美国非营利组织发展经验及启示

［内容提要］　本文就美国非营利组织的内涵、种类、运行方式和在政府履行公共服务职能中扮演的角色及在公共服务方面所发挥的作用等方面作了深入的分析。本文认为，必须进一步转变我国各级政府职能，加快公益机构改革步伐。为此，需要进一步深化行政管理体制和推进事业单位改革，积极转变政府职能，严格控制事业单位机构编制总量，大力发展中介组织，鼓励社会力量兴办公益事业，大力倡导社会主义价值观，增强公民“回报社会”的责任感和使命感。

［关键词］ 美国非营利组织 公益机构改革 启示

一、美国非营利组织的主要运行方式

１．举办主体的社会化。美国的公益机构基本采取社会主办、政府少办、联邦不办的举办方式，因此，社会力量成为举办非营利机构的主力军。美国的大多数医院和学校都是社会创办的。如著名的哈佛大学、耶鲁大学、普林斯顿大学是私人创办的；在全美５７６４医院中，企业法人和私人创办的非营利医院占３０００家，企业法人创办的营利医院占７９０家。

２．发展方式的市场化。美国的非营利组织，一般都按照市场化办法运作。除少数有巨额资产的基金会无须筹集资金外，绝大多数非营利组织都没有足够支持全年开支的固定收入，都必须以良好的工作成效来争取社会的捐献和政府的项目资助，市场竞争十分激烈。如果他们的工作得不到社会的认可，就筹不到足够的资金来维持组织的运转，就面临被淘汰出局的困境，政府不会出手相救。

３．资金筹措的多元化和资金支出的自主化。美国非营利组织的资金来源主要有三个渠道：一是自主经营收入，二是社会捐赠和资助，三是政府的项目资助。据统计，目前在非营利组织资金来源中，有２０％来自企业、个人捐赠及基金会赠款，５０％来自自主经营收入，３０％来自政府的项目资助。非营利组织的经费开支结构采取自主化的方式，即人头经费、宣传经费、项目经费等各占多少，由非营利组织自行确定，政府不作过多干预，政府只是采取合同管理的方式，在资助非营利组织的项目合同中，明确项目要达到的具体目标。

４．内部管理的企业化。美国非营利组织法人治理结构采用企业管理制度，董事会是最高决策机构，行政执行官负责日常管理工作，监事会监督行政班子的工作。董事会通常由相关行业比较有影响的人物、客户代表及一些政府官员组成（政府官员不能主导非营利组织）。董事会成员的工作均为义务，没有报酬，但对组织中出现的问题要承担责任。与企业不同的是，非营利组织中没有股东，不设股东大会。由于美国的非营利组织跟企业一样，拥有高度的管人管事管财自主权，所以机制灵活，富有活力和主动性、创造性，工作效率高，社会效益好。

二、美国非营利组织在政府履行公共服务职能中扮演的角色

非营利组织在美国社会生活中发挥的作用十分显著，主要表现在以下几个方面：

１．为社会提供了大量公共服务和公共产品。美国的非营利组织大多集中在教育、医疗卫生、文化、社会福利、社会帮扶救助等公共服务领域，为公众提供的公益性服务十分丰富且又贴近普通大众需求，服务质量好，效率高，很受公众欢迎。

２．搭建了公众管理社会和参政议政的平台。美国的非营利组织十分致力于各种社会问题的解决（如青少年不良行为、公民道德教育等），他们积极参加社区建设、地方自治、公共政策的制定和执行等公共管理过程，也勤于向政府反映公众的意见和需求，在普通大众与政府之间搭起了沟通的平台，因而，起到了社会安全阀作用，促进了社会的安定稳定。

３．创造了大量的就业机会。在美国，非营利组织是一个充满就业机会的领域。如马里兰州，２００６年该州非营利部门的就业增长率为３７％，企业等营利部门的就业增长率为３０％，政府部门的就业增长率为３０％。

由于美国的非营利组织在公共服务和管理方面发挥了巨大的作用，因此，美国政府在公共管理方面比较省力，很少直接举办和管理社会福利、教育、科学文化、医疗卫

美国非营利组织发展经验及启示

廖世铢

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2008年第12期《发展研究》

生等各种机构，只需把主要精力放在制定法律法规、对社会实施宏观管理上，是真正的小政府大社会。

三、几点启示

（一）进一步深化行政管理体制改革，积极推进政府职能转变。

要合理界定政府职能，加快推进政企分开、政资分开、政事分开、政府与市场中介组织分开，把不该由政府管的事情，交给市场、企业、社会和其他组织去做，把该由政府管的事情切实管好，更好地发挥公民和社会组织在社会公共事务管理中的作用，更加有效地提供公共服务产品。要继续推进行政审批制度改革，进一步减少和下放政府的具体管理事项，增强政府对经济社会事务的宏观管理。要强化政府的社会管理和公共服务职能，规范社会组织，协调社会事务，保证社会公道，维护社会秩序，发展社会就业，提供社会保障，建设服务型政府。

（二）进一步推进事业单位改革，严格控制事业单位机构编制总量。

１．推进事业单位分类改革。要按照政事分开、事企分开和管办分离的原则，对事业单位分为三类进行改革。主要承担行政职能的，逐步转为行政机构或将其行政职能划归行政机构；主要从事生产经营活动的，逐步转为企业；主要从事公益服务的，强化公益属性，政府积极予以资金、政策扶持，帮助其做大做强。对公益类事业单位，也要针对不同公益事业的特点，进行分类改革。对具有很强公益性、有关产品和服务涉及国家长期利益或大多数公众基本利益的社会事业，如基础教育、基础科学研究以及具有较强社会公益性的技术研究和推广、疾病预防控制、公众基本医疗服务等，主要由政府提供。公益程度较弱或因其自身特点不宜由政府直接举办的社会事业，交给不属于国家举办的非营利机构承担，政府通过直接或间接资助方式以及相关规制手段，鼓励、引导其发展。同时，赋予事业单位相对独立的财权、事权和人权，完善事业单位法人治理结构，使事业单位成为能够自主决策、自主行使职责、独立承担民事责任、有效提供公益服务的独立法人实体。

２．严格控制事业单位机构编制总量。通过赴美学习考察了解到，美国原来的公共服务也大都由政府承担，但效率低下，人民不满意。到上世纪八十年代里根执政时，将大部分的公共服务从政府部门中剥离，交给非营利组织承担，目前美国由国家举办的公益机构已经很少了。与之相比，目前我国事业单位门类复杂、数量庞大、效率低下、服务不到位，且还呈膨胀的趋势。为此，要进一步加强对事业单位机构编制的宏观管理和控制，尽快制定出台事业单位机构编制总量控制办法。今后，除法律法规和党中央、国务院有关文件规定外，不再审批设立具有行政职能的事业单位和从事生产经营活动的事业单位；由于公益事业发展确需增加机构编制的，也要通过整合资源的办法，在现有总量中进行调整。

（三）大力发展中介组织，鼓励社会力量兴办公益事业。

政府要尽量将中介组织能够承办的公益服务转给中介组织去办。政府有关部门通过严格审查，与选定的社会中介组织直接签订项目合作协议，给中介组织项目资金资助，通过这一行为来扶持培育中介组织，逐步实现政府职能的转变。要改变中介组织行政化的倾向，让中介组织与政府机构脱钩，更好地发挥中介组织的作用。要积极推进公共事业管理社会化和公共事业投资主体多元化，动员社会力量包括社会上的集体及个人的财力和物力等社会资源兴办公共事业或参与社会事业，改变政府包揽所有公共事业的局面，实行“公办民助”或“民办公助”。政府要更多地采取合同招标、购买服务的方式，向社会上的非营利机构购买服务，为社会提供数量更多、效率更高的公共服务产品。要加强对中介组织的监督，开展对中介组织的标准化研究，建立一套比较完善的评估指标体系，以规范中介组织的活动。同时，对承接政府公益服务的中介组织，给予政策（如税收）、资金等方面的支持。

（四）大力倡导社会主义价值观，增强公民“回报社会”的责任感和使命感。

美国的非营利组织之所以能够在社会生活中发挥重要的作用，很重要的一个原因是因为公民慈善意识较强，

“回报社会”的理念深入人心，公民的慈善捐助行为十分盛行。目前，我国要建立服务型政府，要提高政府的公共服务能力，为社会提供更多、更优质的服务产品，光靠政府是不够的，需要全社会的共同参与。因此，要在社会中大力宣扬贡献、奉献精神，倡导社会主义价值观，鼓励捐赠，解决公共财政不足，增强公民“回报社会”的意识，促使公民积极参与社会事务，参与社会公益事业。此外，政府还要通过制订政策法规，激励、引导公民更加自觉地投身公益事业。

参考文献　：

（１）中央编办负责人就深化行政管理体制和机构改革答人民日报新华社记者问（２００８年３月１２日人民日报第２版）（２）王东明，贯彻地方机构编制管理条例，加快推进机构编制管理的法制化（２００８年４月１５日人民日报第７版）

［作者系中共福建省委编办副主任］

（责任编辑：韦玉）

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