混合所有制产业学院建设困境与路径

混合所有制产业学院建设困境与路径
作者：高艳宫斐李华玲
来源：《职业技术教育》2021年第30期
摘要混合所有制产业学院是我国职业教育校企合作的一种新的组织形式。

采用新制度主义的分析范式研究发现，产业学院的建设过程实际上是宏观制度与微观行为逻辑之间相互作用或多重作用的结果，中央政府、地方政府、企业与高职院校是产业学院构建过程中的核心行为主体。

政策供给的失衡与环境的约束使中央政府采取了渐进推进策略和趋同式的组织结构方式，“诺斯悖论”与委托代理制度下地方政府基于利益算计而采取了严格的成本控制与风险规避策略;“非完全契约”制度下的企业表现出投资犹疑与投机行为;校企的价值冲突与压力型考核制度使高职院校产生求稳心理并采取政策变通策略，这些因素导致混合所有制产业学院建设面临诸多困境。

为进一步推进混合所有制产业学院建设，需要强化产权治理，降低内部交易成本;构建学院内部利益兼容机制和多重目标激励机制;强化内部文化认同，构建产业学院的社会规范性机制。

关键词新制度主义;混合所有制;产业学院;校企合作
中图分类号 G522.7 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）30-0007-07
一、问题的提出与分析框架的建立
（一）问题的提出
2014年出台的《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利……”。

2015年发布的《高等职业院校创新发展行动计划（2015-2018）》提出“鼓励企业和公办高等职业院校合作举办适用公办学校政策、具有混合所有制特征的二级学院”。

2019年，《国家职业教育改革实施方案》中指出要“鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构”。

在一系列政策推动下，我国很多高等职业院校通过校企合作的方式创建了产业学院，但是由于公办院校属于事业单位，与企业的组织属性难以融合，因此从本质上看，大多数产业学院并非真正的“混合所有制”，往往是一种“混而不合”的产权结构。

可惜的是，在当前对产业学院的学术研究中，关注的焦点在于概念、价值、问题、对策及案例等方面;对产业学院的产权结构和政策供给关注较少，特别是由于存在“供给面政策工具投入长、压力大，需求面政策工具引导多、示范少，环境面政策工具执行力不足、落地难等问题”[1]，导致混合所有制产业学院出现法律属性与法律地位不清晰，自主性不强，现代化治理方式和治理效果不佳等现实困境。

基于产业学院的特殊性，需要运用经济学、组织学的理论与方法，将产业学院中核心利益相关者的组织行为作为分析的重点，揭示混合所有制产业学院建设的困境，并从组织学的视角出发，在其权利（力）结构、产权激励机制、决策机制等方面提出相应的对策建议。

（二）分析框架的建立
制度是社会个体的一种交往规则或是社会组织结构与机制;制度经济学就是以制度为研究对象的经济学分支，旨在研究制度影响经济行为和经济发展的内在机制或制度变迁路径。

制度分析法是研究组织行为或社会体制的一种重要工具，其中制度逻辑分析方法就是以稳定性的制度安排和相应行动机制为对象，分析多重制度运行之间内在逻辑的一种方法。

混合所有制产业学院本身就是一种制度性存在的组织，中央政府、地方政府、企业与高职院校是产业学院构建过程中的核心行为主体，产业学院的建设过程实际上是宏观制度与微观行为逻辑之间相互作用或多重作用的结果。

从经济学理论与企业混合所有制改革的实践来看，建立混合所有制产业学院可以产生“治理效应”和“资源效应”：职业院校通过引入类似企业的异质股东，可以在内部形成有效权力制衡机制和多元的股权结构，由此缓解因政府（学校）一个主体独大而带来的内部控制与监督失效等问题，有利于实现“有效治理”;同时由于异质性资源的介入，产业学院能够拥有特殊政策扶持、经费支持和融资便利等资源优势，产生拓展效应资源。

不过由于组织中每个行为主体都具有“经济人”的本性，都是精于算计的理性主义者。

因此，他们的所有行为都会从自身利益出发，对组织中的制度安排进行选择性遵循，导致在制度运行或者政策执行中存在制度逻辑冲突、主体竞争或彼此作用，从而影响组织中不同主体的行为选择与价值判断。

这种组织行为中的制度逻辑冲突，使得混合所有制产业学院的构建过程充满了阻力与障碍。

二、产业学院建设困境的新制度主义分析
（一）渐进改革与组织趋同：政策失衡与环境约束下的中央政府行为选择
改革开放40多年来，我国经历了从计划经济体制向中国特色社会主义市场经济体制的转换与完善过程。

这种改革通过“试点”或“试验”的方式逐步推开，是一种“摸着石头过河”的渐进式改革。

由于在市场化改革道路上存在诸多新问题，并且这些问题都是在局部出现的，这就使得中央政府很难从系统中把握，只能采用“问题导向”的改革方式，“由点及面”地寻求最适合国情与现实需要的改革实践，逐步化解市场化改革中的诸多问题，既要防止过度放权而导致社会动荡，又要对市场释放活力，谨慎处理社会稳定与市场活力之间的冲突。

产业学院是非营利性的学校和营利性的企业共同参与的一种社会组织建构，是人才培养与产业发展之间的联系紐带，也是政府引导高校面向经济社会办学的重要“窗口”。

在传统理论的影响下，我国采取了“小步走”的市场化经济体制改革的谨慎态度，因此，国家先后颁布了系列文件，见表1，在对待校企合作问题上也采取了鼓励而不绝对放开（即有限放开）的“平衡策略”或“逐步放开”策略。

由表1中所列文件可以看出，我国从2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》首次提出股份制和混合所有制探索以后，又先后出台了《高等职业院校创新发展行动计划（2015-2018年）》《关于深化产教融合的若干意见》《职业学校校企合作促进办法》《国家职业教育改革实施方案》等政策文件。

其中都包含了“混合所有制”职业院校建设的内容，并出现了由“允许探索”到“鼓励合作”，从“引导参与”再到“鼓励发展”等表述，词语中的支持强度虽有所提高，但并没有明显增强，导致职业院校混合所有制改革的政策执行效度较低。

同时，国务院的政策属于顶层制度设计，还缺少具体的政策支持框架，教育部提出的方案也比较宏观，可操作性不强，并没有抓住构建“混合所有制”产业学院的核心关键问题，导致在实践过程中过于追求形式上的合法性，而缺少对实践效度的关照。

因此，渐进式改革模式导致政策供给的失衡，使中央政府促进产业学院建设的行为比较谨慎、效率不足。

市场经济体制必然要求政府职能转变，新世纪以来我国开始了服务型政府建设，中央政府对职业教育管理的方式开始由直接管理向间接引导转变，从直接管理转向了宏观调控。

央地之间对职业教育实行“分权而治”：中央政府权力下放给地方政府后不再直接管理职业教育，而是通过“项目制”给职业院校提供竞争性的经费支持以实现对职业院校的间接管理。

如通过高职院校评估、“双高计划”等对高职院校进行引导性、间接性管理，不但将全国职业院校置于一种竞争性发展环境中，还使各地职业院校在适应制度环境的过程中出现趋同现象。

混合所有制职业院校的建设实际上就是一种校企合作组织的制度化建构过程。

在这个过程中，中央政府通过专项财政政策和“国家职业教育改革试验区建设”来“诱导”地方政府按照中央政府的标准来推进校企合作。

混合所有制职业教育组织需要不断适应和吸纳外部环境强加的制度或标准才可以获得更多资源，以实现竞争性发展的机会。

但是，中央政府制定的标准又往往会使职业院校处于“刻板化”的制度环境之中，不同的院校就会彼此模仿，最后在组织结构、运行机制等方面出现“同质化”倾向，并且这种现象会出现“板结”现象，对混合所有制职业教育形成制度性阻力，影响校企之间的深度合作。

当然，我们也可以发现在一些比较有创新意识的地方，政府也会根据区域经济社会结构与产业特点来创新混合所有制职业教育形式，但是制度环境与教育资源供给机制往往使这种具有创新性的组织改革失去可复制性与可迁移性。

（二）成本控制与风险规避：诺斯悖论与委托代理制度下地方政府的利益算计行为
地方政府是我国职业教育管理的主体，其主要借助自身的行政权制定针对性的政策来对职业教育进行方向引领、权力协调和资源配置，在宏观层面为职业教育发展提供方向和保障。

在我国的行政体制下，政府主导的职业教育改革基本是自上而下的多层级模式，但是在地方政府与学校的互动过程中就会出现“诺斯悖论”现象。

1981年，诺斯提出由于政府本身具有多重标准（至少是双重目标），政府既想借助于向各种势力集团提供产权，以获取租金最大化;又想试图通过降低产权的交易费来实现社会产出最大化，进而使政府获得更好的税收。

也就是说，在交易成本与竞争环境的共同约束下，既想获得最大限度的租金，又想实现最优的管理效率，在权衡之后就会选择效率相对较低但又可以实现自身租金最大化的产权制度[2]。

就职业教育而言，政府天然就有为社会提供教育公共产品的义务，可是，由于某种因素的存在而导致政府为了获得某种利益而采取损害社会或公共利益的非理性行为。

这就说明，一旦政府参与到促进职业教育的改革发展之中，它极可能既成为职业教育产业学院建设的倡导者或推动者，也可能成为混合所有制产业学院建设的重要障碍。

无论是已有的《教育法》《职业教育法》《高等教育法》等法律制度，还是2014年国家教育体制改革领导小组办公室出台的《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》等都将“组织机构设置”“制度规范制定”“专业设置”“教学安排与管理”等多个方面纳入到职业院校的自主权范畴;但是，混合所有制产业学院的建设并不包括在这些自主权范围之内，而是必须得到教育行政部门的审批。

从制度设计的初衷来看，学校建设混合所有制产业学院的目的在于创新“双元育人”模式，提升教育质量，也可以提高地方政府的执政声誉，但是改革的本质就是利益的重新分配。

因此，现实中大多数的改革都是“非帕累托改革”，也就是改革必然会损害部分主体的利益。

如果建设产业学院导致了公共利益的增加，那么就必然会使政府的利益相对减少，例如，如果企业占有学校的产权，就会使职业院校的治理结构发生变化，政府的办學权会相对下降;虽然可以提升人才培养质量，但是相应提升了职业教育的治理成本。

正是基于这种利益考量，政府建设混合所有制产业学院的动力往往不足。

改革开放40多年来，我国职业教育管理重心经历了一个逐渐下移的过程。

1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》确立了“地方为主，关键在市县”的管理体制;2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出了“国务院领导，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的新体制。

这种体制并没有将职业教育管理权完全下放给地方政府，而是在央地之间建立了一种“委托—代理”式的职业教育管理体制。

与传统的管理体制相比较，这种体制不但减轻了中央政府的管理负担，还在一定程度上提升了政策的灵活性和职业教育治理的有效性。

但是，随着制度进一步运行，这种管理体制所带来的弊端也逐渐显现出来：由于委托人与代理人之间存在信息不对称的现象，加上双方都只是有限理性主体，因此，代理人就可能会在政策的执行过程中采取投机行为。

政策本质上是一种利益分配制度，政策的执行过程也就是一种利益的博弈过程[3]。

作为具有“经济人”特性的委托人和代理人都有自身的利益考量，因此，双方就有可能产生利益冲突，在政策执行过程中地方政府有可能将自身的利益掺入进去，使政策制定与政策执行之间出现人为“鸿沟”，形成偏差。

混合所有制产业学院的建设亦是如此，中央政府一直只是“允许”和“鼓励”，但是并没有出台相关标准，也没有推行试点项目，造成政策本身的模糊性。

而作为执行中央政策的地方政府往往会从自身利益或工作难度出发，有意回避“混合所有制”这一关键词，而只保留“校企合作”这一信息，并“冠以‘特色专业学院’‘校企合作示范学院’‘特色产业学院’等名称……并由指定学校提供遴选标准，通过与职业院校‘共谋’为地方行政部门在校企合作工作制造成绩”[4] 。

（三）投资犹疑与投机行为：非完全契约制度下的企业行动逻辑
由于学校与企业之间存在价值分歧，校企合作的关键性问题就是要提升企业的参与意愿。

为此，我国先后出台了《关于深化产教融合的若干意见》《职业学校校企合作促进办法》等相关文件，旨在为企业参与校企合作提供“政策红利”。

职业教育政策需要遵循教育的价值逻辑，企业需要遵循商业的利润逻辑，双方因而形成了“价值性”与“营利性”之间的对立。

通常，职业院校会站在“价值性立场”借助于对显性资源的控制权以及对利益的让渡来提升企业的合作意愿。

企业奉行的是商业利润逻辑，没有利润就没有投资;但是，校企合作组织并没有清晰的产权结构以及完全的市场合作契约，这必然会使企业的未来收益（利润）存在不确定性，甚至还要面临一定的制度风险。

因此，要激活企业参与校企合作的意愿，就必须使企业获得与产权交易对应的稳定的“剩余激励”或“剩余决策权”。

市场经济体制必然要求政府职能转变，新世纪以来我国开始了服务型政府建设，中央政府对职业教育管理的方式开始由直接管理向间接引导转变，从直接管理转向了宏观调控。

央地之间对职业教育实行“分权而治”：中央政府权力下放给地方政府后不再直接管理职业教育，而是通过“项目制”给职业院校提供竞争性的经费支持以实现对职业院校的间接管理。

如通过高职院校评估、“双高计划”等对高职院校进行引导性、间接性管理，不但将全国职业院校置于一种竞争性发展环境中，还使各地职业院校在适应制度环境的过程中出现趋同现象。

混合所有制职业院校的建设实际上就是一种校企合作组织的制度化建构过程。

在这个过程中，中央政府通过专项财政政策和“国家职业教育改革试验区建设”来“诱导”地方政府按照中央政府的标准来推进校企合作。

混合所有制职业教育组织需要不断适应和吸纳外部环境强加的制度或标准才可以获得更多资源，以实现竞争性发展的机会。

但是，中央政府制定的标准又往往会使职业院校处于“刻板化”的制度环境之中，不同的院校就会彼此模仿，最后在组织结构、运行机制等方面出现“同质化”倾向，并且这种现象会出现“板结”现象，对混合所有制职业教育形成制度性阻力，影响校企之间的深度合作。

当然，我们也可以发现在一些比较有创新意识的地方，政府也会根据区域经济社会结构与产业特点来创新混合所有制职业教育形式，但是制度环境与教育资源供给机制往往使这种具有创新性的组织改革失去可复制性与可迁移性。

（二）成本控制与风险规避：诺斯悖论与委托代理制度下地方政府的利益算计行为
地方政府是我国职业教育管理的主体，其主要借助自身的行政权制定针对性的政策来对职业教育进行方向引领、权力协调和资源配置，在宏观层面为职业教育发展提供方向和保障。

在我国的行政体制下，政府主导的职业教育改革基本是自上而下的多层级模式，但是在地方政府与学校的互动过程中就会出现“诺斯悖论”现象。

1981年，诺斯提出由于政府本身具有多重标准（至少是双重目标），政府既想借助于向各种势力集团提供产权，以获取租金最大化;又想试图通过降低产权的交易费来实现社会产出最大化，进而使政府获得更好的税收。

也就是说，在交易成本与竞争环境的共同约束下，既想获得最大限度的租金，又想实现最优的管理效率，在权衡之后就会选择效率相对较低但又可以实现自身租金最大化的产权制度[2]。

就职业教育而言，政府天然就有为社会提供教育公共产品的义务，可是，由于某种因素的存在而导致政府为了获得某种利益而采取损害社会或公共利益的非理性行为。

这就说明，一旦政府参与到促进职业教育的改革发展之中，它极可能既成为职业教育产业学院建设的倡导者或推动者，也可能成为混合所有制产业学院建设的重要障碍。

无论是已有的《教育法》《职业教育法》《高等教育法》等法律制度，还是2014年国家教育体制改革领导小组办公室出台的《关于进一步落实和扩大高校办学自主权完善高校内部治理结构的意见》等都将“组织机构设置”“制度规范制定”“专业设置”“教学安排与管理”等多个方面纳入到职业院校的自主权范畴;但是，混合所有制产业学院的建设并不包括在这些自主权范围之内，而是必须得到教育行政部门的审批。

从制度设计的初衷来看，学校建设混合所有制产业学院的目的在于创新“双元育人”模式，提升教育质量，也可以提高地方政府的执政声誉，但是改革的本质就是利益的重新分配。

因此，现实中大多数的改革都是“非帕累托改革”，也就是改革必然会损害部分主体的利益。

如果建设产业学院导致了公共利益的增加，那么就必然会使政府的利益相对减少，例如，如果企业占有学校的产权，就会使职业院校的治理结构发生变化，政府的办学权会相对下降;虽然可以提升人才培养质量，但是相应提升了职业教育的治理成本。

正是基于这种利益考量，政府建设混合所有制产业学院的动力往往不足。

改革开放40多年来，我国职业教育管理重心经历了一个逐渐下移的过程。

1991年，《国务院关于大力发展职业技术教育的决定》确立了“地方为主，关键在市县”的管理体制;2002年，《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》提出了“国务院领导，分级管理、地方为主、政府统筹、社会参与”的新体制。

这种体制并没有将职业教育管理权完全下放给地方政府，而是在央地之间建立了一种“委托—代理”式的职业教育管理体制。

与传统的管理体制相比较，这种体制不但减轻了中央政府的管理负担，还在一定程度上提升了政策的灵活性和职业教育治理的有效性。

但是，随着制度进一步运行，这种管理体制所带来的弊端也逐渐显现出来：由于委托人与代理人之间存在信息不对称的现象，加上双方都只是有限理性主体，因此，代理人就可能会在政策的执行过程中采取投机行为。

政策本质上是一种利益分配制度，政策的执行过程也就是一种利益的博弈过程[3]。

作为具有“经济人”特性的委托人和代理人都有自身的利益考量，因此，双方就有可能产生利益冲突，在政策执行过程中地方政府有可能将自身的利益掺入进去，使政策制定与政策执行之间出现人为“鸿沟”，形成偏差。

混合所有制产业学院的建设亦是如此，中央政府一直只是“允许”和“鼓励”，但是并没有出台相关标准，也没有推行试点项目，造成政策本身的模糊性。

而作为执行中央政策的地方政府往往会从自身利益或工作难度出发，有意回避“混合所有制”这一关键词，而只保留“校企合作”这一信息，并“冠以‘特色专业学院’‘校企合作示范学院’‘特色产业学院’等名称……并由指定学校提供遴选标准，通过与职业院校‘共谋’为地方行政部门在校企合作工作制造成绩”[4] 。

（三）投资犹疑与投机行为：非完全契约制度下的企业行动逻辑
由于学校与企业之间存在价值分歧，校企合作的关键性问题就是要提升企业的参与意愿。

为此，我国先后出台了《关于深化产教融合的若干意见》《职业学校校企合作促进办法》等相关文件，旨在为企业参与校企合作提供“政策红利”。

职业教育政策需要遵循教育的价值逻辑，企业需要遵循商业的利润逻辑，双方因而形成了“价值性”与“营利性”之间的对立。

通常，职业院校会站在“价值性立场”借助于对显性资源的控制权以及对利益的让渡来提升企业的合作意愿。

企业奉行的是商业利润逻辑，没有利润就没有投資;但是，校企合作组织并没有清晰的产权结构以及完全的市场合作契约，这必然会使企业的未来收益（利润）存在不确定性，甚至还要面临一定的制度风险。

因此，要激活企业参与校企合作的意愿，就必须使企业获得与产权交易对应的稳定的“剩余激励”或“剩余决策权”。

市场经济体制必然要求政府职能转变，新世纪以来我国开始了服务型政府建设，中央政府对职业教育管理的方式开始由直接管理向间接引导转变，从直接管理转向了宏观调控。

央地之间对职业教育实行“分权而治”：中央政府权力下放给地方政府后不再直接管理职业教育，而是通过“项目制”给职业院校提供竞争性的经费支持以实现对职业院校的间接管理。

如通过高职院校评估、“双高计划”等对高职院校进行引导性、间接性管理，不但将全国职业院校置于一种竞争性发展环境中，还使各地职业院校在适应制度环境的过程中出现趋同现象。

混合所有制职业院校的建设实际上就是一种校企合作组织的制度化建构过程。

在这个过程中，中央政府通过专项财政政策和“国家职业教育改革试验区建设”来“诱导”地方政府按照中央政府的标准来推进校企合作。

混合所有制职业教育组织需要不断适应和吸纳外部环境强加的制度或标准才可以获得更多资源，以实现竞争性发展的机会。

但是，中央政府制定的标准又往往会使职业院校处于“刻板化”的制度环境之中，不同的院校就会彼此模仿，最后在组织结构、运行机制等方面出现“同质化”倾向，并且这种现象会出现“板结”现象，对混合所有制职业教育形成制度性阻力，影响校企之间的深度合作。

当然，我们也可以发现在一些比较有创新意识的地方，政府也会根据区域经济社会结构与产业特点来创新混合所有制职业教育形式，但是制度环境与教育资源供给机制往往使这种具有创新性的组织改革失去可复制性与可迁移性。