中国城规划的发展与体系框架

中国城市规划的发展与体系框架
邹德慈
中国城市规划设计研究院学术顾问
教授、中国工程院院士
我今天讲的题目是《中国城市规划的发展与体系框架》，一共讲四个问题。

第一个问题，什么是城市规划？城市规划的重要性；第二个问题，现代城市规划的起源和发展；第三个问题，当前中国城市规划的制度框架；第四个问题，中国城乡规划当前存在的主要问题和改革方向。

一、什么是城市规划？城市规划的重要性
城市规划是对一定时期内城市的经济和社会发展、土地利用、空间布局以及各项建设的综合部署、具体安排和实施管理。

城市规划有三个重要特点，即综合性、战略性、前瞻性。

城市规划有以下三种属性：
（1）城市规划是一门科学，现代城市已成为一个巨量因子不断变化的、动态的巨系统，城市规划也就发展成为一门跨越自然科学和社会科学的独立科学。

（2）城市规划是一项政府职能，它既是国家管理城市必不可少的综合性行政职能，也是城市政府进行城市建设和管理的重要工具。

（3）城市规划是一种社会活动，在规划的制定和实施过程中，不能离开公众的参加、支持和监督。

二、现代城市规划的起源与发展
1.西方
现代城市规划思想起源于19世纪末欧美工业化的初期，有两个要点。

一是社会正义，当时的欧洲从空想社会主义思想追求理想社会发展为19世纪末提出“田园城市”；第二点是城市美化，因为工业化初期，欧美、特别是欧洲，开始对工业化初期大城市丑陋、恶劣的环境进
行批判，产生了改善城市生活环境和面貌的需要。

所以出现了城市美化运动，当时主要的重点还是对城市外在形象和面貌的整治和改造。

这两点构成了现在城市规划思想的根源。

近100年来，西方现代城市规划思想和理论经历了很大的发展和变化，其在20世纪各阶段时期的主要特征可以分为几个主要的时期和阶段。

从20世纪初到二次大战前，或者说到20世纪40年代前，主要的重点表现在对城市空间结构和城市功能的分析。

而这一阶段城市规划的主流思想主要表现在《雅典宪章》中，《雅典宪章》是1933年国际建筑协会在希腊雅典提出的。

从二次大战后到20世纪80年代，城市规划的交叉学科大大地扩展了，联系到经济、社会、人文、环境等多个方面，并且开始了对功能主义的批判和反思，以及对于所谓静态的“终极状态”的蓝图的否定。

那么，这一阶段西方现代城市规划思想集中概括反映在《马丘比丘》宪章中，《马丘比丘》是1977年在国际建筑协会的一次重要集会中，由各国专家共同提出来的。

马丘比丘位于拉丁美洲，是古代印加王国的一个聚居地，很有特色，现在是世界文化和历史遗产的所在地。

在这里，国际城市规划建设方面的专家学者齐聚一堂，反思了从20世纪初期以来的现代规划思想，经过研讨，加以批判的反思，提出了一些新的理念和思想，都反映在这个宪章上。

20世纪80年代以后又是一个阶段。

20世纪80年代后，出现了对所谓理性主义规划的批判。

这一时期，全球环境问题凸现，对规划理念的影响越来越大。

到了20世纪90年代以后，西方又出现了所谓“新城市主义”、“紧凑城市”、“精明增长”等等一些新的理念。

而这些新理念，主要是基于对于20世纪初以来，在城市建设、城市规划上对环境的影响、环境的评价。

同时，也是进一步检讨了欧美在这段时期里理念上的某些失误，提出了一些新的思想，包括“新城市主义”、“紧凑城市”、“精明增长”，都是针对当前存在的问题而来的。

所以，我简单归结一句，西方现代城市规划思想的发展是伴随着对其的断反思检讨、总结经验教训而提出的不断发展的一些新的思想和理念。

2.中国
我也只能非常概括的给大家介绍一些要点。

我们中国自古以来是有城市规划传统的，我们中国古代的城市基本上都是有规划的城市。

不像欧洲，在一定中古时期一些城市是自发形成的。

我们中国古代的城市规划思想归结起来有两个主要的传统：
一个传统是我们中国的城市都是按一定的型制来规划和建设的。

譬如说，在《周礼•考工记》里所记载的关于我们中国都城规划的型制就是一个典型。

那么就是说古代时候我们中国的城市确实是分等级的，其等级是由它在国家统治当中不同的政治地位所确定，不同等级的城市有不同的型制规定。

这一点是体现了我们中国古代理治的某些思想。

第二个主流是我国古代的城市规划，也是依据了所在地域的一些自然条件进行设计和建设的，即依据山形、地势、气象等自然条件来选择城址，选择城市建在哪里，选择它的空间布局结构。

这些思想反映在很多古代文献里，例如“管子”的一些思想。

第二个传统和第一个传统往往是相辅相成的。

一方面，我们中国古代城市是按一定的制度、型制、规定来进行规划建设，另一方面我们中国古代城市是依据自然的条件来进行规划的，其中包括某些风水学说在内，实际上也是论述城市、人和自然环境的关系，并且是比较辩证的关系。

所以就这两点说我们中国古代城市规划是有它的传统，而且应该说在古代我们这些规划思想在全球来看也还是很优秀的、很杰出的。

我们早期的所谓现代城市规划，恰恰主要是向西方学习，这个是由于历史的关系造成的。

我们中国在近现代以来落后于西方，不但是经济、科学技术等方面，所以我们的现代城市规划是学西方的，而且由于战争动乱等原因实践也比较少。

我想重点介绍建国以后的规划实践，这一阶段可以分为两个主要的时期。

第一个时期是计划经济时期，这是和我们国家的经济体制、政治体制有关系的。

计划经济时期可以说大致从1949到1978，建国前30年。

2009年刚过了60年国庆，所以大致可以分为前30年、后30年，分成这样两个不同时期。

那么，在计划经济时期，我们中国的城市规划基本上是学习苏联。

因为当年我们和苏联同样都是实行计划经济的体制，所以当时我们的城市规划是国民经济计划的继续和具体化，这个和苏联的提法基本是一致的。

因为我们首先有国民经济计划，它确定了经济、社会以及其他方面的一些主要的目标，城市规划是根据这个国民经济计划而来的。

所以计划经济时期我们中国现代城市规划基本上是一种设计的性质，它的依据是国民经济计划，既然是一种设计，所以它主要只是贯彻国家方针政策的一种工具，缺乏对自身发展理论的研究，缺乏对城市规划、对城市本身一些客观发展规律的研究，而只是完成计划所确定的任务，把它具体化，固定的固守某些规范和模式，而这些规范和模式基本上是国家确定的。

第二个时期是转型时期，基本上应该说是1978年以后到现在。

很明显的，前后两个时期是我们中国现代社会的两个主要不同的时期，主要是经济体制不同，也包括其他方面。

从1978
年开始，我们实行的是改革开放的方针，是方方面面的，当然包括城市规划和城市建设，经济体制从“计划经济”逐步地转变为“社会主义市场经济”，这个转变和转化可能到今天还不能说已经完备地实现了，而是正在转换的过程中，这样必然引起我们中国的城市规划从思想、理念、制度、体系的全面的变化。

我指的是从计划经济时期向社会主义市场经济的体制来逐步的转换。

经过了30年，我们已经形成了一套比较完备的制度框架。

这个制度就是我们中国现代城市规划的制度框架。

我只能讲基本完备，并没有非常全面的完备，所以这里头还有一些不完善的方面，还存在不少问题。

当前我们应该说就处在这么一个时期和制度环境的条件下。

三、当前中国城市规划的制度框架
我给出一个基本的框架的介绍，这里也要涉及到几个主要的方面。

为了能够弄清楚一些，我把它划分成几个问题来讲。

1.城乡规划法
我国建国以后制定的第一个《城市规划法》是从1990年开始实施的。

那么可以讲，我国从1949年到1990年将近50年左右都没有一个自己的城市规划法，从1990年以后到2007年，我们才修订了原来的城市规划法，出台了现在正在实施的、新的《城乡规划法》。

新的城乡规划法是2007年11月28日经过全国人民代表大会常务委员会通过， 2008年1月1日开始施行。

到现在为止，也就是两年左右的时间。

那为什么我第一要先介绍法呢？因为，我们中国的城市规划是有法制的，这一点是在我们制度里面首先要跟大家介绍的，这很重要。

这个新的《城乡规划法》一共分为七章、七十条，主要包括总则、城乡规划的制定、实施、修改、监督检查、法律责任等这样几个部分。

下面，我把《城乡规划法》当中的一些要点跟大家作一介绍。

在城、镇的规划区内进行建设活动必须遵守《城乡规划法》。

什么是规划区，这个在规划法中是有规定的，即经过规划的法定批准以后，在城、镇的建成区和在规划上必须保留作为今后发展建设的地区就称之为规划区，而这个规划区的范围和界定是法定的。

那么，城市和镇就应当按照《城乡规划法》制定城市规划和镇的规划，即编制某一个城市的城市规划、某一个镇的城市规划都必须要有法律依据——《城乡规划法》。

根据《城乡规划法》，我们中国现在的城乡规划的体系包括五种规划。

一是省域（包括全国的）城镇体系规划，省域就是省的行政地域，这是第一个层次。

第二个层次是城市规划，就是在城市的规划区范围内的规划，下面我将对这一点进行具体介绍。

这个城市规划包括了城市的总体规划、详细规划等等。

第三个层次是镇规划，目前我国的行政体制分成省、城市、镇，包括县的所在地、行政所在地的镇。

第四个层次是乡的规划，包括乡域和乡镇。

最后一个层次是村的规划。

所以现在新的《城乡规划法》是涵盖着从省域、城市、镇、乡到村五个层次，应该说涉及面是很宽的。

换句话说，涵盖了从大到小所有的人居聚集地。

这五种规划都必须按规定的程序报批，即制定了规划以后要按法定的程序报批，批准以后才可以实施，批准以后的实施才是法定性的。

2.城乡规划的制定（程序和方法）
下面介绍一下城乡规划的制定，即编制城乡规划的程序和方法。

城乡规划要依法制定。

各层各类的规划由各级人民政府组织编制，即编制城乡规划的主体是政府，不是开发机构，更不会是个人。

主体必须是政府，分别由上一级政府审批。

建设部依据规划法颁布“城市规划编制办法”。

建设部现在已经改名叫“住房与城市建设部”，简称“住建部”。

这个机构的主要职能基本上是原来的，而全国城市规划行政管理的职能是属于住建部。

住建部等于代表国务院管理全国城市规划。

我们现行的城市规划分为两个规划阶段，这是由《城乡规划法》所规定的。

第一个阶段是总体规划，第二个阶段是详细规划。

现在虽然社会上规划名目很多，譬如开发区规划、风景旅游区规划、流域规划、冰河地带规划等等，但不管什么名目，归结起来都分别应该属于这两大类、两个阶段。

一个阶段是总体规划，第二个阶段是详细规划。

而我们现在的详细规划又分为两类。

一类叫控制性详细规划，第二类叫修建性详细规划。

控制性详细规划应该是以经过法定批准的总体规划为依据编制的；修建性详细规划除了要依据总体规划以外，还得依据经过法定批准的控制性详细规划编制。

那么什么是总体规划，什么是详细规划？总体规划是一个城市的一种全面规划，覆盖了整个城市规划区的一种规划。

详细规划只是城市局部地区地段的规划，它把总体规划更加具体化。

从技术含义上看，这两种规划的图件比例尺是不同的，总体规划的比例尺一般是一万分之一到
五千分之一，详细规划的比例尺一般是两千分之一到一千分之一。

这个比例尺的不同实际上体现了它们表达内容的粗细不同。

所以，详细规划是总体规划的具体化。

当然了，详细规划后，就进入到所谓修建设计，即具体项目的建筑设计、工程设计等等，它们是一步一步相衔接的。

总的讲这是由我们国家的一个建设的程序所决定。

城市和镇的总体规划的规划期限一般为20年。

所谓规划期限，指规划必须要有所预见，或者根据预测今后20年之内需要发展建设的一种安排。

为什么要有一个规划期限呢？这是由城市规划的性质所决定的，城市规划必须要统筹考虑近期和远期的关系，它不同于所有项目工程设计的特点就在于此，它不能只考虑眼前的建设，或者只考虑短期的建设，譬如3年、5年，它必须要同时要考虑到远期，多远呢？法所规定是20年。

为什么不规定更长一点呢？比如说50年不是更好吗？100年不是更好吗？可是我们要现实的看到我们对未来的预计、预测等等受一定的局限性。

即预测的越长远，不确定的因素会越多，预测预期可靠性就可能越差。

因为，在预测时要考虑社会的发展变化、经济的增长变化。

中国今天更是如此，我国近十几年一直处在一个高速发展的时期，而且预计我们国家今后还会有一段比较高速的发展。

越是这样，发展速度很快，变化也很快，对于远景的考虑也可能越增加难度，特别是今天科学技术进步也非常快。

我们不能把规划期定的太长远。

可是另一方面，又不得不考虑一定的远景发展，如果不考虑远景的发展，当前的建设就非常容易比较短势。

在城市发展建设上，如果短势，有时候是非常不利的。

只顾了当前的建设和发展，不给今后的发展和建设预留一些必要的余地和可能性，就会妨碍今后的发展，而这时可能会给城市带来很多问题。

所以，这一点恰恰也是城市规划非常难的一个难点，你要处理好当前和长远的矛盾，所以现在《城乡规划法》规定的规划期为20年。

不敢说这20年是否非常之强大，可是又是必要的。

从实践来看，由于我们现在处在高速发展的时期，往往对于20年以后的事情是估计不准的。

例如，最近我们国家高速铁路的发展就非常快，20年以前可能我们很难预见到或者预测到中国的高速铁路会成为今天这样的规模。

京津高速铁路只需要29分钟就可以从北京到达天津，这在20年前可能谁也没有预测到，甚至于没有想到，可是20年后我们实现了。

我们今天还可不可以再预测20年后中国的高速铁路会发展到什么程度？因为高速铁路的发展，需要建设独立的车站、独立的线路和其他一些设施，如果预先没有一点准备、没有一点预留，那么以后就建设不成了。

包括在城市里面，现在城市选择一个高速铁路车站往往都是挺困难的。

这个例子就说明法定的规划期非常重要、非常必要。

而我们现在订的是20年，实践来看往往不到20年，很多城市规划就需要修编，需要修改、补充，实践是这个样子。

城市和镇的总体规划的内容包括了发展的布局，功能分区，用地的布局，综合交通运输的体系，禁止、限制和适宜建设的地域范围等。

其中一部分内容规定是强制性的。

这个我就不细说了，各位可以去看一看《城乡规划法》。

总体规划当中还包括了各类的专项规划。

现在，由于各种事业的发展，特别比较大的城市，专项规划的内容越来越多。

有哪些专项规划呢？比如道路交通、绿地、水系、环境保护、历史文化名城的保护、防灾减灾等都是一种专项规划。

所谓专项规划，是它补充了总体规划，或者把总体规划里的某一方面的内容再加以具体化，更加详细、更加专业地对总体规划进行补充。

经过法定批准后，这些专项规划也有法定的性质，便于城市发展时很好的控制和实施。

特别是对大城市，这些专项规划是非常重要的，而且是很必要的，而且编制这些专项规划还有助于这些专项内容在城市的整体布局里不产生相互的矛盾，便于协调，这点也是非常重要的。

就像北京、上海、广州这类特别大的城市，其专项内容很复杂，而且往往在发展上相互会有矛盾，如果不编制好这些专项规划，可以讲会一片混乱，这是非常不利的。

所以总体规划当中的专项规划也同样是非常重要的。

至于要编多少专项规划，一般讲是要根据城市的具体情况来确定，没有一个很死板的规定。

另外一点，总体规划层面还有一个近期建设规划，这也是在《城乡规划法》里所确定的。

近期建设规划的规划期限是5年。

为什么定5年，这是和规划的实施和社会经济发展的5年规划相匹配。

因为，现在社会经济发展每5年要制定一个规划，而同样的城市规划也和它匹配起来，每5年制定一个近期建设的规划，使总体规划的实施可以在近期建设里头做到更加协调，而且又和5年计划相一致。

还有一点，据我所知还考虑到了我们政府的换届，因为我们城市政府大概5年左右要换届，可能领导班子要换成新的领导班子，要使得城市规划能够延续下去，不受政府换届的影响，那么每5年编一次，大概经过4个5年就是一个完整的规划期了，这个时候可能城市规划要修编了，原来编的虽然经过法定批准的，但它实施了20年，就要修编一个新的规划来代替。

这可能是一个理想状态，有时候很难完全做到，但是这些都是在制度框架里确定的。

在城市计划报批以前，应该要把城市规划方案的草案公之于众，予以公告。

这也是《城乡规划法》所规定的，采取论证会或者听证会的形式征求专家和公众的意见。

这个公告有两方面作用。

一方面作用是要有专家来参加论证，要有公众参与听证、论证，提出意见和建议，这点非常重要，而且这种公众参与方法是国际化的，国际上也是如此，我们中国当然也不能例外；还有一点，特别是近几年以来，我国大城市发展很快，现在大城市和它周围地区的关系、区域
的关系越来越密切，城市发展离不开区域经济的发展，反过来，区域经济的发展也离不开中心城市的发展，这个趋势是很正常的，也是合理的。

所以，近若干年来大城市的总体规划往往和周围城市（或者城市群）相结合考虑，出现了编制城市群规划的新趋势。

实际上我们近十年，特别在近五年，我们国家已经有很多城市群，以城市群作为对象来编制城市群的规划，而不是仅仅只是一个一个单个城市的总体规划。

现在，这种城市群的规划在法定意义上可能还没给予很明确的法定认定，我想可能是涉及到一些行政体制的关系。

比如，我们现在中国最大的城市群，像长江三角洲、珠江三角洲，这都是一片比较大的地域，这些城市群里面大中小城市有几十个之多，比较主要的、大的中心城市往往也有若干个。

那么，这种代表区域性的规划显然很重要，而且也正在编制，有的也得到了国务院的批准，像珠三角等。

它不同于城市总体规划，可能比总体规划更加宏观，这类规划是个新的趋势，我相信我们进一步会对这一类的城市群规划、区域里面的城镇体系规划有进一步的认定。

最后讲一讲规划编制，怎么来编制呢？有两种非法定规划，我在这简单的给大家介绍一下。

所谓非法定规划，不是非法规划。

先解释一下，不要把非法定规划误解为非法规划，非法规划是有的，不是没有，那些完全违背《城乡规划法》的规划，可能可以叫非法规划。

非法定规划只是没有在《城乡规划法》里面给予法定的一些界定和法定的地位，可也说事实上，这类规划也是很重要的，而且是大量实践着的一些规划。

下面我列举两种非法定规划。

一种是近十来年开始大量在做的规划——战略规划，或者有些地方称之为概念规划。

战略规划指的是城市发展空间战略的一种规划，它不同于总体规划，也不同于城镇体系规划、省域城镇体系规划，因为它可能是以一个大城市为中心，可能以相邻的几个城市来共同研究，着眼点是城市空间发展。

城市空间发展是近若干年来的一种趋势，是快速城镇化过程当中的一种趋势，随之就出现了战略规划。

这可能也是我们中国把它叫做战略规划，实际国外也有，可能含义、内容不完全一样，有些地方又把它叫做概念规划。

概念规划是一个外来的名词术语，特别是英国、新加坡的一种做法。

那么概念规划顾名思义是概念，所以也不同于法定规划里的总体规划、详细规划。

因为法定规划里，总体规划、详细规划都要落到地上，空间地域，要落地，要落到土地的使用、土地开发的强度，在规定上规划得到批准以后，就是法定，概念规划只是概念。

那么概念规划、战略规划重要不重要呢？我认为也还是蛮重要的。

有用没用呢？有用，不是没用。

因为它给你提供发展的概念、战略的考虑，接近于一种战略的研究，可以指导这个城市的总体规划、详细规划。

所以如果没有一定的研究，城市规划只不过是一种事务性的工作，
那是不行的，特别对现代城市，这是永远的不行的，仅仅是一种行政性的一种工作是不行的。

所以，必须要有一定发展战略的研究、概念理念的研究来指导规划的实践。

第二种叫城市设计。

目前，城市设计在国内的各级城市里也大量在做，这个我不想做过细的解释。

城市设计和城市规划是密切相关的，或者说城市设计就是设计城市的物质空间的，城市的中心、城市的广场、城市的滨水地带等。

因为城市是物质的，城市的空间不仅仅是平面的，它是三维的，它有建筑，建筑不但有平面，占据一定土地的平面，它还有高度。

所以，城市设计和城市规划很重要的一点不同之处在于城市设计是一种三维空间的设计，有体有形。

简单来说，它不仅仅是一张规划的平面图。

我们的总体规划、详细规划主要是平面空间构成的一张图——空间结构的图，城市设计就是把它从三维空间的角度进行设计。

这是非常重要的，也是必须的。

因为，城市里如果只有建筑物的设计，一栋一栋建筑的设计，可能效果不会好，可是建筑设计又是以个体为单位进行设计的。

比如，设计一个国家大剧院，那就是一栋建筑，当然设计者要考虑周围环境空间的关系，可它终究只是一个单独建筑的设计。

如果说天安门广场包含的天安门城楼、毛主席纪念堂、国庆十周年时建设的人民大会堂、历史博物馆，现在又要在西侧增加一个国家大剧院，那么在这一中心地区首先的问题是要做好城市设计，包括广场、周围建筑、道路、交通、绿地等，组合在一起才能成为一个比较好的城市空间，这就需要城市设计，并不是把一栋一栋的建筑物凑到一起设计。

当然，有时候我们实际上还真是把一栋一栋的建筑物凑到一起设计的，或者我们很多问题也出在城市设计没有做好。

目前，在《城乡规划法》里面没有赋予城市设计一定的法定地位，这是事实，《城乡规划法》里连这四个字都没有，虽然在讨论时，我个人曾提过一些建议，大概也没有被采纳，以后还可以再完善！可是现在城市设计应该属于一种非法定的规划，不是非法的，非但不非法还很重要，只是现在还没有给它明确法定地位，可是实际中我们在大量做战略规划和城市设计。

3.城乡规划的指导思想和目标
下面，我讲一下城乡规划的指导思想和目标，包含以下几点：
第一，科学发展观是总的指导思想。

科学发展观是指导我们现在全国各个方面的一个总的引领的思想。

对于城市规划当然如此
第二，以人为本，实际也是科学发展观里面很重要的一点，以人为本特别对城市规划、城市建设是一个非常重要的指导思想。

我想它应该包括满足人的全面发展和需要，这是城市规划非常重要的一点。

涉及了经济、生活、文化、教育、科学、交往各方面活动，这些活动都是人。