我国矿产资源开发管理过程中暴露的问题

我国矿产资源开发管理过程中暴露的问题
【摘要】文章概括了依据我国现行的《矿产资源法》在矿业开发管理过程中暴露出土地所有权与矿产资源所有权的矛盾、矿业权流转中没有法律保障、矿山环境与治理中缺乏系统性规定、矿产资源税与矿产资源补偿费的征收制度有缺陷、小型矿山采矿的无序状态、外国投资我国矿业缺乏限制性规定以及战略性矿产资源储备制度尚未建立等问题，认为完善现行《矿产资源法》，加强矿产资源的开发管理，理顺矿业生产关系，遏制矿产资源浪费，实现矿产资源保护与合理开发相结合已成为当务之急。

【关键词】矿产资源法；开发管理；问题分析；矿业权；矿山
1.中国矿产资源及开发管理现状
矿业是人类古老的生产领域之一，经过近代经济飞速发展的促进，无论是技术、设备，还是工艺、管理等，都取得了前所未有的发展。

不过由于地理、历史、体制和经济发展状况等原因，我国矿业的发展还有其自身的特点。

（1）矿产资源品类较齐全，总量丰富，但人均拥有量相对较少。

2003年12月23日，中国政府发表《中国的矿产资源政策》白皮书，首次对中国矿产资源情况进行了完整、系统的披露。

中国是世界上矿产资源丰富、种类较全、生产规模较大、矿产品消费数量较多的国家之一。

中国现已发现171种矿产资源，查明资源储量的有158种，其中石油、天然气、煤、铀、地热等能源矿产10种，铁、锰、铜、铝、铅、锌等金属矿产54种，石墨、磷、硫、钾盐等非金属矿产91种，地下水、矿泉水等水气矿产3种，矿产地近18000处，其中大中型矿产地7000余处，属世界第三大资源大国，但由于人口众多，人均45种主要矿产探明储量世界排名仅在53位。

（2）建立起了一批大型矿业基地，部分形成较为齐全的产业链，但几乎都面临资源匮乏的严峻现实。

经过几十年的发展，已经形成鞍钢、武钢、攀钢等大型钢铁基地；金川、铜陵、德兴、大厂、大冶、个旧、白银等大型有色金属基地；大庆、新疆、辽河、胜利、大港等大型石油基地。

部分企业不仅能对原矿进行勘探、采掘、冶炼，还具有了利用矿物直接加工生产产品的能力。

不过，占绝大部分的中小型乡镇矿山普遍存在后备资源短缺问题，据估计，在2010年前这些乡镇矿山有可能大部分消失。

就是大型的矿业基地，大多也面临资源匮乏的困境，有的甚至开始依赖外部供给，诸如铜矿业和原油业，2003年原油净进口已超过1亿t。

（3）矿业体制还有待进一步完善。

宏观调控机制落后，法规不健全，矿业企业社会负担重，与世界同行及相关行业信息交流不够。

规划管理跟不上，导致资源浪费、生态环境破坏问题严重；对市场严重供大于求、国家限量开采的保护性特定矿种（如钨、稀土）超额开采、竞相压价，造成大量的资源流失；多数矿区处于远离城市的边远山区，企业一方面要保证正常生产，同时又要承担社会义
务，经济负担过重，如云南某矿，生产只需1000人，但却担负着3000余人的生活问题，经济和社会问题压力很大。

2.矿产资源开发管理过程中暴露的问题
2.1土地所有权和矿产资源所有权之间存在冲突
综观世界有关土地所有权和矿产资源所有权关系的立法，大致有两种制度，即以美国为代表的土地所有权制度和以法、德为代表的大陆法系国家的矿产资源所有权制度。

我国采用的是矿产资源所有权制度，《矿产资源法》明确规定，地表或者地下的矿产资源的国家所有权，不因其所依附的土地所有权或使用权的不同而改变。

可见，我国矿产资源所有权与土地所有权是分离的，拥有土地所有权或使用权并不必然就有矿产资源的所有权和使用权，但拥有矿产资源所有权或使用权，其土地的所有权和使用权应该如何界定也没有明确规定。

在具体操作实践中，国家通过审批制度，以招标、拍卖、挂牌等方式将探矿权和采矿权出让，但是对于覆于矿上的土地并未出让。

也就是说国家法律没有规定矿上土地是否可以出让、如何出让，事实上，没有矿产资源之上的土地处置权，就等于没有土地之下的矿产资源处置权。

这就是我国土地所有权和矿产资源所有权之间突出的矛盾。

2.2矿业权市场流转没有法律保障
矿业权交易市场是指因矿业权流转、交易所形成的各种经济关系和经济行为的总和。

它由一级市场与二级市场构成。

一级市场又称出让市场，是指矿业权登记管理机关根据矿业权登记管理权限，对拟勘查区或矿产地尚未设置矿业权或无人申请矿业权，以批准申请、招标、拍卖等方式向申请人授予矿业权的行政行为。

二级市场又称转让市场，是指矿业权人对已设置并拥有的矿业权的出让，也即矿业权人拟以出售、作价出资合作、重组改制等方式，将矿业权进行流转，受让方为新矿业权人的经济行为。

简单地说，一级市场出让人是国家，二级市场出让人是矿业权人。

2.3矿山环境保护和治理缺乏系统性规定
矿产资源开发不可避免地要对生态环境造成破坏，我国矿业在取得巨大成就的同时，对生态环境产生的负面影响也在与日俱增。

由于多年来矿山生产及管理的环境保护未紧紧跟上，已成为制约资源开发和经济社会可持续发展的重要因素。

其主要表现为：一是粗放式的矿产开发导致资源的巨大浪费；二是矿产资源的无序开发造成植被、生态破坏，导致水土流失；三是采、选、冶技术相对落后造成环境污染；四是缺少资金投入进行环境修复再造。

而我国国土资源部已有的矿产资源法律、法规体系中，只有《中华人民共和国海洋石油勘探开发保护条例》专门论及环境保护。

《矿产资源法》第三十二条规定，“开采矿产资源，必须遵守有关环境保护的法律规定，防止污染环境”。

很显然，这一条款过于笼统。

其他相关的环境保护法律、法规，比如《防治尾矿污
染环境管理规定》、《中华人民共和国固体废物污染环境治理法》等都未列入国土资源部环境保护法律、法规体系。

2.4资源税和资源补偿费的征收制度有缺陷
我国对矿业权的资产管理实行税费共征制度，国外通称为权利金。

因此，对权利金的管理是矿业权管理的核心。

我国《矿产资源法》及其修正案实施以来，一定程度上加强了矿业权的资产管理，规范了矿业权市场。

但随着国际经济一体化和我国市场经济体制的逐渐健全，有必要进一步对我国现行矿业权资产管理的方法和内容进行必要的调整，以推进矿业权管理和矿业权市场的建立与国际接轨。

矿产资源是不可再生资源，采矿权人开采了矿产资源以后，所开采出来的矿产资源的价值就转移到矿产品中去了，采矿权人拥有了矿产品，必须对矿产资源所有权人进行补偿，交纳矿产资源补偿费，这种补偿费不是地勘费，而是矿产资源本身的补偿费。

[科]
【参考文献】
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