管理本区域内烟酒公卖事务及代征各项烟酒税捐事务，并根据产销情形、下设公卖分局，负责招商承办组建公卖分栈，分栈可在本区内组织招商承办公卖支栈，分栈支栈皆受省局及其派出分局的管辖；承办公卖支栈者即为分（支）栈经理，充任经理者需为当地殷实商人，将本人姓名、地址、籍贯、职业，以及本区域内烟酒产销种类、数额等情况填写申请书并缴纳押款，由公卖分局呈请省烟酒公卖局发给公卖执照。

实行烟酒公卖，其宗旨为“整顿全国烟酒，规定公卖办法以实行官督商销。

”13[13]这就是中国历史上的第一次烟草专卖。

在政府公布公卖章程的同时，又相继公布了《各省烟酒公卖及暂行章程》、《烟酒公卖栈暂行章程》、《征收烟酒公卖费规则》等文件。

这些文件对烟草公卖制度及实施作了比较详细的规定，其基本内容可归纳为以下几点：第一，全国按区域设立公卖局和分局，招商组织公卖分栈和之栈，收取押款（以1千元以上5万元以下为定额）14[14]，从中拨给相当经费，并发给执照。

第二，公卖局每月核定价格，通知各分栈执行。

如私自增减公卖价格，处以罚款，并查禁私烟。

第三，原有之各项税、厘、捐等由公卖局代收分拨。

第四，在核定成本、利润的基础上酌量加收10%-50%的公卖费定为公卖价格，公卖费直接缴存省支库。

第五，凡国产烟草和烟制品均由公卖分栈经营，由公卖费中提取5%作为应得之利润。

15[15]由于烟酒属于奢侈品，各国均课以重税，而我国较其他各国烟酒税率较轻，因此提高税率，增加财政收入则成为当时更为重要的目的。

实行烟酒公卖主要是因为各省烟酒税捐种类繁多，征收方法过于复杂，想把繁多税种合并到公卖费的名目下，以便改善烟酒税，因此整顿税收是其目的之一；16[16]遗憾的是，公卖制度实行以后，烟草税照章继续征收，整顿税收的目的没有完全达到。

不过公卖费与烟草税还是有区别的：“公卖费由中央征收，名称单一，有一定的章程，从价计征，有统一的征收机关；烟酒税则是由各省办理，种类繁多，名称各异，征收无一定的章程，各自为政，从量或从价计征。

”17[17]下表是北洋政府时期公卖费和烟酒税的收入对比情况。

第298-303页2、公卖的涵义及公卖制度的实施公卖，与专卖还是有本质上的区别的，公卖与专卖首先表现为两种不同的经济政策。

所谓公卖是政府设立公卖卖机构按照最低且合理的价格售卖物品，使人民获取低廉用品并抵制其他以营利为目的而任意抬高价格博取暴利的商人，此种公卖价格可以是贩卖价格加事业费用计算，必要时更可按贩卖价格的成本或低于成本出售，其所有损失费用全由政府经费负担，目的在于借此平抑物价、压缩商人利润、安定人民生活。

18[18]所谓专卖，全由政府独占制造及贩卖的权利，并独占利润，局部专卖为政府在专卖范围内制造的物品，定价收购，由政府独占贩卖业务的经营权，并独占经营利润，其中归私商销售者，规定其销售价格和零售价格，借此价格，可以排斥一切商人贪图厚利而影响民生，借此利润，可以充实国家财政减轻其他租税所施加给人民的负担，民受其益，国受其利，所造成的结果，也就是商人在专卖物品范围内的没落。