人大牵头起草立法新探索

如何用好、用足、用实立法权，避免立法权“旁落”，需要人大从法规立项、起草、审议等多个环节入手，进一步增强
人大牵头起草立法新探索
★郭凯铭
习近平总书记深刻指出：“小智治事，中智治人，大智立法。

治理一个国家、一个社会，关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。

法律是治国理政最大最重要的规矩。

”党的十八届四中全会提出，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。

在省人大常委会的领导下，环城工委、法工委在《福建省
物业管理条例》修订中，对牵头起
草立法模式进行积极探索，力求为
今后同类立法提供借鉴。

科学立项是基础
坚持科学立项是提高立法质
量的基础，立项是立法的第一步，
立项立得准，立法就有了一个良好
的基础。

省人大常委会在立法项目
的选择过程中，突出了立法龙头作
用，改变了传统立法模式中“谁执
法、谁动议、谁起草”的行政部门主
导模式，首先在“立什么法”这个
环节就由省人大常委会主导选择、
确定。

2016年初，省人大常委会根
据社会管理的需要、群众的呼声、
代表的议案建议，确定将《福建省
物业管理条例》修订作为牵头起草的立法项目。

物业管理既有私权性质，也有公共管理特征，涉及千家万户，事关社会和谐稳定。

党中央、国务院高度重视城乡社区治理，于今年4月出台了关于加强和完善城乡社区治理的意见。

社区治理本质上是对各类居住区的管理，随着城镇化进程的加快，社区的主要存在形式就是小区，小区管理成为社区治理的重中之重。

选择《福建省物业管理条例》修订作为试点项目，是省人大常委会贯彻中央决策部署和省委要求，将改革发展需要同保障人民共享发展成果有机统一起来，提出了立符合实际的法、立有用管
用的法、立百姓拥护的法的具体举措。

通过修订，顺应社会管理和实践发展新形势，将行之有效的先进管理手段制度化，解决法规滞后问题，不断提升依法治理水平。

创设机制理顺起草进程
人大牵头立法是对传统立法模式的一个重大调整，这必然给人大传统的工作思路、工作模式都带来新的挑战。

在修订工作开展的初期，省人大常委会领导和部分委员、相关工作委员会多次研究、修改、完善工作方案，作为开展后续工作的依据。

方案主要明确了以下几方面内容：
一是确定了以省人大常委会牵头，省政府法制办、省住
建厅和江夏学院参与，由福建拓维律师事务所搭建社会各界多方参与平台的立法模式，探索形成了人大牵头、多元参与的立法工作机制。

二是创设了工作程序：省人大常委会确定立法项目、成立工作机构、制定立法工作方案，条例起草组开展工作（召开部署会、确定工作人员、发出立法建议书和委托书、立法经费划拨和申请课题立项、广泛调研梳理问题确定修订主要内容、提出并研究论证修改意见）、形成修订意见书、提交省人大常委会，省政府立法部门完成条例草案送审稿（省住建厅草拟、省政府法制办协调、征求意见、省政府常务会议研究通过）、提请省人
大常委会审议、环城工委初审。

三是明确了工作机构、工作程序、职责分工、进度安排和组织保障。

四是处理好与省政府及其职能部门，以及理论界、实务界及相关行业的关系。

五是发挥常委会组成人员作用。

实际工作中，除省政府常务会议外，起草组在各环节都起到牵头、组织、主导作用。

这些程序的创设确保了立法起草过程的顺利进行。

以省人大常委会与政府部门的衔接为例，在省人大常委会办公厅发文明确修订内容后，条例修订草案的起草就在省住建厅、省政府法制办运转，时间长、关键点多，能否落实修订内容是牵头起草的关键。

为此，条例修订起草组工作重点是处理好与政府部门的关系，既坚持人大牵头起草，又不大包大
揽。

一是充分表达意见，提前介入。

要解决什么问题、为什么、如何解决，都与省政府法制办、住建厅充分沟通，取得共识。

环城工委、法工委与省政府法制办、住建厅12次研究条例改什么、怎么改、为什么这样改，并将修改意见送省政府分管领导和省政府法制办参阅。

二是完善沟通渠道，注重厘清职责。

人大不能代替政府对行政资源进行配置，凡涉及政府职责的事项，都由政府研究、协调、解决。

省住建厅围绕9个方面28个问题，逐项分析研究论证，形成修订草案建议修改稿；省政府法制办、住建厅多次征求省直相关部门和各设区市、平潭综合实验区的意见，多次召集专家学者、行业协会、物业服务企业、业主进行论证；省政府分管领导召开专题会议，协调所涉政府职能部门
权力责任问题，最后由省政府常务会议专门研究通过。

三是结合实际，预留细化空间。

省级人大立法层面主要从制度设计和职责定位
等方面作出规定，能做什么、做到什么程度，都充分听取省政府法制办、住建厅的意见。

在大原则明确的基础上，将部分具体操作层面预留给设区市法规或政府部门规章、规范性文件予以细化规范，力求使法的层级科学明晰、形成合力。

掌握内容创新主动权
人大在修订内容上的主动作为，有利于增强立法的科学性和民主性，还可以主动触及复杂利益关系的、政府部门不愿碰的“深水区”，从而由“等米下锅”转变为主动“点菜上桌”，以确保在立法前期就解决部门立法本位化、专家立法
理想化，
以及超越实践的问题，同时也有效突破了“政府提什么、人大审什么”的传统立法困境。

起草组在这个环节上，重点抓好三项工作：一是问题和修订意见的汇总、分析、综合。

根据调研结果，省住建厅、福建拓维律师事务所、江夏学院分别梳理分析作出关
于物业管理现状、存在问题、原因分析和修改意见的报告。

起草组认真研究了省住建厅提出的20个、拓维律师事务所提出的22个、江夏学院提出的25个问题，在广泛征求意见、反复调研论证的基础上，起草组最终确定重点围绕9个方面28个问题进行修订。

二是提出解决方
案。

根据法规实施中存在的问题、物业管理发展的方向、居民的思维方式和生活习惯，以及法律法规的规定，起草组按照当下能解决、分
层解决、局部解决、今后研究解决四种处理方式提出解决方案。

三是研究法律法规的上下衔接。

既梳理出2件向全国人大提出修改上位法的议案、我省其他法规协调配合的问题，还梳理出由各设区市制定实施细则的问题。

对涉及现行法律法规规定不明确、实践经验不成熟，起草组大胆探索，提出了一些关键
制度设计的创新思路。

多元主体共同参与
多元参与一方面保证理论与实践紧密结合，另一方面也能弥补人大立法本身在能力、信息方面的不足。

按照工作方案，法工委、环城工委专门发出立法委托书，要求福建拓维律师事务所作为主导立法征求意见建议平台；发出立法任务书，要求省住建厅整合系统资源。

本次立法工作中，福建拓维律师事务所整合了法院、行业协会、物业服务企业、业主委员会、业主等各界力量，搜集了大量诉讼、行政复议、信访等案例，并发挥法律素质高、实践经验丰富的优势，组成专业立法团队提供立法建议。

江夏学院组织高校团队，收集、整理国
（境）外相关立法资料，为修订工
作提供理论支持。

此外，省住建厅、福建拓维律师事务所和江夏学院各自独立开展前期调研，三方征求的意见建议、收集的数据、梳理的问题和提出的修改意见形成相互补充，使条例修订什么、为什么修订、怎么修订更加明晰，目标更加
精准，避免盲目性。

物业管理涉及面广，不同主体的诉求又大不相同，可以说它涉及城市所有居民，事关每个人的权
为物业管理“把脉开方”
★单国栋
益。

起草组坚持问题导向、坚持开门立法，确定了征求意见的形式、范围层次、对象类别以及结果运用。

在征求意见形式上，采取了座谈、走访、书面征求、问卷调查、论证等方式；在调研层次上，分别到我省沿海、山区，深入不同档次、不同管理模式（物业公司管理、业主自治、政府托管）、不同区域（城市、城乡结合部、厂矿等）、不同类别（商品住房、老旧住宅小区、保障性住房）的物业管理区域；在人员类别上，广泛征求人大、政府、司法系统和街道（乡镇）、社区（居委会）、纠纷调解机构、行业协会工作人员的意见建议，倾听人大代表、政协委员和物业服务企业代表、业
主委员会委员代表、业主代表等不
同群体的意见建议。

省住建厅通过
福建省住房和城乡建设网和发放
调查问卷等方式开展问卷调查，福
建拓维律师事务所利用微信开展
问卷调查，江夏学院发出访谈问
卷。

总计召开21场座谈会，400多人
参加；收到有效网络问卷、访谈问
卷近6500份，网络浏览量21919次。

通过把握广泛征求意见这个环节，
收集到大量的各方利益诉求的第
一手资料，为修订工作打下了良好
的基础。

人大牵头起草立法形式存在
多样性和差异性。

比如，在法规起
草方面，有的是依靠人大自身，有
的是依靠政府；在提议案方面，
有的是主任会议提请，有的是政
府提请。

像物业管理这种关注度
高、争议点多、程序性强、涉及管
理部门多的事项，在立法过程中
必须在政府内部充分征求意见、
反复沟通协调，并提交省政府常
务会议研究，达成共识。

经省政府
常务会议研究通过的条例草案，
以议案形式提请省人大常委会审
议，属于必要程序和惯例做法。

但
从初稿到形成议案以及之后的初
审，都必须始终在人大起草组牵
头和参与下进行，这样才能确保
人大牵头起草的初衷。

“社区的主要存在形式就是各类小区。

管好物业就能管好小区，管好小区就能管好社区。

我们希望这部法的修订能起到规范政府行政行为、调整居民思维方式和居住行为的作用，让规约调整行为、行为养成习惯、习惯提升理念、理念促进和谐，以良法保善治。

”2017年9月25日，《福建省物业管理条例（修订草案）》正式提请省十二届人大常委会第三十一次会议审议，省人大常委会环城工委主任林依标在作初审报告时，介绍了修订这部
条例的意义。

法律具有鲜明的时代性。

2006
年9月，《福建省物业管理条例》
在省十届人大常委会第二十五次
会议上获得通过，并于次年1月1日
起施行。

这部在当时被新华网称为
“标志着福建省物业管理工作在法
制化的轨道上又迈进了一步”的
法规，对规范物业管理行为、保护
业主合法权益发挥了重要作用。

但
是，随着住宅与房地产业的迅猛发
展，老百姓对居住生活品质的追求
越来越高，信息化等先进管理手段
也日新月异，该条例已无法完全适
应现实需要。

同时，条例的一些内
容与在其后出台的上位法不尽相
符。

2016年初，省人大常委会决定，
启动对《福建省物业管理条例》的
修订，并作为人大牵头起草的立法
项目。

历时一年多的条例修订起草
工作由此展开。

一次顺势而为的立法
今年4月，党中央、国务院印发
《关于加强和完善城乡社区治理的
意见》，从全局的高度为物业管理。