从我国土改进程看新时期的土地改革

从我国土改进程看新时期的土地改革作者：张宏宇吴建兵来源：《中国房地产·学术版》2014年第03期摘要：中国共产党成立九十多年来，一直把土地问题作为经济发展的主要问题。

在综合评述中国土地改革发展历程的基础上，分析了当今土地改革现状和存在的问题，阐述了中共十八届三中全会在土地改革体制机制方面制定的指导方针，提出修宪立法、明晰土地产权以促进土地改革顺利进行的政策建议。

关键词：土地，改革，进程中图分类号：F301 文献标识码：B文章编号：1001-9138-（2014）03-0038-42 收稿日期：2014-01-101 土地改革的历史沿革建国之前，我国农村实行土地私有制，土地集中掌握在少数人手里，是一种封建式的土地产权制度。

这种封建式的农村土地私有制存在着很大弊端，一是土地高度集中于地主阶级，广大农民只拥有很少的土地，因而沦为地主阶级的佃农，生活极其贫困。

二是土地租佃率高，主要是实物地租，农民辛苦劳作耕种出来的粮食，大多都以地租的形式交给了地主，地主阶级对佃农极度的盘剥，造成旧中国农业生产的长期落后与停滞，严重阻碍了中国农业生产力发展。

1950年6月，新中国成立后，出台了《中华人民共和国土地改革法》，要求废除以地主阶级为主体的封建式土地私有制，实行农民阶级的土地所有制，同时还赋予了广大农民经营权和买卖土地的权利。

这一时期，农民对土地拥有所有权、经营权和处置权。

但随着时间的推移，由于经营技术和能力的差异，不可避免地出现了土地富农、中农和贫农。

另外，这种小农经营的方式生产率低，农业的发展无法适应大规模经济建设的要求。

自1951年开始，毛泽东开始倡导农业合作化运动，在各地建立互助组，短期内极大地促进了农业发展。

1953年，中央不满足于互助组阶段的发展，提出了更高的要求，即从互助组转向发展合作社，首先从初级合作社开始，初次出现了土地的所有权与使用权分离；另一方面，农民的收益权和处置权也发生了变化。

1955年，中央决定从初级社过渡到高级社，开始了农村土地集体所有集体经营阶段。

至此，土地产权关系发生了根本性的转变，农民的土地私有制被历史淘汰，社会主义的集体所有制得以确立。

至今，我国仍然实行农村土地集体所有制。

1958年，人民公社开始建立，全国农村迅速地进入了实现人民公社化的大规模运动中。

伴随出现的问题是，农村的集体财产和劳动力都不能被充分利用，生产资料全部由集体统一调配，生产活动由集体统一组织，收入分配高度平均，出现了典型的大锅饭，明显违背了当时的社会发展规律，又加上天灾人祸，中国农村经历了最贫穷的岁月。

梳理这一历史时期土地改革的过程，先后经历了私有土地上的家庭经营，私有土地上的互助经营，私有土地上的合作统一经营，以及公有土地上的集中经营这样几个阶段。

无论是所有权还是经营方式任何一者的变化，对于广大的农民来说，当时都是略显急促，不太容易适应的过程，所以出现问题也是难免的。

1978年，党的十一届三中全会是我国土地改革的一个历史转折点，确立了家庭联产承包责任制，承包经营权其实是一种独立的产权，承包者在把土地承包下来之时就意味着他拥有了包含承包经营权在内的多项权利，包括：土地占有权、土地使用权、土地承包经营权、农产品收益权和部分土地处分权。

土地处置权不是指买卖的权利，而是土地流转的权利，这其中包含转让权、租赁权。

这一土地政策改变，使中国农村经济经历了前所未有的高速发展。

2013年10月，中共十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》），提出建立城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价等指导意见。

《决定》显示出了中央推进集体土地改革的决心。

2 土地改革的现状及存在问题2.1 土地产权不明晰，生产效率低虽然家庭承包责任制相关政策明确土地为集体所有，但《民法通则》规定农村土地归村行政组织所有，而《土地管理法》又规定农村土地归村合作组织所有，实质上是农民独立使用，归农民所有。

可农民在土地处置上受政府和集体干预，没有自主性，进而影响农民对土地的投入和资源优化配置。

由于土地产权不明晰，农民放弃产权却得不到合理补偿，因此农民不愿意放弃产权，而且多数地方土地的收益权附着在经营权上，因此多数农民连经营权也不愿意放弃。

土地无法顺利实现流转，经营规模小，农业效益低，好多农村土地闲置荒废。

据统计，目前，中国闲置农村土地规模达到185万-285万公顷，这直接降低了我国土地资源的使用率，也在一定程度上束缚了劳动力。

如果土地产权明晰，那么可以产生大批义无反顾投身于工商业的农民，工商业的发展速度比现在要快。

如果没有工商业的足够发展以吸纳剩余劳动力，那么任何以提高农业生产率为目的的土地改革都是不可能平稳进行的。

2.2 18亿亩耕地红线管理制度重“量”未重“质”长期以来，我国坚持耕地红线的管理模式，为保证粮食安全，坚持18亿亩耕地红线政策，这是一种保护耕地总量的管理方法，而对于土地质量没有评估和界定，实际上是对耕地质量没有定量的管理模式。

据统计，我国拥有18.26亿亩耕地，其中中低产田占13亿亩，而且由于环境的影响，有70%的耕地受到不可挽回的污染。

从数量上来看，保持住了总量，但质量却很难保证。

实际上，用土地“当量”来管理土地更科学，所谓土地“当量”制度是指建立包括土地评估、交易和投融资体系的管理模式，具体就是将产粮食能力不同的耕地根据区域、自然条件和生产能力进行区别划分，然后核算评估，这样就可以实现对土地资源的系统调配，准确地保护耕地，实现占地平衡。

这一做法在许多国家都已采用，如俄罗斯在2006年就建立了完整的地籍信息系统，对土地的优劣、地域、等级、投入产出等评估后进行严格的区分，并逐步制定出了一整套法律、法规体系，建立了联邦、区域和地方各级相对健全的土地管理体系。

这是我国土地管理体制机制改革值得借鉴的经验。

2.3 土地改革深度不够党中央提出贯彻落实新型城镇化建设目标，许多城市在开展城镇化进程中也取得了一些比较成功的土地改革经验。

如成都土地综合改革经验，核心是以农村土地确权，以扩大农地市场化为手续，以占补平衡为底线，并辅之以相应的户籍制度和社会保障制度。

成功之处在于让农民带着资本进城，较好地平衡了各方发展利益，实现工业化、城镇化和农业现代化的良性互动，以此得以顺利推进土地使用制度改革。

但存在的问题也不容忽视，一方面，改革与国家有关土地和房地产方面的法规存在冲突，使土地改革中最关键的土地和宅基地收益问题以及涉及面很大的小产权房问题无法合法合规解决。

另一方面，政府在提供公共服务和建立社会保障方面面临巨大压力，财政支出负担加重。

这些问题在河南等地的土地改革中不仅出现而且被放大，一直没有找到有效的解决途径，土地改革的进程严重受阻，只能浅尝辄止，无法深入开展下去。

3 从十八届三中全会看土地改革的指导方针3.1 坚持农村土地农民集体所有是土地改革的基础十八届三中全会指出，坚持党的农村政策，首要就是坚持农村基本经营制度，坚持农村土地农民集体所有，这是坚持农村基本经营制度的基础条件。

坚持家庭经营基础性地位，农村集体土地应该由作为集体经济组织成员的农民家庭承包，其他任何主体都不能取代农民家庭的土地承包地位，不论承包经营权如何流转，集体土地承包权都属于农民家庭。

在此基础上，为了实现更大的经济利益，土地承包经营权主体同经营权主体必然发生分离，这一农业生产关系变化的新趋势，要求建立健全土地经营权流转管理和服务。

如何实现土地经营权流转交易公开、公正、规范运行，对进一步完善农村集体土地经营管理体制机制提出了新的要求，必须明确土地集体所有权，才能实现稳定的农户承包权，放活土地经营权，构建以农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

3.2 发挥市场在土地要素配置中的重要作用土地制度改革是中国启动经济转型、推动新型城镇化、开启新一轮制度红利的中心环节和关键挑战。

建设统一开放、竞争有序的市场体系，在资源配置中起决定性作用的基石之一即是建立城乡统一的建设用地市场，最终实现农村集体经营性用地与国有土地同等入市、同权同价。

十八大提出的指导意见，一是扩大了农村集体建设用地的市场化使用范围，在一定条件下，可以同等参与城镇化过程，实现土地价值的重估。

二是缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。

扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。

这相当于土地市场的去行政化，通过缩小征地范围和减少划拨，从而在征地之外给市场留下更多的空间。

三是稳定农村土地承包关系并保持长久不变，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。

鼓励承包经营权在公开市场上向专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业流转，发展多种形式规模经营。

这意味着农村土地在所有权不变和农地农用的条件下，可以更加市场化地经营和流转，以实现规模化和农业现代化，特别是突破性地提出赋予承包经营权抵押和担保的功能，这意味着农村耕地的资产和融资功能首次被决策层认可，这是一种认知理念上的跃升。

3.3 提高农民收益，让农民真正拿到土地改革的红利十八届三中全会指出，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。

这意味着在征地环节将提升农民收益比重，另外，在土地交易环节将保证农民能够在政府收益的土地增值收益部分得到相应的补偿，这将会显著提高农民的收益。

另外，全会倡导保障农户宅基地用益物权，建立农村产权流转交易市场，推动农村产权流转交易公开、公正、规范运行。

这将使农民的宅基地作为资产实现流转、交易和抵押，结果将明显提升农民财产性收入。

三是允许财政项目资金直接投向符合条件的合作社，允许财政补助形成的资产转交合作社持有和管护，允许合作社开展信用合作。

四是鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式。

种种向农业输血的政策将为农村经济发展提供强有力的资金保障，也将更快地实现农业经营模式的转变，从而实现农村经济的可持续发展，农民收入的不断提高，土地改革的顺利推进。

4 促进土地改革的政策建议4.1 修宪立法为健全城乡发展一体化体制机制提供法律保障改革开放以来，我国农村面貌发生了翻天覆地的变化，但是，城乡二元结构没有根本改变，城乡发展不平衡不协调，是我国经济社会发展存在的突出矛盾。

十八届三中全会提出，推进城乡一体化进程，是全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化的必经之路。

全会提出加快构建新型农业经营体系，鼓励土地承包经营权在公开市场上流转，鼓励农村发展合作经济，允许农民以土地承包经营权入股发展农业产业化经营等。