中国合作型社会管理的路径选择——以政府与非政府组织的合作共治为视角

中国合作型社会管理的路径选择——以政府与非政府组织的
合作共治为视角
伏威
【摘要】The thirty-year Reforms and Opening up in China has made non-governmental organizations develop rapidly. As the sources of these organizations are greatly needed, the cooperation between the government and non-governmental organizations on social management
is more preferred and has been gradually implemented. However, non-governmental organizations are in a situation of dependence for the cooperation is still under the guidance of the government. Thus, innovative ideas, systems and social cultures are highly required. Supports, training and guiding from the government should be enhanced so that non-governmental organizations would be more independent and the cooperative social management between government and non-governmental organization would be realized.%改革开放30年，中国的非政府组织蓬勃发展，随着改革的深化，政府逐渐显示出对非政府组织的资源依赖及合作意愿，政府与非政府组织在社会管理领域的合作机制初步形成。

然而现阶段政府与非政府之间的关系是非政府组织从属于政府的非均衡性形式合作，原因在于非政府组织的自主性缺失。

因此，在中国政府主导的政治生态下，有必要创新政府理念、制度及社会文化，强化政府对非政府组织的支持、培育、引导，发展非政府组织的独立性和自主性，实现政府与非政府组织双重主导的合作型社会管理体制与格局。

【期刊名称】《延边大学学报（社会科学版）》
【年(卷),期】2012(045)003
【总页数】7页(P73-79)
【关键词】政府;非政府组织;合作型社会管理;路径选择
【作者】伏威
【作者单位】吉林大学行政学院政治学理论专业,吉林长春130012／延边大学人
文社会科学学院政治系,吉林延吉133002
【正文语种】中文
【中图分类】D630.1
社会是在经济领域、政治领域、文化领域之外，人们自主结合而形成的生活共同体。

社会管理的直接目标是协调人与人之间的利益关系，化解社会矛盾以实现社会秩序的有序发展。

传统的社会秩序是一种“统治的秩序”，其实质是以国家的政治权力实现社会整合的目的。

政府因其权力和组织优势，虽然在社会管理中发挥着主导作用，但非政府组织①凭借其独特的功能优势逐渐成为现代社会管理中除政府之外的另一个重要的主体。

现代社会管理的核心是如何在维护社会权利的前提下实现对社会的有效控制。

在社会管理领域中展开合作，意味着突破政府作为社会发展的唯一责任主体，重视非政府组织在完善社会管理中的作用，建立政府与非政府组织作为相互独立管理主体的伙伴关系。

合作型社会管理以实现社会权利为其价值归宿，在政府与社会组织的合作共治过程中，社会通过组织化的方式参与社会管理，与政府在平等互动、协商的基础上，提供社会服务以增进社会福利，从而推动个人和社会有序而和谐的发展。

合作型社会管理，其内在属性表现为权力分散，具体指政治权力集中，社会管理权由体制内向体制外分权；外延指政府组织和非政府组织，各自基于平等的身份，在目标一致、相互信任、资源与功能互补的条件下形成的组织互动方式。

所谓中国合作型社会管理，指中国社会领域公共管理的模式创新，即中国社会管理中政府与非政府组织合作关系的形成和实现。

合作型社会管理是践行科学发展观在社会管理领域的具体表现，是基于中国现实社会生态而作出的前瞻性抉择，是实现社会和谐理想路径的选择。

一、合作型社会管理的构成要件
一般意义上组织间的合作取决于组织的合作意愿与组织能力两个维度。

首先，合作始于意愿。

合作意愿是指组织对于合作的愿望和态度。

组织的合作意愿源于需求，合作的潜在主体为了实现组织目标而需要某种资源，但它自身不具备或者所拥有的该类资源无法满足现实需求，而对方恰恰拥有相对丰富的此类资源。

正是由于潜在的合作组织需要获取对方的资源，并意识到双方需求的集合点即利益交叉点，才能够引发双方合作的意愿。

因此，在任何合作关系中，双方组织基于需求而形成的合作意愿是建立合作关系的前提。

其次，合作要求主体具有合作需要的组织能力。

就本质而言，组织可看做是一个能力的体系，体现了能力的集合。

组织能力来自于组织对其拥有的知识、技能及经历的积累和整合，能力决定了组织的竞争优势以及绩效，最终能够决定组织发展的广度和深度。

组织能力在不同类型的组织中呈现出异质的分布，它是不同类型组织间合作的重要原因。

潜在的合作组织间各自组织能力的形成是二者合作的组织基础。

合作型社会管理的目的是实现政府与非政府组织资源与能力的整合，其构成取决于政府的合作意愿与组织能力，非政府组织的合作意愿与组织能力四个要件。

政府的合作意愿来自于政府社会管理失灵以及政府对公共秩序、政府合法性的需求。

一般情况下政府具有强大的社会资源动员能力，能够满足普遍性的社会需求，但是
随着现代化、市场化和全球化时代的到来，社会结构变迁，社会利益分化，社会需求增加，当政府不能满足社会对公共物品的大量且多元化的需求时，公共物品的供给便存在缺口，导致社会矛盾加剧并呈现累积性爆发的趋势，从而威胁到公共秩序的稳定并降低了政府的合法性权威。

当政府的社会发展面临着严峻挑战时，政府需要非政府组织在社会管理领域发挥其功能优势，作为政府的合作伙伴而存在。

政府的组织能力是建立在公共权力和公共财政资源基础上的。

政府是一种特殊的公共组织形态，它是一个以维护和实现公共利益为目的取向，拥有法定的公共权力，利用公共资源承担公共责任的政治组织。

公共权力的本质是一种强制性的力量，它来源于社会的共同需要，是全体社会成员共同意志的集中表现，能够对全体社会成员具有普遍的约束力。

政府通过行使公共权力维持社会秩序，处理公共事务，提供公共产品和服务。

此外，政府依托其完善的公共税收体系与举债机制，积累了其他社会组织和个人无法比拟的公共资源，［1］以满足民众对各种公共服务的需求和政府自身机构的运转。

相对于其他组织（营利组织和非政府组织），政府具有天然的组织优势，显示出强大的组织能力。

非政府组织根源于社会并依靠志愿机制服务于社会，组织性、民间性、非营利性、自治性、自愿性体现了非政府组织的组织优势，使其明显不同于依靠公共资源与权力资源运行的政府机构，做政府做不好或没有做的事是非政府组织的发展空间定位。

但是现实中非政府组织受到政府大量资助的现象普遍存在。

因为基于志愿的私人捐款不足及不稳定等问题使得非政府组织的资源需求往往大于志愿供给。

政府是社会发展的主导力量，掌握着重要的社会资源，与政府对抗或完全独立的行动是没有出路的，相反，与政府合作意味着非政府组织能够从政府中获得支持其发展的各种资源。

因此，在社会安全、社会服务、社会危机管理、社会政策等社会管理领域非政府组织一般都要积极地谋求与政府的合作。

萨拉蒙通过对当今世界上收集到完整经验数据的8个国家（美国、英国、法国、德国、意大利、瑞士、匈牙利和日本）
的调查发现，在这八个国家中，私人捐赠占全部收入的平均比例仅有10%，而有41%来自政府，平均来说政府对它的支持是私人捐赠的四倍多。

［2］
非政府组织的组织能力是一个全面的综合能力，既包括管理、筹款、评估、营销等静态能力，又包括组织的创新、扩张、可持续发展等动态能力。

由于非政府组织以政府的经费和社会捐款作为其项目运行的资源，充裕的资金来源能够提升非政府组织的综合能力，创造快捷、高质量的服务和良好的信誉，因此使非政府组织成为继市场和政府之后的第三个资源配置主体。

非政府组织在社会服务和管理上的独有优势主要括为五个方面：第一是创新优势；第二是贴近基层的优势；第三是灵活优势；第四是低成本优势；第五是社会资本优势。

基于这五种优势，非政府组织能够满足社会公众普遍需要以及弥补政府对新的社会需求反应迟钝的弊端，在社会管理中显示出强大的生命力。

二、中国语境下合作型社会管理的形成
“路径依赖”原是用来描述技术演变过程中的自我强化特征，道格拉斯·诺斯将这
种自我积累和增强的技术演变特性扩展到制度变迁中，从而提出制度变迁的路径依赖理论，强调历史因素在制度变迁中的作用。

当社会发展到一定阶段，结构主体的策略和行为会受到原有制度、文化、传统的影响，中国的制度变迁和社会转型在很大程度上也体现出路径依赖的特征。

中国社会深受传统政治观和权力结构的影响。

“大一统”的集权政治观赋予政治权力空前的影响力，使传统中国成为经济、政治、文化交叠重合的社会。

“领域合一”的特点造成权力至上的价值理念，权力级别的层级结构充斥着社会各个方面，［3］权力运作方式体现为自上而下，逐级控制。

纵向的权力结构在数千年的封建集权体制下形成，并在多次的治乱更迭中逐渐固化，实现了对社会资源和社会各领域的严密控制。

“一元”政治观和自上而下的权力结构已不仅仅是一种实然状态，它们已经成为一种理念长期影响着整个民族的思维和中国的政治发展。

新中国成立后，中国建立了总体性社会体制。

尽管总体性社会体制承担了应对政治解体和社会解组的历史使命，然而总体性社会体制一方面体现了中国传统集权政治体制的惯性和自我强化，另一方面新中国初始制度的选择将刺激和影响着中国政治现代化的方向和路径选择。

总体性社会是一种社会高度一体化、整个社会生活几乎完全依靠国家机器驱动的社会。

［4］其特征表现为在高度集权的政治体制下，全能政府垄断一切政治权力和重要资源，通过行政手段实现政治中心、经济中心和意识形态中心的高度重叠，社会被高度政治化，社会组织没有任何发育的空间和赖以生存的条件。

国家与社会的关系呈现出强国家－弱社会的模式。

改革开放后，总体性结构被打破，中国进入了“后总体性社会”。

尽管集权政治体制松动，国家与社会的关系不再是国家对社会的全面侵入与控制，权力分散成为一种趋势，但是，后总体性社会更多呈现为一种旧有机制与新机制混合的双重性特征，表现为社会仍在国家的控制下，国家与社会以新的方式相互依赖，自上而下的权力运作方式仍占据主导地位。

虽然一个相对独立的公民社会正在发育和成长，社会力量在不断增强，但是由于政府对强制性权力与公共资源的垄断，相对于社会处于绝对的优势地位，社会发展仍取决于政府制度变迁与创新的能力与意愿。

由此可见，在走向现代化的时代背景下，由于深受总体性社会集权体制的影响，转型社会中的中国是一个政府主导型的国家。

在政府主导型的国家中，政府可以通过规则制定决定非政府组织的生存空间和发展边界，因此决定了中国政府相对于非政府组织的绝对优势地位，中国合作型社会管理的形成取决于四个构成要件②中的两个核心要件，即政府的合作意愿以及非政府组织的组织能力。

政府的合作意愿为政府与非政府组织能够展开持续合作提供了动力支持。

中国处于社会转型期，政府在提供社会服务、协调社会关系、规范社会行为、化解社会矛盾、促进社会公正、保持社会稳定等方面面临巨大的风险与压力，单凭政府自身能力又无力解决，基于资源需求与合法性的思考，国家易于选择面向社会与非政府组织合
作。

中国政府在20世纪90年代确立了“小政府、大社会”的政府机构改革和职
能转变的基本目标。

政府机构改革和职能转变的一项基本任务就是把原来政府承担的、原本属于非政府组织承担的一部分社会职能转移给社会，这就为社团组织的发展提供了很大的社会需求和相应的资源。

［5］政府职能转变、公共管理社会化以及民主政治中非政府组织的政策参与均表明了中国政府与非政府组织在社会管理领域的合作意愿。

非政府组织的组织能力是形成和展开合作的组织前提。

中国非政府组织产生于全能国家对计划经济体制失灵的反应，是集权体制松动和经济体制改革的产物。

中国改革开放的实质是一种市场取向经济体制的突破性改革，市场的发育需要政府改革资源配置制度，逐步退出属于市场和社会的空间。

因此，改革的第一步就是扭转国家对社会的全面控制，具体表现为国家开始收缩权力，由无限权力转化为有限权力，政治资源由“累积—集中式”散布向“弥散——辐射”式散布，释放出市场发育
所需要的“自由流动资源”和“自由活动空间”，市场成为配置资源的基础性力量和提供机会的独立空间。

改革进入到市场化过程中，市场关系和产权的重新确定促使社会不断分化，所有制主体由一元到多元，利益格局多元化，新的利益主体开始重构其社会角色并会产生组织化需求。

随着国家控制力的降低，在市场这个相对独立的活动空间内，经济主体的自主参与权增强了人们的独立性，培育了人们积极的参与意识。

市场经济带来的社会经济的繁荣为非政府组织的发展提供了相对充裕的社会财富。

随着人们受教育机会的增多，中产阶级崛起成为非政府组织的主体力量，自愿精神的觉醒使人们愿意利用时间、金钱及各种现代通信技术参与到非政府组织中，各种专业人士的加入提升了非政府组织的行为能力。

对于目前仍处于现代化进程中的中国而言，市场经济成分不仅没有哈贝马斯意义上的对公共领域的消解因素，相反却是推动、促进其成长的积极因素。

［5］
改革开放30年来，中国非政府组织的发展表现出数量上增长迅速和形式上多元化
两个特征。

在1978年，全国大概只有100家全国性的社会组织，到2003年底，增长至1 736家。

同一时期，各地方的社会组织从6 000家增加到142 121家，私营的非政府组织，在改革开放前并不存在，而到2003年底，已达到 124 491 家。

［6］到 2009 年底，全国共有431 069家社会组织、190 479家私营非企业组织以及1 843家基金会。

［7］许多学者指出，实际存在的非政府组织比这些数字多得多。

非政府组织不仅在数量上呈现稳步增长的趋势，而且在形式上渐趋多元化。

中国政府于2006年依据中国民间组织的活动领域，将社会团体、民办非企业单位和基金会划分为14个类别。

分别是科学与研究、生态环境、卫生、社会服务、文化、教育、法律、体育、工商业服务、宗教、农业及农村发展、职业及从业人员、国际及涉外组织、其他14个类别。

20世纪末，随着改革的深化，政府逐渐显示出对非政府组织的资源依赖，从中央到地方先后相继出台鼓励和支持非政府组织参与公共服务的政策，设立专项资金为非政府组织的发展提供政策和经济支持。

2006年，财政部、国家发改委、卫生部联合下发了《关于城市社区卫生服务补助政策的意见》，指导政府购买城市社区公共卫生服务试点。

近年来，地方政府向民间组织购买公共服务的探索不断增多，购买服务的领域已涉及行业性服务与管理、社区服务与管理、社会安全与管理等诸多方面，多元化非政府组织的基本社会功能得以有效发挥。

在政府的制度与资金支持下，非政府组织的人力资源结构渐趋合理，筹集善款的能力逐步提升，活动能力增强并更大范围地参与到社会建设中。

2003年的SARS和2008年的5．12汶川大地震，显示了非政府组织反应迅速、深入社会基层、社会动员、社会协调、提供专业化服务等方面的功能优势。

此外，在环境保护、北京奥运会、突发群体性事件治理等方面，非政府组织均发挥了积极作用，并显示出了巨大的潜力。

三、中国走向合作型社会管理的困境及其原因
非政府组织在政府的规制下运作，整合来自政府、社会及国外的各种资源，在社会
领域中发挥着各项功能。

来自政府多元化的支持为非政府组织的发展及双方的互动开拓了合作共治社会的广阔空间，但我们也应看到政府与非政府组织在互动中面临着诸多问题。

各国非政府组织都不同程度地面临资金短缺问题，此问题对于社会自主性发展相对落后的中国而言尤其严重，有相当一部分非政府组织面临财务危机。

在中国非政府组织发展的初级阶段，政府对非政府组织的资金支持有利于非政府组织的正常运转及其社会服务能力的提升。

然而，目前政府的资金支持形式单一，以政府提供资金、非政府组织提供服务的合作方式在数量、规模、领域上都有限；在现有社会服务的购买中，资金拨付不规范、随意性强。

政府利用职权低成本购买服务，并准许非政府组织进入营利领域垄断经营，此种方式虽然能够弥补公共服务成本不足但却干扰了正常的市场秩序，［8］更为重要的是低成本购买会使非政府组织为争取生存资源而提高收费标准，从而因背离组织宗旨而阻碍其功能优势的发挥。

在公共危机的应对中，政府与非政府组织彼此缺乏信任、衔接和互动。

政府过度占位，全过程“划桨”，非政府组织时常处于边缘地位。

在公共政策制定过程中，缺乏有效的沟通渠道和对话平台，一方面非政府组织难以有效介入政策制定中，无法实现信息共享，根植于公民社会的非政府组织无法发挥维护社会公共安全的能动作用；另一方面，作为社会的主体，非政府组织无法对政府形成有效地约束和监督，降低了非政府组织的民主监督实效。

中国的非营利组织与政府之间，正用一种精巧而超乎寻常的方式互动着。

［9］目前，中国政府与非政府组织之间是一种非均衡关系，意味着现阶段政府与非政府组织在社会领域的互动是一种尴尬的依附性合作或形式合作，是合作型社会管理的初级阶段，其实质是非政府组织对政府的协作。

在合作的高级阶段中，合作互动关系是政府与非政府组织以“共同的目标”而非“天然的垄断”为合作基础，［11］
双方作为平等、独立的主体具有自我决定、调节与活动的能力，在均衡互动中共享
社会管理的职能，通过各自组织功能优势的发挥，提升社会领域公共管理与服务的效能。

以政府与非政府组织共同主导为旨归的合作是未来中国合作型社会管理的发展方向。

萨拉蒙认为，政府与非政府组织之间最为理想的关系应该是第三部门在得到政府足够的法律和财政支持的同时又能够保持相当的独立性和自主权。

［5］亦即非政府组织的自治是形成政府与非政府组织合作关系的最重要因素。

西方学者认为，衡量一个非政府组织是否自治，主要有七种要素指标：第一，明确的自主意识；第二，汲取分散资金支持的能力；第三，取得社会信任的能力；第四，专业技术能力；第五，科学管理能力；第六，愿景规划能力；第七，影响政策的能力。

只有非政府组织的组织能力获得较大程度的发展和提升，拥有相当程度的独立性和自主权，才能通过提供高质量、个性化的服务来满足多层次的社会需求，取得社会的信任，并汲取组织发展的社会资源，才能够满足政府的资源需求，有效地承接政府转移的公共职能，并获得政府的财政支持，才能够代表更多的利益相关成员，将组织化的利益传输至政府的政策，改善其成员的生活境况，并增强其社会合法性。

因此，非政府组织的自主性是实现政府与非政府组织合作关系以及取得政府与非政府组织社会利益共赢的前提。

通过提升非政府组织的组织能力实现自治化，是迈向合作型社会管理的路径选择。

现阶段政府与非政府组织的互动关系表现为政府处于强势地位，而非政府组织处于被动的从属地位，非政府组织发挥了对政府社会管理职能拾遗补阙的作用，但是缺乏独立性和自主性。

在以中国政府为主导的政治环境下，非政府组织自主性的缺失主要源于政府的控制型整合理念及在此理念下实行的控制型管理制度的消极影响。

中国政府对非政府组织的管理策略体现出一种控制型整合理念，此种理念的形成基于两个原因：首先，虽然改革开放后非政府组织蓬勃发展，并在社会领域发挥着积极作用，但由于继承了改革开放前全能社会的管理逻辑，非政府组织作为一种体制
外力量的出现会影响社会秩序，政府易于将非政府组织视为影响社会稳定的因素而加以排斥和压制；其次，从政府自利性的角度出发，作为一支独立的力量，非政府组织发挥社会管理功能的前提是分享政府的社会管理权力。

对政府而言，公共权力是其基础性资源。

非政府组织的发展会与政府自身的利益相冲突，政府将非政府组织视为竞争力量，当社会控制需求与政府的资源获得需求相冲突时，就形成了控制型整合意识。

这种意识策略认可非政府组织的社会功能，但却忧虑非政府组织的发展会与政府的利益相悖，为了解决政府的资源获得需求与社会控制需求之间的矛盾，政府会选择一方面吸纳非政府组织，协作政府进行社会管理，减轻政府的负担从而降低社会管理的成本；另一方面，基于秩序和自身利益的需求，在合作中仍需保持政府的强势主导地位，阻碍或延缓非政府组织的自治化进程。

按照国务院颁布的《社会团体登记管理条例》，中国对非政府组织的管理实行双重管理体制，此种制度成为管制型社会整合理念的载体。

双重管理是指非政府组织要接受登记管理机关与业务主管部门的双重审核与监管，侧重于源头管理。

中国大多数非政府组织是由政府“自上而下”从职能部门转变过来或创建起来的，天然的具有浓厚的官僚化特征和合法资格，但却基本不具备“独立性”。

而对于民间“自下而上”自发组建的非政府组织而言，寻找相应的业务主管部门就意味着将非政府组织整合至政府职能机构，接受业务主管部门的管制和约束。

非政府组织官办性指标如下：（1）由行政法规保护和规定公民的结社自由；（2）由业务主管单位决定
社团的组织制度、组织目标和活动领域；（3）业务主管单位拥有人事高层管理人员的权力；（4）社团经费来源主要依靠政府；（5）业务主管单位拥有社团的日
常决策权；（6）社团的运行方式以行政化为主；（7）推动社团发展的动力主要
来自政府；（8）行政化的社团监督机制；（9）社团对政府较强的依附性；（10）政府单方面对社团发生影响。

［5］从上述10个指标中可以发现，在业务主管单
位对非政府组织全方位的控制下，非政府组织已经成为“第二行政系统”，“半官。