从英美两国慈善募捐立法规制看我国慈善募捐立法的未来发展

从英美两国慈善募捐立法规制看我国慈善募捐立法的未来发展摘要：募捐是慈善组织主要的工作慈善组织主要的工作，我国慈善组织的发展同时必然带动募捐行为的发展。

而从我国目前慈善组织的募捐行为发展现状上来看，虽然逐步规范化发展，取得了一定的社会效果，但是仍然存在着许多问题。

本文在总结我国目前慈善募捐立法现状的基础上，针对出现的问题，以英美两国慈善募捐立法经验为比较借鉴一句，讨论我国慈善募捐立法的未来发展。

关键词：慈善募捐英美立法立法完善从上世纪90年代起至今，中国的慈善事业获得了长远的发展。

以1994年中华慈善总会的成立为标志，直至21世纪头十年`，我国民政部登记注册的慈善组织就有7万左右，其中多数为各地中国中华慈善总会，中国红十字会等官方机构，同时也包括1500余家的基金会慈善组织。

募捐是慈善组织主要的工作慈善组织主要的工作，我国慈善组织的发展同时必然带动募捐行为的发展。

而从我国目前慈善组织的募捐行为发展现状上来看，虽然逐步规范化发展，取得了一定的社会效果，但是仍然存在着许多问题。

比较突出的表现在于我国个人慈善捐款的积极性不高，个人捐款过程中存在着障碍；民间慈善组织进行慈善募捐的难度增加，进行慈善行为的合法身份难以确认；慈善捐款款项广受社会的质疑。

这些问题都困扰着目前我国慈善募捐的发展。

造成我国目前慈善募捐发展困境的原因很多，其中我国目前针对慈善组织的立法规制不完善是主要原因之一。

从法律对慈善行为进行调整的必要性角度来看，其运用专门的法律手段对慈善募捐中个人以及组织及其相互之间的行为进行调整，对其形成的社会关系加以规范。

调整慈善募捐行为的法律规范不完善，使得国家对慈善捐助行为缺乏有效的法律适用，无法完整的规制慈善募捐法律关系，从而使得实际的慈善募捐法律行为中的权力义务无法得到明确。

在调整慈善募捐法律关系的方面，英美法系国家有着自己特有的立法特点。

不管是从监管主体与募捐信息披露，还是从税收优惠政策与社会第三方组织的参与上，都有着较为完备的立法规定，值得我们国家进行借鉴。

一我国目前慈善募捐捐款相关立法现状与问题（一）我国目前慈善捐款的立法现状从目前我国规制慈善募捐的立法现状上来看，尚未有专门性的法律规范来调整全部的慈善组织的行为。

从其他法律规范上来看，我国的《红十字会法》作为专门调整红十字会法律行为的规范，只是针对红十字会的整体慈善行为的活动原则，经费管理以及职责方面进行了规范。

我国的《公益事业捐赠法》仅对依法成立的公益事业团体以及公益性事业单位的慈善捐赠行为进行了简单的规定，而对于民间组织的慈善募捐行为，我国目前并没有专门的法律规范予以调整。

同时，《公益事业捐赠法》主要是对受赠人的权利和义务进行了明确的规定，而对于募捐行为本身，该法并没有进行全面的法律规制。

从整个民法体系中部门法的构成上来看，我国的《合同法》中对于出于救灾、扶贫等公益性、道德性质的公益捐赠行为进行规制。

从我国目前的行政法规层面上来看，我国目前是慈善募捐主体身份与慈善基金的使用两个方面进行了规制。

从慈善募捐主体身份上来看，我国的《社会团体登记条例》与《民办非企业登记条例》对于包括公立与私立在内的慈善组织的设立采用了“双重管理”原则，即民政部门为社会团体的登记机关，政府的相关部门或者授权组织为社会团体的业务主管机关。

并且根据《社会团体登记条例》的规定，包括慈善组织在内，在同一行政区域内已有的业务范围相同或者相似的团体，如非确有必要，不予登记。

此外，我国的《基金管理条例》中对于基金会的组织结构，人员安排以及基金中用于公益事业的比例进行了较为详细的规定，这也间接调整了利用基金的形式进行募捐的法律行为。

从部门规章上来看，目前我国专门调整捐赠行为的部门规章为民政部制定的《救灾捐赠办法》，对于用于救灾用途的中救灾物资的使用和发放以及相关人员的法律责任进行了规定。

由此可以看出，我国目前法律法规中对慈善捐款的部分主体与部分行为有所规定，尤其是对于红十字会、中国慈善总会等公立事业单位的捐赠行为和基金方式捐款款项的管理，我国的相关法律法规已有所规定。

（二）我国目前慈善捐款立法规制中存在的问题。

从以上我国目前调整慈善募捐行为的相关法律规定上来看，我国虽然对于慈善募捐行为有部分的国家法律、行政法规和部门规章进行规制，但是仍然存在着一些问题，使得目前的慈善募捐行为存在着法律调整空白和法律漏洞。

1 调整慈善募捐的法律结构性缺失从法律调整的作用上来看，某一法律关系的调整包括调整一般行为的法律规范与调整专门行为的法律规范。

笔者认为一般行为与专门行为的分类标准是相对的。

从慈善募捐行为上来看，我国的《红十字会法》、《合同法》可以认为是调整慈善捐款的一般性法律规范，不管是对于慈善募捐还是其它慈善行为都适用。

《公益事业捐赠法》也可以认为是调整慈善募捐行为的一般性法律规范，调整包括慈善捐赠以及其它形式公益捐赠的法律行为。

而对于慈善捐赠行为本身，我国目前没有专门性的法律规范。

缺乏《慈善捐赠法》或者其他调整慈善捐赠行为的法律规范，导致我国目前慈善捐赠行为中出现了许多问题。

首先，我国目前法律对于慈善组织的法律调整仅仅限于国家公办事业性单位，对于民间团体的慈善组织的成立、慈善募捐行为的程序与监管没有法律规范予以完整的制约。

而从慈善募捐行为的性质上来看，既与其它的社会公共服务行为有所区别，也与其它的公益事业有所区别。

缺乏专业性的法律规范予以调整，会使得我国目前的公益募捐行为或者没有法律法规予以规制，募捐的行为存在被人暗中操作，募捐款项被人以非法目的占有的风险，或者出现调整募捐行为的法律针对性不强，无法起到法律调整的效果。

2 双重监管的模式使得慈善募捐行为缺乏有效监督如上所述，我国目前慈善组织的管理采取了“双重”管理的体制，民政部门负责慈善组织的登记，政府及其相关的授权部门负责业务管理。

另外，除了双重管理体制之外，审计部门、财政部门对于业务范围内慈善捐款款项的使用也有监督管理的权限。

从立法目的上来看这样的监督管理制度设计力求于募捐慈善组织的募捐行为与募捐资金的使用实现全面监督管理。

但是从实际的效果来看，对同一组织的同一行为进行这样的多头监督，可能造成对整个慈善捐款的行为重复监管，各个部门相互推诿的现象，尤其是对于民间组织慈善募捐行为与资金的服务于管理，目前在监管主体上基本上缺乏专业化的监管，使得民间慈善捐款开展的困难较大。

从我国目前慈善组织的审批主体上来看，根据我国《社会团体登记条例》与《民办非企业登记条例》，慈善组织的成立需要有挂靠单位，而挂靠单位大部分是红十字会等半官方的社团组织，或者是完全行政化的民政部门。

这样的管理体制造成很多民间组织难以自身成为合法的慈善行为主体二展开慈善募捐活动，或者由于行政部门的管理效率低下，民间慈善组织难以展开自身的慈善募捐行为。

上述问题都阻碍了我国慈善组织由其是民间慈善组织自身的发展，也影响了我国慈善募捐的开展。

3 慈善募捐资金管理公众监督的缺失。

慈善行为属于社会公益行为，需要社会公众的积极参与，因此公众对于慈善募捐行为的认可度对于慈善募捐行为的发展起着至关重要的作用。

从我国目前的慈善募捐款项监管来看，不管是我国的“红十字会”，还是我国的财政行政部门，对于慈善组织募捐款项的使用都没有实现细致与完全的公开。

例如在2008年的汶川大地震，各地红十字会等官方组织多数情况下只是公开了捐款的总数以及捐款的出处，而并没有对捐赠款项的用途明细进行公布。

这与我国目前立法对于募捐款项使用与公开缺乏有效的规定，或者缺乏明确的实施细则有着直接的关系。

4 对于社会公众参与慈善募捐的激励性法律规定有待完善法律对于我国慈善募捐行为的调整，除了采用法律规范进行慈善募捐行为的管理和制约之外，还需要运用法律制度的预测作用，激励公民参与到慈善募捐行为当中。

对此，我国的相关法律制度中有所涉及。

我国的《企业所得税法》与《个人所得税法》对于企业与公民之间从事慈善募捐行为都有税收优惠的法律规定。

但是从实际的实施效果上来看，没有达到立法预期激励社会公众与组织参与慈善募捐的法律效果。

其原因在于以下几点，首先从接受捐款的主体上来看，我国能够接受捐款的合法主体有限，只有中国红十字总会，中国慈善总会，宋庆龄基金会等20家合法的接受捐赠的主体，并且只有在这些主体进行捐款才能获得免税凭证。

这样就排出了社会公众或者组织向民间团体尤其是小型民间团体，或者是直接对受捐赠对象进行捐赠而获得税收优惠的可能性。

其次，根据我国的《企业所得税法》，虽然企业进行慈善活动可以获得12%的免税优惠，但是目前根据该法的规定，企业本年度12%的尚未扣税的额度不能结转，超过12%的税额扣除额度也不能够结转至下年，这就在很大程度上打击了企业进行公益募捐的积极性。

而从个人募捐的角度上来看，我国《个人所得税法》中国虽然规定进行慈善捐款可以在应纳所得税额的30%进行退税，但是实际生活当中退税的过程十分的复杂，再加上我国个人所得税本身在征税的过程中漏洞较多，所以通过目前的《个人所得税法》中的相关规定难以达到预期鼓励慈善募捐的效果。

二英美法系国家慈善募捐立法经验英美法系国家在慈善立法方面有着较为悠久的历史。

英国在1601年就颁布了自己的《慈善法》，最近的一次修改《慈善法》在2006年，其中对于慈善组织的管理与慈善行为的监管该法都进行了明确的规定，其中对于慈善募捐行为的调整也进行了较为详细的立法规制。

美国虽然没有针对慈善募捐行为进行专门的立法，但是在其税法、公司法、雇佣法当中都有针对慈善募捐行为专门的法律规制条款，保证了美国慈善组织的良性发展，提高了美国公众和组织对于募捐行为的认可度与参与度，值得我们国家立法借鉴。

（一）宽松的慈善组织准入机制英美两国法律在慈善组织的准入方面，都采用了较为宽松准入制度。

在英国，慈善组织分为两种。

第一种为小规模的慈善组织，即规模较小，没有固定的场地，年收入低于1000英镑的小型慈善组织。

对于这样的慈善组织英国的法律并没有规定其必须进行登记，而采取了自由开放的态度。

而对于较大的慈善组织，根据英国2006年的《慈善法》，要求其身份独立，专门从事慈善活动并且并且由董事会对其进行管理。

作为对于慈善组织的管理主体，英国慈善委员会注重对每一个提交申请注册的慈善组织“公益行为”的认定，而对于申请组织的程序性与实体性审查则不是十分的严格。

美国对于慈善组织的申请采取了比英国更为宽松的政策，只要向所在的州政府提出申请并且缴纳少量的会费就可以进行慈善活动。

在美国慈善组织也可以申请注册，但是根据美国的相关法律慈善组织的注册只是获得免税资格的一个前提条件，而并非慈善组织成立的必要条件。

英美两国较为宽松的慈善组织准入制度，直接带动了该国慈善捐款的发展，尤其是在激励民间组织加入慈善募捐上，较为宽松的准入制度起到了关键性的作用。