关于国有资产流失问题及其防范的思考

关于国有资产流失问题及其防范的思考
20多年的国企改革，取得了巨大成就，但值得反思的问题也很多，当前最突出的问题是国有资产的流失问题。

本文通过对国企改革中国有资产流失现象的分析，揭示了国有资产流失的根源，进而给出了部分防范国有资产流失的建议。

标签：国有企业国企改革国有资产流失
在党的十六大和十六届三中全会方针指引下，国有企业改制重组、产权转让实现投资主体多元化的改革举措，不但成为当前国有企业改革的核心内容，也是实现国有资本有进有退、促进国有资产合理流动的重要手段。

但是，国有企业管理体制发生变革的时期往往是国有资产流失的高发期。

在国有企业改制重组、产权变更，建立健全国资监管体系，规范国有资产合理流动的过程中，如何有效防范国有资产流失？对这个问题笔者有如下思考:
一、国有企业资产流失现状分析
据财政部公布的国有资产统计数据，截止到2002年底，国有资产总额达到18.02万亿元，净值达到了118299.2亿元(其中经营性国有资产为76937.8亿元，占65%，非经营性国有资产41361.4亿元，占35%）。

关于国有资产流失的规模尚缺乏准确数字，早期有学者估计每天流失在1亿元～3亿元，即每年300亿元～1000亿元，但从近几年出现的上市公司控股股东掏空公司资产的事件频繁发生，大量的国有资产在这一过程中成为私人所有的资产现象来看，这一估计还有所低估。

1.自发的非正式私有化导致国有资产流失
所谓“自发的非正式私有化”指的是这样一个过程，即未经许可将国有资产从国家或集体手中转移成正式的或事实上的私人所有。

关于中国国有企业改革早期的这种自发私有化进程，钱颖一做过较为详细而深入的分析——他认为这一过程经常发生在实行承包制之后或实行企业组织转型的过程之间，大致有两个渠道：一是在产权转型之间或之后，如在成立合资公司时，不对中方合伙人资产进行评估或低估资产现值，或通过利用企业破产，把低价清算后的国有资产转移到私人手中等等；二是在国企改革政策机制变化交替之际实行控制权转移，如承包制下，经理人员常常会挪用折旧基金和过度借贷，通过减少资产增值活动和牺牲企业未来实现经理职工当期所能享受到的福利。

随着中国经济体制改革的推进，尤其是股份制改革与公司上市之后，这种自发私有化进程导致的国有资产流失早已不仅限于这两种渠道，而呈现出多元化的愈演愈烈的态势，如对上市公司而言，重组发行、增资配股、资产置换、关联交易以及政府的行政干预等等渠道都已成为国有资产流失的可能渠道，而很多非上市的企业，现在往往在内部人的控制下，通过逃废银行债务、假转制假破产等途径来逃避偿债义务，最终造成国有资产债务无主可寻，即国有资产流失。

2.企业内部控制薄弱导致国有资产流失
有些企业内部控制薄弱，有些甚至没有建立内部控制制度，导致国有资产账实不符，账外资产，公款私存的现象。

2003年1月7日，财政部发布了会计信息质量检查公告。

结果表明，被检查企业的会计基础工作不规范，企业内部控制薄弱，会计信息失真问题仍较严重。

本次检查结果表明，被检查企业会计信息整体质量仍不高，企业的违规问题主要集中在随意改变会计要素的确认标准和计量方法，人为操纵利润，长期投资管理混乱，合并会计报表编制不规范等。

利润指标虚盈实亏，造成虚假分配，使国有资产流失。

3.决策失误造成国有资产损失
违背经济规律，利用行政命令，实施“快刀斩乱麻”式的改制和产权转让，不按程序决策，缺乏科学、系统的研究论证，造成失误，导致国有资产流失。

因为改制的进展多少关系到相关部门及其领导的“政绩”，有的企业或部门，为了应付上级检查，片面求快，利用行政方式来解决经济问题，对待改制和产权转让工作，定时间、定指标，使职能部门疲于应付，造成企业改制操作粗糙简单，在调查研究还不充分、论证还不系统的情况下，就草率决策，不严格执行决策程序或只是走过场式的履行各项责任和审批程序，造成决策失误，致使国有资产严重流失。

二、国有企业资产流失的根源
从上文分析可知，国有资产流失好像成为了国有企业改革的伴生现象，或者说现在的国有企业不改革肯定是无法存活，进而死路一条了，但改革的推进却并没有从根本上解决问题，国有资产在改革中流失的风险倒有增大态势。

那么，国企改革的这种两难困境原因何在呢？在我们看来，这种现象的形成主要是以下几方面因素交织的一种必然:
1.国有企业所有者的缺位
国家授权经营是国有资产管理体制的一项重大改革措施，但授权经营在其具体实施中却存在流于形式的问题，有的地方过分强调了对企业的授权与被授权企业的责任，忽视了授权方所应承担的监督责任。

由此造成事实上的国有企业投资主体所有者缺位，难以对国有资产行使有效的监督管理，甚至政府职能部门主管人员内外勾结，权钱交易，这主要体现在国有企业改制过程中。

由于地方政府并不是国有资产的真正所有者，因此地方政府在国有企业改制时所关心的是如何通过改制卸掉包袱，而不是如何在改制时维护资产所有者利益。

没有实现“所有者到位”这一最基本要求，造成国有资产所有者缺位，这是国有资产发生经营性亏损，无人负责;国有资产流失，无“法”确定责任人的根本原因。

2.国有企业监督机构不健全
国有企业通过几次大的体制改革，逐步推向市场，成为市场活动的主体，国有企业经营者手中拥有的经营权得到加强。

但与此相对应的国有企业的经营管理
体制改革进展却十分缓慢。

不少国有企业仍然实行的是厂长经理负责制，国有企业管理上的“老板”化是近年来国有企业改革过程中新出现的一种现象。

这种现象的实质是国有企业的经营管理权私有化。

这种现象出现暴露了我国对国有企业管理者监督不力的漏洞。

3.公司治理缺陷导致“内部人控制”问题
内部人控制作为一个经济转轨过程所固有的一种潜在可能现象，指的是经理人员事实上或依法掌握了控制权，使得他们的利益在公司战略决策中得到了充分的体现，且经理人员常常是通过与工人的合谋而实现这一目的的。

“内部人控制”的问题，实质上是指公司治理结构中“所有者缺位”和控制权与剩余索取权不匹配而产生的管理者群体侵占所有者利益的行为。

从公司治理的角度看，“内部人控制”的结果必然是股东利益受损。

4.法制不健全是导致国有资产流失的重要原因
规范产权交易行为的法律法规及产权运营机制尚未建立，缺乏规范的产权交易中介和产权交易主体，产权交易行为不透明、不公开，国有资产的流动和重组没有法律保障，使得国有资产在产权交易过程中发生流失。

另外，在我们国家推行国有企业承包经营、租赁经营的同时，相应的法律规定没有及时对承包、租赁国有企业的经营者资格、财产保证、经营行为做出相应的规定。

国有资产委托经营的前提是产权明晰，所有者对经营者享有监督权和在法定条件下解除委托的权利。

委托经营作为一种资产经营方式在我们国家已经实行了多年，然而至今为止我们国家尚没有这方面的法律法规。

三、防范国有企业资产流失的对策建议
大量国有资产的流失，既损害了社会公平，也影响了国有企业改革的深入进行。

如何规范企业改制以杜绝国有资产流失，是现阶段国有企业改革的一项重要任务。

防止国有企业资产流失，必须从以下几方面同时着手才能有效地制止和减少国有企业资产的流失。

1.认真履行国资委的监管职能
国资委作为出资人代表，有责任、有义务保证出资人各项权利的充分行使和所有者权益的充分实现，实现国有资产保值增值，防止国有资产流失。

建立监事会制度，向国有企业派出监事会，是党中央和国务院从体制上机制上加强国有资产监管做出的一项重要决策。

加强和改进国有企业监事会的工作，既是深化国有资产管理体制改革的需要，也是国资委履行好职责的需要。

2.强化立体监督制约机制
强化立体监督制约机制是防范资产流失、追究流失责任的重要手段。

实施立体监督要从监督方式、监督主体、监督客体、监督环节和监督手段上，形成全方
位、多角度、深层次的“立体式”监督格局，从利益和责任机制上强化监督效果。

3.规范产权交易行为, 加强企业内部控制建设
要规范产权交易行为，必须进行产权交易制度的创新。

要防范企业改制的暗箱操作，降低资产流失的风险，必须用市场机制来完善企业改制重组和产权变更过程，以市场化为导向，加快资产评估事务所、会计事务所等中介机构的建设与规范。

必须高度重视单位内部会计控制建设问题，外部审计与内部审计相结合，强化审计对国有企业管理者的约束作用。

4.努力控制“内部人控制现象”
加快国有企业的股份制改造，重塑现代公司治理结构，有力控制“内部人控制现象”。

就目前而言，一是要探索与努力，通过规范“委托——代理”机制，处理好所有者与经营者的关系，实现出资人原始所有权、企业法人财产权和法人财产经营权的“三权分离”，改变“一肩多任”、“一把手说了算”导致“穷庙富方丈”、“穷庙富和尚”等内部人控制问题；二是以探索“党管企业干部”的新形式为突破口，加快职业经理人市场的培育；三是以经营管理者薪酬制度改革为突破，健全激励与约束机制，推进企业经营管理者职业化，调动经营管理者的积极性；四是政企分开，切实减轻国有企业的社会负担。

5.建立健全法规制度体系
建立健全法规制度体系首先要重点解决好六个方面的问题:一是所有者缺位问题;二是产权界定问题;三是政出多门、多头管理问题;四是政府职能和社会职能分离问题;五是所有权和经营权分离问题;六是完善规范改革的基本操作程序和原则。

参考文献:
[1]青木昌彦钱颖一主编:《转轨经济中的公司治理》，中国经济出版社，1995年
[2]张维迎:《企业理论与中国企业改革》，北京大学出版社，1999年
[3]张卓元路谣:“积极推进国有企业改革”，《财经论丛》，2003年第1期
[4]十六届三中全会《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》。