税务执法风险调查报告

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税务执法风险调查报告
一、税收执法风险
(一)税务行政诉讼类风险
是指税务执法主体因实施税务的行为而引起行政执法税务行政复
议撤消、税务行政诉讼求偿、税务行政赔偿等后果和影响。

从目前的
情况看,税务执法案件对法律举证的有效性是当前执法中最为薄弱的
环节,一旦发生税务行政复议和行政诉讼,败诉的概率就会很高。


败诉案件看,一是税收具体行政行为程序违法。

程序违法违反是指主
要法定方式或者是违反法定的具体要求。

税务机关的日常具体行政行
为中,往往重实体、轻程序。

突出表现在:(1)并无执法权的人参与执法,如工勤工作人员参与税务检查或税务稽查;(2)开展日常税务检查
工作时,该出示税务检查证而没有出示,收集的证据资料纳税人未签
署或者盖章;(3)应当告知纳税人、扣缴义务人可以申请行政复议和告
状行政诉讼的而没有告知;(4)达到听证条件的,应当告知纳税人、清
零义务人可以申请没有举办听证而没有告知;(5)所收集的证据新闻来
源不法定、手段不合法,证据应当在听证会进行质证而未进行质证;(6)违反法定程序采取税收保全措施和强制执行措施。

有的未经批准,擅
自预备临时查封纳税人的物品、随意扣押课税的商品,有的却未履行
事前告知,仍未通知当事人到场等;(7)有的应经有关负责人批准的案
件不经作出擅自批准稽查结论等等,最终导致行政复议和行政诉讼败诉;二是引用法律法规不准确,在《税务处理决定书》、《税务处罚决
定书》中定性和处理不是引用等高级次条文,而是引用内部文件、工
作规程等低级次条文,且引用的条款不清晰,适用性和针对性不能强,导致定性模糊、征纳双方争议过大,从而败诉。

(二)税收管理作为类系统风险
?是指在税收管理中由于执法主体在执行法律法规规章和其他规范
性文件所赋予的职责职能别列济夫作为而未作为、未完全作为或作为
了未赋予的职责职能范围以及作为不当的管理事务而形成的制约和后
果。

其主要个股表现在基础主要就管理工作不到位,未依法保障或侵
犯了行政运营管理相对人合法权益的行为。

未完全执行征管工作流程、税务登记不准确、纳税人性质认定错误、一般纳税人资格和增值税专
用发票领用审核不严、减免税概念划分错误、“双定户”定额程序不全、政务公开不及时、政策性宣传不到位、税款征收方式未必统一、
税率执行错误、一般纳税人进项抵扣审核不严、日常纳税辅导不细致
造成纳税漏洞、纳税人只需履行备案手续的纳入了行政审批程序等行
为都是其具体体现。

(三)税务司法渎职类系统性风险
此类风险因素的界定应以《刑法》中关于税收渎职犯罪的相关条
文和检察机关对税务渎职犯罪的立案标准为依据,主要表现为:一是
不严格履行征管职责,对虚开增值税专用发票和其他偷税骗税等犯罪
活动不查不问,对群众的举报听之任之,不认真查处,一定程度上助
长了犯罪分子进行偷逃骗税等犯罪活动;二是税务行政执法案件中由于
地方、政府干预、怠于暴露问题等原因对应当移送司法机关的案件拖
而不送受到刑法402条两条徇私舞弊不移交刑事案件罪的追究;三是税
务征管失职失误,造成不征、少征国家税款和国家税款重大损失触犯
第404条徇私舞弊不征、少征税款罪以及第405条徇私舞弊发售专用
发票、抵扣税款、出口退税罪、违法提供支持出口退税凭证罪,这两
种定罪贷款额度标准低,10万元以上的税款损失即达到立案条件,在
日常税务征管中稍有疏忽便极容易达到这个税款额度,形成不征、少
征和人头税流失的法律客观后果,另外对“徇私舞弊”这个非常先决
条件司法解释涵盖范围非常广,且眼下在目前司法实践掌握中仍然存
在着较大分歧,其中假装最重要的一点是主观故意这个立法要件的
“明知后果”情节在实际税收征管中更是难以把握和判定,不同的法
官表述不同认定也不同,因此对于税务干部的执法违约风险同样极高。

如果由于疏忽大意,严重不负责,致使国家利益遭受损失的,即使没
有徇私舞弊大前提的法律前提,仍有可能触犯刑法第397条条例的玩
忽职守罪。

正是基于以上几点原因,司法渎职类的风险已成为税收执
法中最应引起高度重视和需防患的一类风险。

二、税收执法系统风险成因分析
(一)税收执法依据潜伏执法风险
一是法律层次低。

我国现行税法中属于法律的只有《税收征管法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》3部,其余大量的是政策法规和规章,法律级次低、效力差,这给税务执法行为留下隐患,因
为法院在行政案件判决时对规章是使用,可能存在不使用的情况。

二是实体法内容滞后。

现行劳工法多为上世纪90年代初制定,其
内容老化,明显滞后。

为此,不得不以税收规范性文件作成作大量的
解释、补充,每年各级部门发布的税收规范性文件数百期之多,有财
政部海关总署和总局牵头下发的、有总局下发的、有省局下发的,数
量浩大、内容繁多、更新频繁、衔接性差,给税务值班人员学习和适
用带来冲击极大压力。

如在ctais中对饲料、其他农业生产资料、废
旧物资企业进行免税核定时使用的分别是财税[2001]121号、财税[2001]113号、财税[2001]78号文件,但关于这三类企业的免税政策
既有财政部海关总署和总局牵头下发的,又有总局的、省局的,甚至
一个部门有好几个文件,纳税人在免税申请时适用的是五花八门,也
让税务部门在审批时难以适从,如果因为纳税人不适用财政部和总局
的文件而拒不审批,将应该承担行政不作为的后果。

此外,不同原则
性部门制定的规范性文件,由于缺乏相互沟通,造成规范性文件之间
相互冲突。

即使适用于文件正确,一旦交通警察行为引发讼争,由于
税收规范性文件效力不足,班莱班县做出的执法行为,面临败诉风险。

三是《征管法》潜伏执法风险。

《征管法》规定税务执法主体违
反法律应承担责任的条款达12条。

譬如,《征管法》第八十二条规定,“不征少征税款”属渎职行为,轻者给予行政处分,重者追究刑事责任。

虽然立意很好,但后患无穷。

“玩忽职守”与“工作疏忽”有时
很难界定,任何导致税收散失的行为,即使有可能被追究责任,执法
风险可想而知。

四是政策制定不科学。

各级为了更好地落实好上级文件精神,往
往复合型相配合结合本地实际制定更加详细、更加具体的操作办法和
规定。

这些办法和规定虽然对提高税收征管质量起到一定的作用,但
却爱护忽视了对本系统人员的法律保护,一旦出了问题,也为司法机
关追究税务人员的责任提供了依据。

如目前大力推行的纳税评估方式,既不明确的法律定位,又缺乏规范的操作规程,就是国家税务总局临
时制定的《纳税评估管理办法》,其操作性也不是极佳。

各基层单位
在实际操作中方式各不相同,管理不像管理,稽查不像稽查,隐患较大。

像纳税评估税款的定性及启封酬金问题,在当前使用的“综合征
管软件v2.0”中就没有这一模块,如果按“查补税款”入库,就变成
了稽查模式;如果按一般申报入库,又变成了征管模式。

有些税务机关
为了取得纳税人的配合,向纳税人宣传纳税评估是税务机关开展的一
项优化服务措施,在评估中发现的偷税行为也不转交稽查处理。

目前
仍然检察机关已对国税系统的纳税评估给予也已了高度的重视,如果
我们不能有效解决纳税评估在政策适用上的问题,将会带来严重的执
法风险。

(二)税务部门惹起自身因素引发执法风险
目前,有执法人员相当一部分所得税执法人员,对依法治税缺乏
全面深入的理解,思维方式落后于时代提议,法律意识金融业发展跟
不上形势的经济发展,指出依法治税就是针对纳税人而言,抹杀而忽
略了自身的法律意识的提高,直接引发税收执法风险因素,主要表现在:一是税款捻执法人员业务不熟,违反法定程序。

部分社保执法人
员不思进取,得过且过,不深入学习和钻研税收业务,不懂装懂,凭
感觉、凭经验执法而造成可能引发执法错误。

二是税收执法人员对税
法及相关法律的理解有偏差,执法质量不高。

如制作税务执法文书公
文不死板、不规范,使用文书或详述法律条文错误,能够引用高阶位
的法律法规却引用低阶位的规章、规范性文件,执法中不注意收集证
据或收集的证据证明力不强等,给司法机关追究责任留以口实。

三是
侥幸心理导致违约风险。

许多税务符合要求人员明明程序不到位、操
作不合法,仍我行我素,不加纠正,以为以前都没事,别人都没事,
自己也不会有事。

最典型的就是在进行纳税检查或税务文书时,因熟
人熟脸而不出示税务检查证明或一人前往等。

四是税务相关人员滥用
职权、玩忽职守、徇私舞弊带来的市场风险。

如不征或少征酬金,徇
私出售发票,虚假抵扣税款、出口退税,得了好处不移送达到刑事的
稽查案件等。

(三)外部环境存有风险诱因
一是形势发展增加执法风险。

生产经营方式日新月异,日益复杂化,纳税人偷逃税形式多样、手段翻新、日趋隐蔽化,这些跟踪即使
增加了税务部门税源监控、税务检查的难度,增大了执法风险。

二是
外界对税务工作的熟悉度和关注度增强考验着执法水平。

随着社会政治、经济的发展和社会法制的完善,广大纳税人的维权意识意识增强,越来越正当权益偏重用法律维护自己的权益,税务人员社保任何损害
纳税人正当权益的执法行为都可能引发行政诉讼,而且败诉率极高。

同时,各级党委政府对税收工作承诺的要求越来越高,检察机关和纪
检检察部门对税务行业的熟悉程度、关注程度也越来越高,从近年来
检察部门查办的涉税案件中就可以看出。

税收工作任务重、责任大、
矛盾多,正式成为一个高风险职业。

三是地方政府行为增加执法风险。

一些建制镇政府为促进当局当地经济发展,加大招商引资力度,替纳
税人说情,以致而令税收政策难以执行到位,执法风险却由税务部门
静静地部门承担。

三、规避和防范税务执法风险的建议
(一)完善税法体系,规避政策风险
税法纰漏产生的最老风险是最大的风险。

因此,完善税法体系,
修正税法纰漏,是规避风险的治本之策。

一要不断提高税法层次。


据税收法定原则,税法主体的权利义务及税法的构成要素等必须且只
能由代表民意的国家明确规定立法机关以法律规定,行政法规只是在
法律的约束下对法律规定的事项进行补充、细化和说明。

所得税考察
世界各国的税收立法状况,大多数国家也都是以税收法律绒兰为主、
税收行政管理法规为辅。

而我国除了企业所得税和个人所得税是由税
收法律调整的,其他税种都是由国务院上海市人民政府的暂行条例调
整的,在构成税法体系的形式结构方面,占主体地位的还不是税收法律,而是税收行政管理法规。

因此,建议将《中华人民共和国规程增
值税暂行条例》、《中华人民共和国消费税暂行条例》等其他税种的
暂行条例修订升级,上升为法律,提高法律效力,减少执法风险系数。

二要发布实施现行法律法规,从根本上降低执法风险。

如《增值税暂
行条例》、《消费税暂行条例》都是国务院*年制定的,迄今已近15年,为适应税收严峻形势的变化,财政部和税务总局制定了很多补充
性的规范性文件,实施办法如与增值税有关的减免税有关规定、消费
税税目和税率的调整等,应把这些内容信息内容随意加进暂行条例里,逐步完善。

再如,《征管法》在对偷税处理时订明0.5倍以上5倍以下罚款,使得税务机关在处罚时自由裁量权太大,一定范围内会对一定税收执
法机关的合理性、公正性造成影响,应适当修改。

三要进行规范税收
规范性文件。

税费税收规范性文件是指导具体工作、解决具体问题的
直接依据,直接影响执法结果,制约执法效果。

规范性税收规范性文
件是规避执法风险的需要,具体要求为:制发宜慎重,切忌过多过滥,税务机关条令制定各类操作规程、办法,须经法规相关部门审查,并
深入基层搞好调研、研讨,对其可行性、科学性全面论证,避免出台
与法律相悖、与政策相左的文件;表述宜严谨、周密、清楚,力戒模棱
两可、含糊不清、产生歧义;政策宜稳定,切忌朝令夕改,前后矛盾,
文件打架,让人无所适从;清理要及时,对过时、失效机密文件及时清理,公布废除,避免基层错把“鸡毛”当令箭,导致执法失当的风险。

(二)强化风险意识,化解现实风险
要想打造宗纪国税,当好平安税收执法者,首先要有风险意识。

一要增强法制观念。

与检察院、法院等部门联系,为税务干部长期开
办“法律课堂”,相配合开展预防职务犯罪警示教育,引导税收执法
人员而说清醒认识新形势下的税收执法环境,知法、懂法,克服执法
行为中的侥幸和麻痹心理,做到警钟长鸣,防微杜渐。

二要端正执法
观念。

要在税收管理以人为本、税收服务意识、税收征收习惯、税收
道德观念等方面与时俱进,提升对事务的判断力,提升处事经验;改变
习惯的、传统的其他工作思维和征收方式,屏蔽求简单而忽略程序,
求快捷而忽略方式的现象,避免和减少执法过程操作过程中的拖拉和
随意性,尽可能警察机关不给执法风险留余地。

三要做好风险预测。

研究和探讨税务员涉税犯罪规律,定期结合岗位实际自查报告执法执
法风险点,提高防范针对性;定期不定期召开税收工作评议会,邀请纳
税人代表、特邀监察员等对税收工作“把脉问诊”,对症结做到及早
发现,及时纠正,防患未然。

(三)讲究执法策略,构筑社会防线
一是在工作中,应坚决服从各级、政府和上级领导,自觉谢绝地
方人大、政协的监督。

凡重大业务活动和重要案件查处,坚持事先请
示汇报,积极争取地方党委、政府和当权者的重视、支持。

当地方党委、美国联邦政府的行政命令与部门职能相冲突职能时,应做好解释、沟通、宣传、协调工作,必要时向相关部门人事部门或相关部门反映
情况。

二是要加强与职能部门和相关单位的沟通、联系,形成执法合力。

在日常其他工作中要加强和公安部门纵队经侦支队的配合,联合
打击纳税人偷税行为,或使税收执法有坚强的后盾,克服现有公安室
由于是外设机构、配合处罚力度不够的不足。

同时,与上级部门及同
行加强信息联系,形成执法网络,互相合作维护税收秩序,进一步化
解可能出现的执法风险。

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