MPA考前辅导公共管理基础讲义第二1

MPA考前辅导公共管理基础讲义第二章
第一节公共组织概述第二节公共组织的结构第三节公共组织环境第二章公共组织
第一节公共组织概述
一、组织的含义
1、含义：组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往形成的具有共同心理意识，并为了实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。

2、特性：组织是交往形成的行为关系的集合；组织有目标；组织有一定的结构与行为方式；组织有内在文化；组织是一个开放的系统。

组织目标与组织行为是组织的本质特性，尤其是组织目标，被视为组织进行系统研究的逻辑起点。

二、公共组织的构成要素
1、公共组织的含义：是以管理社会公共事务、协调社会公共利益关系为目的的组织，它既包括政府组织，也包含第三部门组织。

狭义的公共组织指国家机关组织。

2、公共组织的要素：人员、目标、职能、机构、职位、职权、权责、规章制度、团体意识、组织设计、支持硬件、技术信息等。

任何组织是
以人为核心的，首先是人际关系的体现。

组织设计是公共组织构成诸要素中最为复杂的部分。

三、公共组织的类型
1、按财务－会计标准分类：政府机构、教育组织、健康和福利组织、宗教组织、慈善组织、基金会。

2、按公共权力标准分类：（1）强制型公共组织，主要指政府部门。

（2）半强制型公共组织，典型有仲裁委员会、消费者权益保障委员会等。

（3）非强制型公共组织，如学校、研究所、基金会、文化团体等。

3、按权威与等级结构标准分类：
（1）古典模型。

古典模型建立在行政管理等古典组织理论的基础上，强调在最高职位中建立权威和明确责任管辖范围，再依次往下对各个行政级别职位进行权限的划分与再划分。

效率是追求的首要价值，专业化与协作是组织的基本要素。

古典模型具有如下特点：第一，组织具有四个基础，即目标（安全、教育、卫生等）、过程（管理环节）、顾客（服务对象）、领域（管理空间）。

第二，组织中的基础有一个必须赋予优先地位；第三，行政部门在最高层次上按主要目标组建，每个部门包含一切有助于实现组织目标的活动。

第四，任何上级仅能有效监督数量有限的直接下属。

第五，行政权威和责任授予单一行政人员而非董事会或委员会这样的多成员机构。

第六，垂直领导活动与参谋活动被严格加以区分。

（2）官僚模型。

官僚模型的理论基础是韦伯创立的官僚理论。

官僚理论与古典组织理论在许多认识上一致，但其更加强调稳定的服从必须依靠合法性的信念和对系统命令的服从。

韦伯认为，官僚模型是最适合复杂组织的形式。

官僚模型的基础是理性－合法权威，即根据在组织内所处地位而产生的职权，行政人员的职权依理性建立的标准、法律和规章制度来确定，也就是说，组织不是依靠个体而靠非人格化的规则来管理的，理性意味着效率。

纯粹官僚模型具有如下特点：第一，基于职能专业化的劳动分工。

第二，有明确的职权等级制。

第三，有与任职者和职责相关的规章制度。

第四，有处理工作的程序系统。

第五，人与人之间关系的非人格化。

第六，雇员的选择与提升以其技术能力为基础。

（3）第三部门行政模型。

特点：第一，公共事务往往由多人的董事会或委员会进行管理，代表多元利益，职权与责任授予单一行政人员的原则受到挑战。

第二，政府在很多时候将工作通过合同委托给第三部门完成，政府官员在处理这些事务时用不上等级权力。

第三，政府不可能轻易地监督组织之外的代理商，政府也不能随意利用等级命令来取消合同。

第四，行政组织不是孤立地处理公共事务，它往往与其他公共组织形成一个网络，通过组织互动来实现目标。

第二节公共组织的结构
一、管理层次和管理幅度
1、含义
管理层次是指公共组织内部纵向划分的等级数。

管理幅度是指一名管理者或一个组织有效管理的下级人员或单位、部门的数目。

管理幅度是衡量管理工作复杂性的重要标志。

2、关系
管理层次与管理幅度在一定规模的组织内呈反比例关系。

管理层次越多，管理幅度越小；管理层次越小，管理幅度越大。

管理层次多、幅度小的组织结构被称为“尖形结构”，特点是管理层次分明，上级对下级控制严格、影响力强。

优点是权力集中，分工明确，便于统一行动。

但可能因为信息传递过长出现失真，决策走样。

此外，可能阻碍了下级积极性主动性的发挥，管理容易走向僵化。

管理层次少、幅度大的组织结构被称为“扁平结构”，特点是层次少，信息传递迅速，不易失真，下级人员具有较大的自主性和空间。

但可能出现相对松散，集体行动难度较大的情况。

二、公共组织的结构形式
科层组织是现代组织结构的主导形式，古典模型和官僚模型都是科层组织。

1、直线结构特点是单一垂直领导，结构简单，领导隶属关系明确，主要为规模不大、工作较为简单的公共组织所采用。

2、职能结构是相关部门在水平方向依职能不同进行分工，再分别对下级部门实施领导的结构。

3、直线－职能结构各级部门之间既有垂直领导关系，又有水平领导关系。

潜在的缺陷是垂直领导可能排斥水平领导，部门之间的关系更加复杂。

4、矩阵结构是完成某项工作为核心，从有关部门抽调人员组成临时机构来履行工作任务的结构，它的垂直领导和水平领导是并重的。

矩阵组织因为更加灵活，适应能力更强，被称为适应性组织。

与矩阵组织相似的还有一种叫旁系组织的结构，它是从科层结构的正式成员中抽出一部分人，按自由联合方式组成某一特定的常设机构，来解决特定问题。

经济学会、专业技术职称等级评审委员会以及高校的学术委员会都是典型的旁系组织。

三、政府组织的结构
1、纵向结构，又称层次结构
宏观上的纵向结构是指各级行政组织间的层级关系，我国的行政组织可以分为中央行政组织和地方行政组织两大层次。

地方行政组织又可分为两级制、三级制、四级制。

另外，还设有特别行政区，它享有高度的自治权，除外交和国防事务外，享有行政管理权、立法权、独立的司法权和终审权，可以用“中国＊＊”的名义进行国际经济文化交流。

微观上的纵向结构指行政组织内部的工作层次关系。

2、横向结构，又称分部结构
按照职能来划分部门是最普遍的分部方式，政府机关成立时大都采用这种方式。

我国行政管理部门按职能大体可以分为业务部门和辅助部门，此外，还有按地区划分、按服务对象划分、按行业与产品类型划分等。

在我国，行政组织中的横向结构服从于纵向结构。

四、行政体制的基本类型
1、首长制和委员制这是根据行政决策权所属人数进行的划分，也可称为领导体制。

首长制又称为一长制或独任制，是指行政组织的法定最高决策权归于一个行政首长执掌的组织体制。

古代君主制是首长制，美国总统制是典型的首长制。

委员制又称合议制，指行政组织的法定最高决策权由两个以上的委员通过委员会议集体执掌的组织体制。

古罗马元老制是委制，瑞士联邦委员会是典型的委员制，我国建国初期的政务院实行的也是委员制。

首长制与委员制各有优势，美国行政学家怀特认为，首长制适合于执行与指导事务，委员制适合政策寻求与决定的事务。

我国在建国初期实行过委员制，1954年宪法大体上采取了首长制与委员制相结合的体制。

我国目前实行的是首长制，但也吸收了委员制的长处。

在国务院，实行了国务委员会议制度和常务委员会议制度，地方各级行政组织实行政府会议制度。

一般情况下，重大问题都要经过会议的集体讨论，最后才由首长集中。

行政首长要向人大及其常委会负责，受其监督。

2、层级制与职能制
层级制又称分级制，指行政组织纵向分为若干层次，上下层业务性质相同，但有隶属关系，业务范围由上至下逐层缩小的组织体制。

职能制又称为分职制，指行政组织横向依据不同的业务性质、职能而平行划分若干部门，每个部门所管业务内容不同，但所管范围大小基本相同的组织体制。

现代行政组织大都是将层级制与职能制有机结合，以层级制作为基础，在每一层级进行职能分工。

我国的行政组织也是实行层级制和职能制相结合的双重体制。

3、集权制与分权制
集权制是指行政权力集中在上级机关，下级机关仅有有限的裁量权，须依靠上级机关的指令办事的组织体制。

优点是政令统一，统筹兼顾，缺点是容易独裁和导致下级缺乏活力。

分权制指下级组织在其管辖范围内有较大裁量权，上级组织不干预的组织体制。

在联邦制国家，分权制的行政组织体制最为普遍。

优点是有利于调动下级的积极性，因地制宜地行政。

缺点是权力分散，导致地方主义或分裂主义，协调困难。

4、完整制与分离制
完整制又称集约制或一元统属制，是指行政组织中同一层级的各个机关受一个机关或一位行政首长指挥、监督的组织体制。

我国实行完整制。

优点是权责集中，结构简单统一，机构之间分工合作。

缺点是行政首长权力过分集中，容易造成属下单位因循守旧的作风。

分离制又称独立制或多元统属制，是指同一层级的各机关，受两个以上的机关或行政
首长的指挥、监督的行政组织体制。

美国是实行分离制的典型国家。

在分离制下，各机关彼此独立，不存在隶属关系。

优点是机关独立性大，措施灵活，能发挥相互监督的作用。

缺点是机构间协作难度大，个别机构的行动可能导致整体的工作混乱，降低行政效率。

第三节公共组织环境
一、公共组织的生态环境
1947年美国学者约翰·高斯较早对行政生态进行了研究，他认为了解行政生态的各种因素是解释行政行为的唯一途径。

1961年，美国学者里格斯出版《行政生态学》，首次将行政生态模型划分为农业社会型（融合型）、过渡社会型（棱柱型）、工业社会型（衍射型）。

公共组织的生态环境包括微观环境、中介环境和宏观环境。

又或者分为外部环境，包括中介环境。

公共组织环境就是指公共组织之外所有能够直接或间接对组织存在与发展产生影响的因素的总和。

二、组织环境的基本构成因素
在公共组织一般环境中，政治环境、经济环境、文化环境、技术环境和舆论环境是最重要的环境构成因素。

政治环境的基本要素主要包括政治体制、政治权力、国家结构、政府机构、政治制度、公共政策等方面。

经济环境的基本要素主要包括经济体制、经济利益、经济实力、产业结构等方面。

文化环境的基本要素包括认知、价值、意识形态、行为规范、道德传统等方面。

技术环境的基本要素是经验技术、实体技术和知识技术。

政治环境的影响：第一，政治体制确定了公共组织的地位与作用；第二，政治权力划分赋予公共组织影响力和约束性，并决定了组织间的政治关系；第三，国家结构形式决定了各类公共组织的活动范围；第四，政府机构的设立意味着行政组织处于强势地位；第五，政党制度使部分公共组织能够更有力地参与公共决策；第六，公共政策是公共组织活动的工具和条件。

经济环境的影响：第一，经济体制决定公共组织的行为方式；第二，经济利益决定公共组织目标。

第三，经济实力为公共组织提供权力来源；第四，产业结构影响公共组织的发展。

文化环境的影响：第一，认知水平决定公共组织对问题的界定和处理问题的方式；第二，价值观决定公共组织的态度；第三，意识形态约束着公共组织的政治、经济目标；第四，行为规范决定公共组织与其他组织的沟通交流；第五，道德传统使公共组织扮演更加积极的社会角色。

信息技术环境的影响：第一，信息技术的应用使组织结构模式出现“去中心化”的倾向。

第二，计算机网络的出现使公共组织管理方式出现变化，行政权力下放、基层自治以及虚假组织的应用。

第三，信息技术以及其他新技术的运用，改变了组织运作的物质依靠条件，使组织适应性不断提高。

第四，技术开发与创新的内在动力使组织内部分化出专门进行技术创新的新部门，组织管理追求卓越，具备越来越多的企业家精神。

舆论有时在很大程度上左右着公共组织的目标和行为。