官员问责制研究

论文题目：官员问责制研究学校：华东师范大学
站点：上企
专业：行政管理
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目录
第1章：导论 (3)
（一）官员问责制建构的依据和现实意义 (3)
（二）官员问责制研究综述 (3)
（三）本文的研究思路及创新点 (5)
第2章：我国官员问责制相关理论概述 (5)
（一）官员问责制相关概念辨析 (5)
（二）官员问责制的理论基础 (5)
（三）我国推行官员问责制的重要意义 (6)
第3章：我国实施官员问责制的现状分析 (7)
（一）我国实施官员问责制目前已取得的进展 (7)
（二）我国实施官员问责制的困境 (8)
第4章：国外和我国香港地区问责制现状及启示 (9)
（一）美国与香港的案例 (9)
（二）西方国家问责制实践现状及启示 (10)
（三）我国香港地区问责现状及启示 (10)
第5章：完善我国官员问责制度的路径分析 (12)
（一）克服“官本位”思想，建设全新的的官场文化 (12)
（二）建构支持官员问责制的法律体系 (12)
（三）政务公开，建设透明政府 (13)
（四）加强官员行政论理道德建设 (13)
（五）完善我国官员引咎辞职制度和救济制度 (13)
结束语 (15)
参考文献： (16)
第1章：导论
（一）官员问责制建构的依据和现实意义
在《国务院 2008 工作要点》中，行政问责制位列其中，《关于加强实现政府依法行政的决定》更是强调“要加快实行行政问责制。

”从 2003 年的非典事件到 2008 年掀起的“问责风暴”，“问责”成为我国新一轮政治改革的亮点，这六年来，行政问责次数之多、范围之广、所涉官员级别之高、人数之众，一定程度上达到了震慑官员的目的。

自此，问责制已逐渐地走进了中国人民的政治生活中。

但是问责制在实际操作中，仍然存在一些问题，仍没有完成由以“权力问责”为主向以“制度问责”为主的过渡。

[1]因此，加强行政问责的法律化和制度化体系，明确问责范围和主体、细化问责程序，强化问责的法律后果，对于进一步提高我国政府的执行力并增强政府官员的责任感，进而建立责任政府和服务型政府具有重要的现实意义。

（1）完善官员问责制度，是建设责任政府、服务型政府的必然要求。

（2）完善官员问责制度，是建设社会主义法制国家，加强民主政治建设的必然要求。

（3）完善官员问责制度，是深化行政管理体制改革，提高政府执行力的必然要求。

（4）完善官员问责制度，是提高官员素质，完善行政文化环境的必然要求。

（二）官员问责制研究综述
我国学者在关注我国政府问责制研究的同时，还十分注重借鉴国外及我国香港地区的成功经验，一些介绍国内外问责制的文章也纷纷问世。

如陈瑞莲和邹永兵的《香港问责制：成效、问题与对策》、哈佛大学费正清东亚研究中心的《欧美的官员问责制：做官有责任也有风险》、汪永成的《香港“高官问责制”》等。

在这些论文著作中，主要有以下几方面的研究：
第一，对问责制内涵及意义的探讨。

在这些论文著作中，学者从不同的角度分析了问责制、行政问责制、官员问责制的涵义。

总体来说，一般都是从行政问责的主体、客体、范围、程序、原则及后果等几方面来进行深入探讨的。

张成福在《责任政府论》中指出：“行政性问责往往是责任政府运作的开始，但要使责任政府稳定而有效地运作，就需要由行政性问责进一步走向程序性问责：完善责任制度体系的法律基础，在制度层面，完善责任制的各项程序，通过程序保障在责任面前人人平等，尽可能减少问责过程中的“替罪羊”问题”。

[2] 周仲秋在《论行政问责制》一文指出：行政问责制是政府实现其行政责任的一种自律或自我控制，即行政自律机制，突出了行政管理中行政权力与行政责任一致的原则，他认为行政问责制的实质在于防止和阻止行政官员“滥用或误用公共权力的失职行为，这是对行政责任的科学界定。

”李军鹏在《责任政府与政府问责制》一书中认为：“政府问责制是一系列问责制度的总和，政府问责机制分为政治问责机制、管理问责机制、法律问责机制、绩效问责机制、伦理问责机制和说明问责机制六部分。

[3]
第二，对问责制度的理论基础探讨。

官员问责制作为当代我国社会主义政治体制改革的制度创新，蕴含着极为深刻的政治价值和政治理念。

研究官员问责制，不免要从理论渊源上探讨官员问责制。

一般认为，官员问责制的理论基础主要包括：社会契约理论、人民主权理论、委托—代理理论这三种理论基础，当然，也有人从其他方面探讨了官员问责制的理论基础，包括从公共行政原则、博弈论、公务论等不同的角度来考察官员问责制度。

第三，关于问责制的建设和完善。

学者们针对我国目前官员问责制实施过程中出现的一系列问题，提出了许多有益的看法，主要观点有：一是完善问责法制体系；二是促进问责主体多元化；三是明确职权划分体系；四是完善问责配套制度；五是塑造新型问责文化环境。

但是在官员复出、问责制度体系构建等方面的研究还存在不足。

第四，关于香港高官问责制的评析及借鉴研究。

陈瑞莲认为：“香港高官问责需要重视问责文化的建设、完善问责的配套机制建设、健全政府内部上下协调机制、明确问责标准。

同时香港政府建立了 3 司 11 局的协调互动机制；完善了行政长官、3 司 11局与立法会、公众之间的协调互动机制。

（三）本文的研究思路及创新点
（1）研究思路
自 2003 年非典事件以来，我国官员问责制度在逐步完善，有关行政问责的地方性法规也相继出台，但是在行政问责的过程中仍然存在着一些难题亟待解决。

本文通过对我国的官员问责事件进行汇总并加以数据分析，综合运用管理学、政治学等学科的理论，采用定性与定量分析相结合的方法，同时运用理论分析、对比分析等方法，借鉴国内外的先进经验模式，针对我国的具体国情并联系实际完善我国官员问责制的制度框架。

（2）创新点
本文的创新之处主要体现在三个方面：第一，根据我国官员问责制的现状，深入阐述官员问责制的涵义，分清官员问责制与行政问责制之间的区别，使其对官员问责制和行政问责制有更加清晰的认识；第二，以中国知网、中国重要报纸全文数据库中报道的2008 年主要官员问责事件为例，并结合 2003-2009 年发生的官员问责事件，进行定量分析，阐述我国官员问责制特点及存在的困境，在此基础上提出完善我国官员问责制的实现路径；第三，提出建立问责官员复出机制，阐述被问责官员复出的制度建构，为我国官员复出机制建设提供有效地参考。

第2章：我国官员问责制相关理论概述（一）官员问责制相关概念辨析
20 世纪 80 年代以来，我国公共管理学在学科建设、理论研究、人才配备、法律完善、专业教育、实践研究等方面取得了显著的成绩。

但总体来说，公共管理学作为一门新兴学科，在我国发展还不够完善，很多基本问题还尚未得到足够的重视，更缺乏深入的理论探讨。

[4]其中，官员问责制的研究长期处于空白状态，尽管有不少关于行政责任问题的研究，但系统研究行政问责制的却很少。

2003 年非典事件后，经过七年的探讨与实践，官员问责制研究初具规模，国内掀起了行政问责制研究的高潮，在问责对象、问责主体等方面达成了基本共识，但在深层次问题探究及相关制度研究方面还需要不断发展完善。

（二）官员问责制的理论基础
第一，官员问责制的主体，即由谁问责，亦即问责制的发动者。

从理论上看，我国官员问责的主体既有同体的上级领导机关，又有异体的人大、中国共产党、各民主党派、司法机关、网络媒体、公众，甚至包括官员自身。

但从实践过程来看，我国官员问责制的主体主要是上级领导机关，随着几年来政治民主化程度地提高，网络、媒体、公众舆论等成为一股不可忽视的强大推动力量，强烈推动着官员问责制的制度化进程。

[5]
第二，官员问责制的客体，即问谁的责。

简言之，就是在问责过程中该有谁承担责任。

本文所指的官员问责制的客体，主要是指我国各级党政机关的领导者，不包括普通的公务员。

第三，官员问责制的程序，即如何问。

2009 年颁布的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》中，对实行问责的程序做了详细的概括和解释，但其实施措施及效用仍需在付诸实践的过程中不断的探索完善。

第四，官员问责制的范围，即问什么。

近年来，大批官员因用人失察、决策失误、工作失职、公共卫生、事故灾难、滥用职权、行政违规、违反职业道德、行政不作为等各种原因被问责，由此可见，我国官员问责的范围甚广。

第五，官员问责制的后果，即问的如何，亦即领导者承担相应责任的方式及责任的大小。

《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》指出，对党政领导干部实行问责的方式分为责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职和免职。

（三）我国推行官员问责制的重要意义
从 2003 年官员问责制的启动，到 2008 年多起事件受到责任的全面追究，再到最近一系列官员被问责，可以发现我国的问责制不断完善的历程：从只有相关官员因失职造成重大安全事故才启动问责，逐渐发展到现在也可对行政决策等的定期审查，从临时性危机责任追究，到逐渐成为常态性制度存在。

在问责制刚建立时，问责的启动涉及的案件主要包括严重的安全生产事故、突发性灾难应对不利以及像“三鹿事件”这样的重大食品安全等，并且问责也多是在事故发生之后，已经造成了不良后果。

[6]随着问责制的制度化不断推进，凡是涉及到政府官员失范行为，都被纳入到问责之中，不仅包括领导责任，道德责任的追究也不例外。

目前，我国各级政府机构已开始施行一种新的措施，即问责督查制度，它不仅要对问责的工作进度进行督察，同时还将结果存入档案之中，形成一个连续
的管理链条，同时也为政府部门进行考核、任用官员提供了依据，这是对以往问责事件缺乏连续管理一个进步。

一个“透明和可问责的政府”己经开始显现，对官员的问责也渐渐体现出了常态化趋势。

第3章：我国实施官员问责制的现状分析（一）我国实施官员问责制目前已取得的进展
（1）政府官员问责日趋常态化
从 2003 年官员问责制的启动，到 2008 年多起事件受到责任的全面追究，再到最近一系列官员被问责，可以发现我国的问责制不断完善的历程：从只有相关官员因失职造成重大安全事故才启动问责，逐渐发展到现在也可对行政决策等的定期审查，从临时性危机责任追究，到逐渐成为常态性制度存在。

在问责制刚建立时，问责的启动涉及的案件主要包括严重的安全生产事故、突发性灾难应对不利以及像“三鹿事件”这样的重大食品安全等，并且问责也多是在事故发生之后，已经造成了不良后果。

[7]随着问责制的制度化不断推进，凡是涉及到政府官员失范行为，都被纳入到问责之中，不仅包括领导责任，道德责任的追究也不例外。

目前，我国各级政府机构已开始施行一种新的措施，即问责督查制度，它不仅要对问责的工作进度进行督察，同时还将结果存入档案之中，形成一个连续的管理链条，同时也为政府部门进行考核、任用官员提供了依据，这是对以往问责事件缺乏连续管理一个进步。

一个“透明和可问责的政府”己经开始显现，对官员的问责也渐渐体现出了常态化趋势。

（2）政府官员问责范围不断扩大
随着我国官员问责制度的日益完善和问责法制的不断健全，官员问责的范围也在逐渐扩大，从最初的仅限于安全事故领域逐渐扩大到社会各领域，在行政不作为、决策失误、用人失察、滥用职权、监管不力、效能问责等方面都会对相关责任人进行问责。

在最初几年的官员问责事件中，由事故灾难引发的问责占官员问责的一半以上。

从《中国官员问责发展实证研究》一文中的数据可以看出，2003-2006 年间 73件官员问责事件中，由事故灾难引发的问责有 40 件，占总体的 55%。

[8]而从 2008 年官员问责事件统计结果来看，问责范围不断扩大，从重大失职行为的问责到无为问责，从中央到地方层层问责的制度框架初步形成。

责任追究制度范围的不断扩展，对政府官员的行为方式产生了一定的影响，
也是对传统官场文化的一种彻底颠覆，不求有功、但求无过的观念受到极大的冲击，官本位观念也被极大削弱。

（二）我国实施官员问责制的困境
（1）政府官员问责程序不健全
政府官员问责制的顺利实施必须有一个科学合理的问责程序作为保证。

在某种意义上，没有程序的正当性，官员问责制就不具有权威性，其实施的效果也不会理想。

中国人民大学的毛寿龙教授认为，我国当前的政府官员问责制主要还是还处于行政性问责的阶段，问责的程序还没有完善起来。

首先，问责的启动程序方面，问责的启动随意性很大。

当前的问责启动多是取决于行政领导人或者上级政府的决定，而作为任命政府官员的人民代表大会的主体作用严重缺失。

另一方面，问责程序不够透明的问题。

一般来说，当前的问责只是注重问责的结果，问责主体向公众公布的也是问责结果，但是对于问责结果是如何得出的，依据是什么却很少涉及，往往是事件出来后，紧急处理几个官员以平民愤，缺乏基本的调查过程，使得问责缺乏权威性，不仅不能达到问责的效果，还可能出现因为公众和政府之间掌握的信息不对称而暗箱操作，出现“替罪羊”的情况的发生。

如果没有一个正当的问责程序，问责的公正性也就难以保证。

[9]
（2）政府官员问责法律建设有待完善
政府官员问责制的一个重要的原则是依法问责的原则，也就是说问责必须在法律的规定下进行，因此法律必须要明确规定在什么情况下应当追究政府官员的责任，问责应当如何启动，以及问责的执行等等问题。

然而迄今为止，在法律方面，我国尚未有一部全国性的专门的问责法律。

问责法制不健全导致了一系列问题产生，例如问责不公平、问责主客体不清楚、问责范围及问责力度不够等。

因此健全和完善问责的法律制度是我国政府官员问责实践提出的迫切要求。

（3）问责客体权责不清
权责明晰是建立官员问责制的基本前提。

在现实中，随着民主政治理念的不断深入，权为民所用已经开始逐步深入到官员思想之中，越来越多的官员开始认识到，在行使权力中不仅要对上级官员负责，更重要的是对人民负责，为人民服务。

但是由于我国目前政治体制和行政体制的种种弊端造成责任的归属难以确定，极大制约着官员问责制的建立和推行。

一方面党政不分的情况依然存在，另
一方面行政机构层次太多，职能分工过细、职能交叉、权责不清，第三是决策与执行不分。

出现问题，责任在党委还是在政府？应该追究哪级政府责任？具体由哪个职能部门负责？到底是决策失误还是执行不力？更多的情况是确定要有人对事件负责，但是却不知道到底是谁负责，导致因为问责客体的不明确而使得问责范围难以划定。

第4章：国外和我国香港地区问责制现状及启示
（一）美国与香港的案例
美国
作为行政问责制的发源地,西方国家为行政官员问责制的产生和发展都作出了卓越的贡献。

行政官员问责制在政治领域发挥出的巨大的作用,是现代社会的一显著的成就,是政治体制改革进程中的又一重大的突破和进步。

在古代的西方社会,就已经出现了问责制的影子,那时的授权者可对受权者的不作为或失职行为进行问责,虽然这种问责不是在一种制度框架内进行的,但却为行政问责制的开创提供了不可或缺的前提条件。

在此基础上,基于人民主权理论,为人民做主的权力就落到了代议机关身上,由代议机关制定出适合本国国情的法律法规,再由政府根据法律法规治理国家,这样,人民的权力就通过代议机关实现了。

[10] 1742年,英国首相握尔波因失去议会的信任而离职,从而开创了政府承担政治责任的先河;1873年,法国通过勃朗哥案件,确立了行政层面上关于政府责任的几条原则,其中最为重要的就是政府对公务员的过失负责。

公务员对人民负责,政府对公务员负责,从此,“政府责任”一词诞生了;1946年,美国颁布了联邦侵权行为诉讼请求法,目的在于取消国家豁免权;1947年,英国也颁布的《英国王权诉讼法》取消了国家主权豁免原则,国家对行政违规违法行为承担全部责任正式进入国家法律条款。

至此,政府向国家公民负责,对所违反法律的行为和不作为、失职的行为承担全部责任,接受来自全社会公众的问责制度全面确立。

香港
20世纪90年代后期,亚洲金融风暴的洗礼,使得亚洲经济受到了最严峻地考验,我国香港地区也不例外,那时的香港经济低迷,政治生活松动,高膨胀率、居高不下的地价等问题困扰着社会生活的方方面面。

同时,布政司是整个文官体系的
核心,它直接决定了社会各项公共政策,这与香港回归后的政治轨迹是不相适应的,因为香港回归后,香港将成为特别行政区,行政长官将统领整个特区政府,可政务司司长却掌握着政府各项工作的决定权,这样矛盾的长官与下属的关系严重削弱了特区政府的管理能力。

在这样的背景下,2002年7月1日,在香港回归5年之后,当时的香港特别行政区行政长官董建华启动了高官问责制在香港特别行政区的实施,预示着香港特别行政区政治体制改革问责风暴的来临。

[11]
（二）西方国家问责制实践现状及启示
政治体制跟随问责制度的不断完善而不断的创新和突破,不少国家都通过扩大问责主体,完善问责法律体系,加大问责力度和影响力等方式来夯实问责制的基础建设。

例如,美国宪法规定“总统必须在否决国会所提议案之时给出正当而合理的理由”,表明原来至高无上的总统权力被合理的“分解”了,不再呈现总统一人做主的局面。

再例如,英国的议会行政监察专员制度,是一个议会的代理机构,协助议会监察中央行政机关的失职行为,虽没有独立的决定权,却可以通过调查申述案件提出自己的建议。

[12]
西方国家已形成了一个由行政、立法、司法、监察机关,新闻媒体、社会团体、公众等多方组成的系统的问责体系,贯穿政治、行政、刑事问责等几大方面,各方关联问责主体相互合作、密切配合、形成合力,使得行政官员问责制在产生、发展和成熟实施的各个阶段均取得了不错的效果。

可见,在对西方国家施行行政官员问责制的产生背景、实施现状和未来发展趋势方面进行全方位的研究和分析,对我国行政官员问责制的完善和发展是百利而无一害的。

（三）我国香港地区问责现状及启示
用“问责风暴”四字来形容问责制给香港特别行政区的政治生活带来的影响程度并不为过,问责制一经开启,就改革不断。

其中,特区政府高层官员的聘用制度由原来的公务员制改为了直接任命制,行政长官对其负责。

也就是说,政务司司长、财政司司长及律政司司长在原来的政治体制下“权倾朝野”,独揽行政大权,而如今却以合约聘用的方式为官,并对行政长官负责,其每一次政策的出台不仅关乎社会大计,更关系着他政治生涯的走向,因此,在种种约束下出台的政策更能保障到公众的利益"改革的内容还包括,实行行政问责制的主要官员的工作模式
改为行政议会模式,成为参与制定政策意见的成员,从而决定该推行哪些利民政策,淘汰哪些无用政策。

此次“问责风暴”不仅仅带来了推陈出新的制度,还强化了香港地区高官的问责意识,改变了传统的“事不关己高高挂起”的态度。

此时的香港特区政府高度重视民意诉求,为民谋福社,当决策失败时,高官会受到来自公众的问责,须承担全部政治责任,必要时承担刑事责任"在这种与时俱进的新体制下,政府与民众的距离拉近了,政府所做任何决策更能从民众的角度考虑,提升了政府在公众心目中的形象"再看改革后的整个公务员队伍,不再出现有问题时相互推诱、责任不分明、消极怠工的情况。

最为重要的是,问责制增强了领导与团队的合作,整个公务员队伍治理社会的能力倍增,大大提高了行政效率,呈现了官民一家的和谐局面。

[13]
(四)借鉴与启示
行政官员问责制在西方国家和香港地区的推广和发展均取得了巨大的成效,对我国的问责制的实施具有一定的启示作用。

首先,再先进的政治制度的实施均以拥有完善的制度环境作为保障和前提。

在我国,政治制度的民主化程度决定了实施行政问责制的成效大小。

从根本上说,民主与责任是相关联的,党政机关能真切地为民着想,对公众负责,增强行政官员的责任意识,可以说,问责制本身就是顺应民主政治发展的要求,是我国推进政治民主化进程中不能缺少的一环,两者相辅相成,互为有利因素。

因此,继续大力推进政治民主化建设,为行政问责制营造良好的政治制度氛围,使行政问责制更好地发挥作用。

其次,问责相关问题的准确定位也是实现高效问责制的基础。

在我国,行政问责制之所以遇到重重困难和障碍的主要原因在于没有一套标准的问责体系,这是实施问责制首要解决的问题。

如香港特区实行的高官问责制就明确了主要官员的工作职责,这在一定程度上解决了什么问题由谁来负责,对谁负责,出了问题该承担怎样的责任。

香港特区政府用制度化明确了问责制的主体、客体、对象等要素的标准,具体到条款,落实到人头,这样即便出现紧急的问责事故,也会井井有条的按程序进行问责。

再次,不管从西方国家的代议制度还是香港特别行政区政府作出的重大政治体制改革来看,除行政长官之外的公众对于政务的知情权是明显的、有实效的。

公众如果失去了知情权或拥有有名无实的知情权将直接导致公众失去监督和问。