城市规划与土地利用规划的协调分析

城市规划与土地利用规划的协调分析
摘要：土地规划管理与城乡规则实施其核心都是对土地的管理，但是由于
起步不同，两者各有特点。

城乡规划与土地利用规划协调对于我国社会经济可持
续发展具有重要意义。

城乡规划起步较早，伴随着几十年的城乡建设过程而不断
成长起来，不论是专业的指导理论还是实践经验都十分地丰富翔实;但是土地规
划管理则是近几年才兴起的一个概念，其主要的思想就是要在保证建设用地的前
提下，保护耕地，因此最近几年土地规划管理也越来越受到政府的重视。

关键词：城乡规划;土地利用规划;协调
1 前言
伴随着社会主义国家国民经济建设事业的快速稳定持续深入发展，以及城市
化建设事业历史实践进程的深入组织推进。

近年来我国接连有较大数量规模的农
村剩余劳动力要素转移进入城市，在一定历史时期之内给我国城乡经济社会建设
事业的历史性实践发挥演化进程造成了显著且深刻的影响变革。

自改革开放以来，我国社会经济迅速发展，但与此同时，资源环境保护问题也日益严重，因城乡规划、土地利用规划不合理，可能会让空间规划融合性、空间发展协调性受到不利
影响，进而造成资源环境保护问题，为保证城乡健康发展，相关单位应做好规划
协调工作，解决现存问题。

2 城乡规划与土地利用规划概述
2.1 城乡规划
依照《城乡规划法》，当前，我国城乡规划主要包含城市规划、城镇体系规划、镇规划、乡规划以及村庄规划等多个部分，城市总体规划主要内容是明确城
市总体未来发展规模、发展方向以及具体性质，城镇体系规划主要是对城市、乡
村资源进行统筹分配，镇规划主要是针对城市乡村连接节点进行规划，乡规划与
村庄规划主要是对农村资源进行分析，完成规划制定工作。

2.2 土地利用规划
土地利用规划主要指的是国土部门对土地空间规划进行组织、编制，土地利
用规划是土地管制的关键工作，需要依照行政区域对土地开发、土地利用、土地
治理、土地保护完成规划、布局工作。

在土地利用规划工作开展中，需要确保土
地资源利用、统筹合理，让其具有可持续性。

针对市级与以上级别用地，应对各
部门用地矛盾进行协调处理，指导下级规划工作;针对县级土地，应对具体资源
划分要求进行全面落实;针对乡级土地，应围绕农田保护目标，合理划分建设用地，让具体地块得到指标、布局全面落实。

从二十世纪90年代以来，城乡规划与土地利用规划逐渐成为社会研究热点
内容，如何解决技术不协调等问题是促进城乡规划、土地利用规划合理开展、全
面落实的关键内容[1]。

3 城乡规划与土地利用规划差异分析
3.1 差异分析
城乡规划、土地利用规划的依据均是国民经济社会发展，内容均为合理开发、利用、保护土地资源，以实现土地资源、城乡可持续发展目标，二者之间具有密
切联系，但与此同时，“两规”差异、冲突也长期存在，主要表现为：（1）编
制主体及层次。

城乡总体规划主要由城乡建设规划部门编制、实施，土地利用总
体规划主要由国土资源部门编制，二者行政管理部门属于同级。

城乡总体规划主
要是依照社会经济发展需求，科学配置城乡空间资源，具有具体性，土地利用总
体规划需考量国民经济与社会发展需求，保证土地资源利用适宜，具有总体性。

（2）内容及发展程度。

城乡规划内容主要是城乡范围内土地资源，需要对其进
行综合考量，土地利用规划内容主要是国土及区域规划。

在发展程度上，城乡规
划发展起步相对较早，起始于上个世纪50年代，土地利用总体规划起始于1980年，二者发展程度之间存在差异。

（3）技术标准差异。

城乡规划主要为从上到下、从下到上结合路线，需要集约利用土地资源布局城市空间，土地利用规划主
要为从总体到局部、从上到下路线，需层层下达保护指标、耕地占用指标，与此
同时，二者标准存在差异，分别为《城市用地分类与规划建设用地标准》、《土
地分类》标准。

（4）统计口径及期限。

城乡规划用地统计口径主要为户籍人口、城市工作居住外来人口，土地利用统计口径中的城市人口仅为户籍人口，在用地
统计上，国土资源部门单独列特殊用地、城市工矿用地。

在规划期限上，城乡规
划期限主要为专门负责政府部门，依照发展趋势及条件确认，土地利用规划期限
主要为国务院确认[2]。

3.2 主要影响
城乡规划、土地利用规划差异造成影响主要为：（1）“两张皮”现象。

城
乡规划与土地利用规划因用地布局、行政主管部门、用地规模不同的影响，可能
会产生规划不同、工作脱节现象，造成“两张皮”问题。

与此同时，“两规”会
让法定权威性、公共政策属性受到削弱，影响土地资源利用效率。

（2）影响耕
地保护。

城乡规划、土地利用规划组织主体均为地方政府，可部分城市为追求发
展规模、发展速度，可能会盲目扩大建设用地规模，让耕地保护受到不利影响。

（3）空间增长无序。

城乡规划、土地利用规划差异可能会让空间约束力受到削弱，可能产生跳跃扩张、无序增长问题[3]。

4 城乡规划与土地利用规划协调策略
4.1 完善法律法规
完善法律法规是城乡规划、土地利用规划协调首要工作，当前，在《土地管
理法》、《城乡规划法》中，并没有针对城乡规划、土地利用规划制定衔接规定，也没有清晰构建制约关系及统一行为处理规定。

因此，为保证二者协调衔接，还
应在法律层面上制定配套规定、具体办法，以引导、约束工作开展。

4.2 促进技术互通
在城乡规划、土地利用规划协调中，应积极促进二者技术沟通，让规划成果
互通、可比。

在具体工作中，应增强城乡规划和国土部门农用地、未利用地与建
设用地土地分类利用衔接性，应增强城乡规划、土地利用资料互相使用、借鉴，
保证两规在各地类数量、空间中得到全面落实。

4.3 强化强制功能
土地利用规划本身具有全局性特点，需要相关单位全面考虑土地资源情况，
在城镇化发展进程中，为保护我国农田、耕地，我国政府强调“确保全国18亿
亩耕地红线”，此刚性条件对于各地城乡规划建设具有约束力，通过对此进行细化、落实，可以让强制功能得以强化[4]。

4.4 完善协商机制
为让城乡规划、土地利用规划得到协调处理，我国应积极构建城乡规划部门、国土部门协商机制，在城乡规划及土地利用规划调研环节、意见收集环节中，需
要构建具有规范性、制度性的部门交流对接会议，在会议中，可以共同讨论现有
建议、意见，保证合理性内容可以在规划中得到科学回应、准确落实。

除此之外，应积极构建信息化平台、数字化平台，并构建共同维护体系，以先进的科学技术
支撑二者规划内容信息的共享，让规划管理效果得到保证。

4.5 开拓协调途径
为让城乡规划、土地利用规划可以对社会经济发展需求、学术界需求具有高
度适应性，相关单位应积极开拓协调途径，如区域协调规划、城乡统筹规划等。

此类规划具有创新性，可以让传统行政区域规划限制约束、城乡关系限制约束得
以打破，让耕地占用、补充更为平衡，让城乡规划建设土地增加、减少更为合理，并在城市发展中科学融入空间置换视角，以为城乡规划、土地利用规划操作实施
提供帮助。

5 结束语
土地规划管理与城乡规划实施是密不可分的，两者都为合理利用土地资源、
搞好城乡规划建设，从而促进城乡一体化发展打下良好基础。

城乡规划、土地利
用规划在编制主体及层次、内容及发展程度、技术标准、统计口径及期限等方面
存在差异，可能会造成二者规划存在“两张皮”问题、耕地保护问题、空间增长
无序问题，相关单位通过完善法律法规、促进技术互通、强化强制功能、完善协
商机制以及开拓协调途径的主要策略，可以让此类问题得到有效解决，消除二者
现存差异，以保证城乡规划、土地利用规划工作开展质量。

参考文献：
[1] 陶健伟.土地规划管理与城乡规划实施的关系探讨[J].大众标准化，
2020（12）：167～
168.
[2] 王昭.浅议城乡规划和土地规划管理的相关性[J].建材与装饰，2020（16）：61～63.
[3] 赵玉莲.土地规划管理与城乡规划实施的关系分析[J].住宅与房地产，2020（15）：223.
[4] 付磊.城乡规划建设与土地管理策略研究[J].住宅与房地产，2020（15）：228～254.。