单位骗取扶贫款行为符合挪用特定款物罪

单位骗取扶贫款行为符合挪用特定款物罪单位骗取扶贫款行为符合挪用特定款物罪
杨建军(国家检察官学院教师,法学博士)
一
,扶贫办与培训机构的关系
在我国,对劳动力的转移培训还是一个新型的课题.
由于各级政府本身不具备办学能力与条件,基本上采取
社会化的道路,即从社会上选任一些实力较强,能胜任培
训工作的教育培训机构承担劳动力转移培训的任务.
2003年9月9日,农业部,劳动保障部,教育部,科技部,
建设部,财政部六部委共同颁布了((2003--2010年全国
农民工培训规划》,规定在教育培训机构的选择方面坚持
下列原则:即以现有教育培训机构为主渠道,发挥多种教
育培训资源的作用;充分调动行业和用人单位的积极性,
多渠道,多层次,多形式地开展农民工培训;要加强政府
引导,制定和完善政策措施,优化配置培训资源,建立新
的培训机制.
当前劳动力培训中.所采取的原则是”政府推动,学校
主办,部门监管,农民受益”的原则.培训机构与政府有关
部门之间是否存在合同关系呢?
根据我国合同法的规定,合同是平等主体的自然人,
法人,其他组织之间设立,变更,终止民事权利义务关系
的协议.在民事合同中,合同当事人的法律地位平等,一
方不得将自己的意志强加给另一方.在劳动力教育培训
并没有完全放手, 中,政府对劳动力转移教育培训工作, 而是对从事教育培训的机构进行监督管理.如对教学质量,专项资金的使用等都要进行认真的监督检查,以督促其教育培训行政目标的实现.因此,在劳动力转移的教育培训中并不存在民事上的合同关系.
根据我国行政许可法的规定,行政许可是指行政机
关根据公民,法人或者其他组织的申请,经依法审查,准
予其从事特定活动的行为.《行政许可法》第12条第3项规定:”提供公众服务并且直接关系公共利益的职业,行业,需要确定具备特殊信誉,特殊条件或者特殊技能等资格,资质的事项,可以设定行政许可.”
在本案中,A所在的学校是在经市扶贫办考察并确
确定为少数民族贫困农牧民劳动力转定资质合格之后, 移培训机构的.作为国家的职能部门.市扶贫办承担确定培训机构,下达培训指标,指导培训工作,考核培训质量, 拨付培训经费等多种行政任务.A所在的学校作为市扶
贫办的定点培训机构,承担着具体使用培训经费,组织教学活动,确保培训教学质量等具体的培训工作.由此可见,A所在的学校是经行政许可之后.被批准为承担少数
民族贫困农牧民劳动力转移培训机构.A所在的学校与
当地政府的扶贫部门之间,并不存在民事上的合同关系, 而是存在行政的管理与被管理,监督与被监督的关系.即共同对扶贫款项的管理,使用等事项承担相应的责任.
二,劳动力转移培训工作的性质
本案中,扶贫培训款项是在A所在的学校被确定为
承担少数民族贫困农牧民劳动力转移培训机构之后.由
当地的财政部门按照培训的人数拨付的.培训机构对该
笔款项的现实支配权,能否改变扶贫专项培训款项的性
质呢?答案是否定的.
根据2007年4月国务院扶贫开发领导小组办公室
颁发的《国家扶贫办公室关于配合开展财政支农资金管
理年活动进一步加强和规范扶贫资金管理的通知》中明
确指出:要加强扶贫与财政,发展改革,审计,监察和金融
等部门的合作与配合,强化监督检查手段,建立健全协调
统一的扶贫资金监管机制,杜绝违规,违纪,违法行为.加
大对违纪案件的查处力度.
2008年,农业部,财政部,人力资源和社会保障部,
教育部,科学技术部,住房和城乡建设部《关于做好2o08 年农村劳动力转移培训阳光工程实施工作的通知》(农科教发[2008]1号)对劳动力培训项目的监督作了详细的
规定,明确规定各地要认真落实阳光工程四个管理办法
和五项制度,强化对各培训班次的跟踪监督和过程监管. 要结合当地实际,继续对培训任务指标实行动态管理.要
进一步明确各级管理部门,相关工作人员和培训机构的
职责,认真填写《农村劳动力转移培训阳光工程项目监管登记表》,将项目监管责任落实到人.要进一步规范学员2010年第2期(经典案例版),总第94期
台账,……要向社会公布举报电话,接受社会监督.这些
规范行为文件的具体规定表明,政府有关扶贫部门仍有
权力对扶贫资金的使用进行监管.当地财政部门拨付给
培训机构的教育培训经费,仍然具有扶贫资金的性质,仍
属于特定的款项.
根据最高人民法院2003年《全国法院审理经济犯罪
案件_丁作座谈会纪要》的规定,从事公务,是指代表国家机关,国有公司,企业事业单位,人民团体等履行组织,领导, 监督,管理等职责.公务主要表现为与职权相联系的公共
事务以及监督,管理国有财产的职务活动.如国家机关工
作人员依法履行职责,国有公司的董事,经理,监事,会计, 出纳人员等管理,监督国有财产等活动,属于从事公务.那些不具备职权内容的劳务活动,技术服务工作,如售货员, 售票员等所从事的工作,一般不认为是公务.根据该解释. 从事公务要具备两个条件:一是要具有代表性.即代表国
家从事公共事务的管理;二是要具备管理性,即要在公务
活动中起到组织,领导,监督或者管理的作用.
本案中,当A所在的学校被确定为培训机构之后,其
所从事的劳动力转移教育培训工作具备公务的性质.A
的行为具备公务行为所要求的代表性和管理性.A所在
的学校代表性体现在.其代表国家具体从事当地劳动力
转移培训的任务:管理性体现在,其在劳动力转移培训教
育培训中起着组织,管理的具体角色.对政府有关部门而言.其仍要积极参与到劳动力转移培训的专项扶贫活动
中.对教育培训工作进行必要的监督检查.
可以认为,在劳动力转移培训的专项扶贫活动中,政
府部门和具体从事劳动力转移培训的教育培训机构之间,是一种不可分割的关系,二者共同承担此项工作.不
管被委托的教育培训机构是否具备公立的性质.都不影
响其教育培训行为公务性质的认定.
三,主体身份及行为性质认定
根据我国《刑法》第93条规定,国家工作人员包括四类:一是在国家机关中从事公务的人员;二是国有公司, 企业,事业单位,人民团体中从事公务的人员:三是国家
机关,国有公司,企业,事业单位委派到非国有公司,企业,事业单位,社会团体从事公务的人员;四是其他依照
法律从事公务的人员.
确定A属于国家工作人员中的那一个类别,要根据
其学校的性质而定,如果该学校属于公立院校,那么A的身份属于上述的第二类人员,毫无疑问的属于国家工作
人员的范畴:如果该学校不属于公立院校.A又不存在被
委派的状况.其不可能属于前三类国家工作人员,其是否属于第四类国家工作人员,还要作进一步的分析.行为人是否符合第四类中的”其他依照法律从事公务的人员”的范畴,关键要分析A的行为是否在从事公务.
2000年4月29日第九届全国人大常委会《关于(中华
人民共和国刑法)第九十三条第二款的解释》规定:”村民委员会等村基层组织人员协助人民政府从事:(一)救灾,
抢险,防汛,优抚,移民,救济款物的管理和发放.’.…?(七) 协助人民政府从事的其他行政管理工作时,属于《刑法》第93条第2款规定的’其他依照法律从事公务的人员’.”从该立法解释可知,虽然主体并不属于国家工作人员,但是
如果其从事的工作属于国家的行政管理工作,且从事该工
作时又受到行政机关的委托或者授权,仍应将其定性为国
家工作人员的范畴.
本案中.行为人所在的学校承担着本地农牧民劳动
力转移培训的任务,是协助政府从事扶贫工作,即具体负
责从事扶贫资金的管理与使用.因此,即便该学校不属于
公立院校,行为人仍然可以归属于第四类中的”其他依照
法律从事公务的人员”的范畴.
根据《刑法》第273条的规定,挪用国家用于救灾,抢
险,防汛,优抚,扶贫,移民,救济款物,情节严重,致使国
家和人民群众利益遭受重大损害的行为.成立挪用特定
款物罪.本罪中的挪用,一般是指擅自将专用款物挪作他
用,如用于搞经济开发项目,购置单位用车,建设办公楼
等.此种挪用,基本上还限于公款公用的范畴,即并没有
将特定的款项占归自己所有,或者挪用后为自己谋福利.
我国政府财政支出中特别设立民政事业费一项.包括救
灾,抢险,防汛,优抚,扶贫,移民,救济款物.以便帮助人
民群众战胜自然灾害.解决生活中的具体困难.对上述特
定款物决不允许任意挪用.必须做到专款专物专用.这是
我国一项重要的财经管理制度.
本案中.行为人将用于扶贫的专项培训资金用于校
内的日常开支,侵犯的客体并不仅仅限于被害人(代表国家的财政部门)的财产权,而是侵犯到了国家的专款专用制度,同时也侵犯了与劳动力教育培训有关的公务活动. 进而影响到与此有关的其它行政工作.行为人挪用特定
款物之后.并没有归自己所有,符合本罪中公款公用的定罪原则.从主体方面看,挪用公款罪既然表现为将特定款物挪作他用,单位的领导层和单位中的直接责任人员肯
定有不可推卸的责任.因此,本罪仅处罚单位中的直接责任人员.行为人A作为教育培训机构的校长,理当要承
担相应的刑事责任.
2ol0年第2期(经典案例版),总第94期。