集体林权改革后林权流转评估问题研究

集体林权改革后林权流转评估问题研究
内容摘要:林权流转可以推动森林资源优化配置,而进行准确的林权评估是实现林权顺利流转的前提和基础。

新一轮集体林权制度改革后,林权流转日趋频繁,因而规范林权评估工作显得尤为重要。

为解决林权流转评估中出现的问题,要采取健全林权评估法律、法规和政策规章,建立科学的林权评估体系,加强林权评估管理,深化林权评估理论和实践的研究等对策,以促进林权评估工作顺利开展,从而不断推动林权规范流转。

关键词:资产评估林权流转集体林权改革对策
新一轮集体林权改革后林权流转评估的重要性
我国林业产权制度改革的实质就是要落实林地、林木等森林资源资产的产权归属,盘活森林资源资产,为森林资源资产进入要素市场创造条件,为我国林业产业的快速发展奠定基础。

随着新一轮集体林业产权制度改革不断深入,林业产权交易、林权抵押贷款、森林保险和林业经营形式的多样化等业务或现象大量出现,凸显出林权评估变得越来越重要。

一是林业产权交易市场快速发展的推动。

集体林权制度改革后,林地、林木等森林资源资产的转让、拍卖等林业产权交易行为越来越频繁,林业产权交易市场呈快速发展趋势,林业产权价值评估服务需求不断增长,这必然推动林权评估的发展。

二是林业经营形式的转变,需要有一个较发达的林权评估环境。

集体林权制度改革完成后,林业经营形式呈现多样化发展。

承包经营、租赁经营、股份经营、合资经营、合作经营等已成为林业经营的主要形式。

这些经营形式,要求明确投资各方的产权和投资价值,因此,对林地、林木等森林资源资产进行价值评估,成为实现各种经营形式的一个重要环节。

三是林权抵押贷款和森林保险业务的促进。

集体林权制度改革后,农户开始积极投身于林业生产经营,由于大部分农户都是地处偏僻之地,生产经营资金有限,随之而来的林权抵押贷款已经成为林农获得经营资金的重要手段,也是林业企业重要的资金来源渠道。

同时,农户和林业企业为了降低经营风险,积极参加森林保险。

林权评估价值成为开展这些业务的重要依据,因此,林权抵押贷款和森林保险业务必然促进林权评估的发展。

江西集体林权改革后林权流转评估中存在的问题
江西自从2004年8月开始实行集体林权制度改革后,林权流转加快,部分农民将林地使用权、林木所有权等林权进行流转,森林资源资产向林业大户和企业聚集的趋势明显,出现林权出租、转让、联营、股份制改造、抵押贷款、拍卖、担保、保险等多种经营形式。

到2008年12月,江西省已有70个县(市)建立了林业产权交易中心(要素市场),已交易山林13557起,交易金额达20.18亿元;有68个县开展了林权抵押贷款业务,新增林权贷款27亿元;有47个县(市、区)开展了森林火灾保险业务,森林保险面积累计达到859.13万亩,保险金额累计达29.55亿元,其中:2008年新增森林火灾保险面积750.75万亩,保险金额为24.65亿元。

面对林权流转方兴未艾的态势,林权评估工作愈加频繁。

为规范操作,江西省于2004年出台了《江西省森林资源转让条例》、2007年出台了《江西省森林条例》等,这些政策法规起到了“保驾护航”的良好作用。

但也出现了一些问题,主要表现在以下几个方面:
(一)林权评估制度建设相对滞后
目前林权评估的依据《中华人民共和国森林法》、国务院颁布的《国有资产管理办法》、国家国有资产管理局、林业部1996年12月发布的《森林资源资产评估技术规范(试行)》、财政部、林业局2006年12月25日印发的《森林资源资产评估管理暂行规定》。

这些法律、法规与政策规章在加强我国林权评估方面确实发挥了无可替代的作用。

然而,我国目前在林权评估的法律、法规与政策规章等方面还很不完善。

首先,林权评估制度的法律、法规不健全。

这突出地表现在我国迄今尚未制定出一部全国性的评估管理方面的法律、法规,致使林权评估管理活动一直处于无法可依的尴尬境地。

其次,我国现有的资产评估管理方面的法律、法规和政策规章还有待修改和完善。

江西省在实行新一轮集体林权改革当中,也出台了一些关于林权评估的政策法规。

但实施过程之中,这些政策法规明显存在一些缺陷,在林权评估的一些重大事项上,没有做出明确的规定。

例如在对林权评估、交易等服务的收费标准没有明确的规定,使得林业权交易收费没有了政策法规依据,即使是林权评估机构向物价部门申请收费也遇到了很大困难。

由于没有标准规定,导致各地、各部门的收费标准五花八门,或高或低,出现了乱收费现象。

在行业自律性管理方面,对林权评估行业也未作详细规定。

林权评估行业是从属于资产评估业并由中国注册会计师协会管理,还是自行建立一个行业协会组织进行自我管理,或者是维持目前的现状,不实行行业自律,统一由政府及政府相关部门来管理?目前的规定并未十分明确。

另外,相关法律责任与评估违规时的惩戒措施在其中也未提及。

(二)没有建立科学的评估体系
林权评估要求客观、真实、公正,然而目前部分林权评估活动中没有建立科学的评估体系,评估的技术和方法研究不完善,受人为因素干扰较大。

其主要原因:一是《森林资源资产评估技术规范(试行)》为森林资源资产评估提供了评估测算和核查的技术和方法,但该规范仍较粗糙,主要是针对用材林的林木资产和林地资产,对经济林、竹林、防护林等其他森林资源尚未进一步深入的研究。

另外,缺少
有关森林资源资产评估中急需的经营数表,如各地的主要树种收获预测表、商品材出材率表,林地区位级及地利等级表等。

林权评估人员在确定林木生长量、出材率、林木林地价格、营林成本、销售成本、利税额等技术指标时,往往只有靠经验或者参阅其他资料得出,随意性较大,导致评估值与实际不符。

二是林权评估技术人员有时缺乏严谨的科学态度,为满足委托方的要求,不按照当地市场经济条件,随意改动技术经济指标。

三是林权的经营者缺乏科学的资产评估意识,只要求评估结果能符合其自身要求,而不认真配合,甚至不提供真实的评估资料或隐瞒事实等,使得评估质量难以得到保证。

(三)价值评定程序简单化易造成林权评估结果失真
对于集体拥有的山林,通过招标、拍卖形式进行山林转让经营或承包经营而发生的资产评估,林权单位通常采取“简易评估”(即由村集体成立评估小组进行实地评估)。

这样的评估缺乏合法的评估程序和评估主体以及适当的评估方法,以致造成评估价值相差很大,在很大程度上容易造成集体资产的流失。

一些地方政府急于招商引资的需要,行政命令林权流转,评估程序简化,出现了贱卖或无偿相送森林资源的现象,造成森林资源资产流失,引起群众的不满。

2005年以后随着集体林权制度改革的深入,林业税费大幅减免,木材价格大幅上涨,林农觉得当初签定的合同不合理,加之公司管护人员与当地林农产生一些冲突,由此产生了纠纷。

尽管这些纠纷经过当地政府大力协调最后顺利平息,但也说明林权改革以后林权流转价值评估中出现了一些问题,对以后的林业发展留下许多隐患。

(四)评估中介组织缺乏且专业评估人才不足
目前,江西省只有一家具备专业性林权评估资质的机构,对全省林改后频繁出现的资产评估业务应接不暇。

由于林权评估不仅涉及到会计学、资产评估学,同时涉及到森林经济学、林业经济学、造林学等专业学科,在实践中,既懂林业又具有评估资格的专业人才严重不足。

林业技术人员尽管熟悉林业生产及森林资源资产评估,却没有评估资格,就是对森林资源进行评估也没有签字权;而一些如资产评估事务所、会计师事务所等具有评估资格的社会中介机构和评估人员,他们缺乏林业专业知识,不了解森林资源资产的评估特点和方法,出具的评估报告不可能做到客观和公正,当然也就不能维护各方面的合法权益。

由于缺乏中介组织和评估人才,一些县、乡镇的林业管理和服务人员来进行资产评估,评估资质合法性和评估价合理性受到质疑;有的行政村自行组织评估小组进行的“简易评估”,评估结果的公信力就更差。

解决集体林权流转评估问题的对策思考
(一)健全林权评估法律、法规和政策规章
加强林权评估的国家立法进程,建立健全统一、权威的林权评估法律、法规和政策规章,尽快地制定和实施全国性的《森林资源资产评估管理办法》及其施行细则,或由全国人大组织制定和颁发《森林资源资产评估管理条例》,以规范不断发展的林权评估行业。

各级政府及林业行政主管部门应与国资部门、资产评估协会等有关部门和机构密切合作,尽快制定和完善有关林权评估管理方面的政策规章,以弥补法律、法规的缺位。

适应集体林权改革后林权流转评估业务日渐增多的需要。

明确评估收费标准及对违规评估行为的处罚措施。

要对林权评估收费和标准作出规定,以规范收费行为,做到收费有法可依。

同时,明确界定对各种违规评估行为的处罚措施,明确规定不按照要求申请评估、不按规定提供真实的材料和随意处置公有森林资源资产等违规行为应受到的处罚形式,以树立林权评估管理的权威性和保证客观、公正评估结论的形成。

建立林权评估行业自律制度。

林权评估是一项涉及社会公正的中介服务活动,因此,在评估过程中必须建立起林权评估行业的自律机制,形成行业行政管理、从业人员自律、评估行业协会监督相互配合的管理体制。

林权评估行业的自律管理要求评估机构以社团成员共同确认的专业准则和行为规范自我教育、自我协调、自我约束,并由社团组织进行指导和监督。

(二)建立科学的林权评估体系
1.要结合实际运用科学的评估方法。

森林资源资产与其他资产一样,评估的基本方法包括市场法、收益法、成本法,这些基本方法下面又细分为:市场价格倒算法、现行市价法、收益净现值法、收获现值法、年金资本化法、序列需工数法、重置成本法、历史成本调整法。

由于森林资源资产的特殊性以及影响其价值因素的复杂性,在方法上还有一个有别于其他资产的评估方法—“清算价格法”。

它是指在评估时先按现行市价法或其它评估方法进行估算,再按快速变现的原则,根据市场的供需情况确定一个折扣系数,然后确定被评估林木资产的清算价格。

该方法适用于林权拥有者破产、抵押、停业清理的林木资产评估。

其计算公式为:Eo=Do•Ew(Eo—林木资产清算价格;Do—折扣系数;Ew—林木资产评估价值)。

以上评估的基本方法虽然计算公式各不相同,但它们并不是完全割裂的,只是从不同角度来表现森林资源资产的价值。

在开展评估工作中,它们互相配合、互相验证,从理论上讲,甚至可以互相替代。

如果条件允许,对同一项目,在评估目的既定的情况下,评估人员应尽可能地使用多种评估方法,互相修正,以形成合理的评估结果,综合确定评估价值。

如进行林地林木资源资产评估时,用材林林木资源资产分别按不同龄组、不同经营类型采用不同的方法进行评估,幼龄林采用现行市价法、重置成本法和序列需工数法,中龄林一般选用现行市价法、收获现值法, 近、成、过熟林主要选用现行市价法中的市场价倒算法,经济林采用重置成本法、收益现值法、现行市价法进行评估;竹林采用现行市价法、年金资本化法、重置成本法;林地资产采用现行市价法、林地期望价法、年金资本化法、林地费用价法等。

2.建立规范、合理的林权评估程序。

规范的林权评估程序是促进林权流转和林业发展,提高资产评估业务质量的重要保证,对防止资产的流失、维护所有者、投资者、经营者等各方面的合法权益,建立公平合理的产权交易市场有着重要的作用。

此外,由于森林资源资产的特殊性和评估工作的专业性,资产评估引起的纠纷和法律诉讼越来越多,执业风险越来越大。

无论是当事人还是司法部门,由于在举证、鉴定方面存在较大难度等原因,都倾向于追究资产评估机构和人员在履行必要资产评估程序方面的疏漏和责任,而避免在专业判断方面下结论。

因此,建立规范、合理的林权评估程序开展评估工作,是评估机构和人员防范执业风险、保护自身合法权益、合理抗辩的重要手段。

规范、合理的林权评估程序具有八个步骤,具体为:评估立项、评估委托、资产核查、资料搜集、评定估算、提交报告、验证确认、建立档案。

(三)加强林权评估管理且大力培植中介组织和培养评估人才
1.建立林权评估准入机制。

针对很多省份和县市目前没有专门的林权评估资质机构的现状,可借助集体林权制度改革的历史机遇,建立林权评估准入机制,明确由政府林业、财政及国有资产管理等部门审核批准林权评估机构的设立条件及资质等级,负责组织林权评估资格专业考试,核发《森林资源资产评估师》证书,资格年度审核等管理工作。

2.定期组织全国性的林权评估技术培训,建立一支高素质的林权评估队伍。

由于评估人员要求必须既熟悉林业专业知识和操作技能,又熟练掌握或精通财务会计、资产评估等专业知识,评估人员必须通过考试取得评估资格证书。

因此,建议开展有关的技术培训,加强评估人员的教育工作,定期举办各类与林权评估有关的培训班,以提高林权评估从业人员的业务素质和职业道德,提高从业人员的执业水平。

3.注重林权评估人才的培养。

建议可以在一些院校开设此类专业,培养林权评估的专业人才。

如江西环境工程学院为配合江西林权改革的进一步深入,在资产评估专业的教学计划中增加林业及林业资产评估的相关课程,使学生既掌握林业知识,又掌握资产评估知识并取得相关资格证。

(四)深化林权评估理论和实践研究
由于森林资源资产的特殊性,其评估不同于其他常规资产,管理与评估难度较大。

因此,要结合集体林权制度改革后的实践,组织高校、研究院(所)及评估机构的精干力量,开展对林权评估有关的理论研究,并结合生产实践尽快编制各地的主要树种的收获预测表、商品材出材率表、林地区位级及地利等级表等有关的森林资源资产评估中急需的数表,从而制订各主要林种的评估细则,完善森林资产评估的方法与技术,建立科学的林权评估的技术规范体系。

此外,对于大家关注的评估收费标准问题,也要进行深入地研究,合理确定收费标准。

可在经过评估专家和一线的林业服务人员共同研究的基础上,由物价部门和林业部门制定一个林权评估等服务项目的收费办法及标准,评估机构和评估人员就可以按规定收费,这样既维护了委托人的合法权益,又禁止了收费不服务或变相收费坑害委托人利益的行
为。

如湖南省2008年6月出台了《关于林业技术服务收费有关问题的通知》,林权评估收费的省定标准是:评估值在100万元(含)以下、100-500万元、500-1000万元、1000-5000万元、5000-10000万元、10000万元以上,分别执行5‰、2.5‰、2‰、0.8‰、0.3‰、0.08‰的差额累进基准费率。

总之,随着我国的集体林权改革的不断推进,林权将更加清晰,林权主体将更为分散。

追求森林资源优化和合理配置,最大限度地实现其开发利用价值,林权流转已成历史必然,由此推动林权评估行业的快速发展。

针对集体林权改革后林权流转评估中出现的一些问题,我们必须完善林权流转评估的各项制度,建立一个科学、合理的林权评估制度系统,提高评估人员的实际操作能力和水平,以确保林权流转的科学性、规范化和可操作性,为巩固集体林权改革的成果,规范林权流转起到“保驾护航”的作用。

参考文献:
1.彭东生,袁红萍,董新春.江西省林业产权评估现状与发展前景分析[J].科技信息,2008(18)
2.魏远竹.森林资源资产评估管理研究[J].科技导报,2006(6)
3.魏立斌.森林资源资产评估管理研究[D].中国优秀硕士学位论文全文数据库,2008(1)。