刍议人民监督员制度

法制园地法制博览2019年05月（上）
刍议人民监督员制度
姜潇鹏
湖南商学院，湖南长沙410205
摘要：随着监察体制改革的推进以及多部法律的修改，人民监督员制度面临着机遇与挑战并存的情况。

本文从宏观的角度对制度整体进行梳理，抽象层面可以追问制度创制及运行的基本矛盾是什么？不能触碰的底线是什么？成功因素是什么？进而再对具体制度安排进行分析。

关键词：人民监督员制度；基本矛盾；制度安排
中图分类号：D926．3文献标识码：A文章编号：2095－4379－（2019）13－0219－01
作者简介：姜潇鹏（1991－），男，汉族，江苏南通人，湖南商学院，学生。

人民监督员的制度是司法民主的象征，是司法公正的保障，也是我国司法制度创新的典范。

自2003年试点开始，这一制度已经运行了16个年头，顶层设计上也已历经了四次大修，但普遍认为收效甚微。

究其原因，有人认为是选任机制不合理，由检察机关自行遴选自己的监督者，自然难以发挥预期的效果；监督权力配置不充分，单纯程序性的制度供给没有强制约束，不能获得监督的实效。

还有人认为人民监督员知情权不能保障，以及凭借普通民众的专业素养无法对职业检察官进行监督等等，这些都是制度的弊病所在。

不可否认，上述观点部分是真知灼见，事实上也得到决策层积极的回应；但还有部分并未洞悉到问题的本质，存在进一步商榷的空间。

一、人民监督员制度的基本矛盾
人民监督员制度的创设目的有二，一是人民检察院作为法律监督机关，谁来监督监督者是现实紧迫的问题。

特别是由检察院自行侦查的案件，自身包揽从侦查到起诉的所有环节，单靠检察院内部的纵向和横向监督是不够的，需要引入外部监督机制，从而保障司法正义的实现。

二是对司法民主化的追求，这是宪制的题中之义，也是一个世界性的趋势，当今世界各国司法改革的一个重要举措是提倡司法民主化，如日本司法改革中就明确提出“国民的司法参加”。

司法正义和人民民主，都是我们所追求的，两者固然有相互补益的一面，但两者并不是自然融洽的，司法正义有其自身的基本原则，人民民主也是有限度的。

在自然状态下，两者很可能是冲突的。

二、人民监督员制度不能触碰的底线是什么
制度的创制与实施不能突破应有的底线，从法经济学视角看待，指的是不能出现负效益，即有制度时的效益要大于没有效益时。

法治和民主的原则很多，在人民监督员制度语境中最值得我们关切的违背司法的独立原则。

人民监督权，顾名思义，是一种监督权，它的法律渊源首先可以在宪法中找到依据。

刑事诉讼法、检察院组织法、检察官法中也都确立了依靠群众的基本原则。

法律渊源赋予人民监督权正当化的理由的同时，也设置了质的的限定。

（一）增强人民监督员权利的强制力是有限度的
增强人民监督员权利强制力是有限度的，起码不能终局性否定检察机关的决定，否则会伤害司法机关独立行使权力和司法职业化两项原则。

历次的制度改革也都恪守这一限度，没有授予人民监督员实体处分权。

然而，有人认为人民监督权不仅是一种权利，还可以是一种准公权力，并通过与域外大陪审团制度及检察审查委员会制度的类比，认为部分案件中检察机关是否起诉可以由人民监督员批准；或者其在认为检察机关不予起诉决定不正确时，自行起诉。

（二）监督的范围上是有限度的
监督的范围有三个含义，一是监督案件的广度，对所有公诉案件进行监督，还是仅限于检察机关直接侦查的案件。

二是监督案件的深度，除了《规定》中列举的11种情形，是否有必要纳入其他情形。

三是在具体案件中到底需要监督什么。

以拟撤销和拟不起诉案件为例，《规定》中要求是对案件事实、证据和法律适用情况、办案程序、是否同意检察机关拟处理意见（决定）及案件的社会反映等充分发表意见。

显然，目前人民监督员不仅要对决定的合法性进行监督，还要监督其合理性和自由裁量权。

（三）司法独立的外延是有限度的
从2016年7月出台的《最高人民检察院关于人民监督员监督工作的规定》第十五条可以看出，目前监督主要通过审阅拟处理意见等材料、听取承办人介绍、向承办人提问等方式进行，整个过程中只有公诉机关而没有犯罪嫌疑人及其委托人。

裁判和审查起诉都是都是司法权，都注重亲历性，都运用居中裁判的工作方式，但这不代表只要居中裁判都是司法权，只有司法权才需要亲历性。

监督权同样可以运用居中裁判的工作方式，只要没有实体处分权利，那就不会破坏司法独立。

三、人民监督员制度的成功需要
制度的底线和成功之间是一种位阶关系，在底线之上沿着阶梯，努力攀登直至成功。

某种意义上，底线类似于富勒所说的义务道德，成功是一种愿望道德。

对于的义务道德的要求，我们可以清晰判断是否已遵守。

但愿望道德，作为一种人类努力达至的境界，实现过程中存在诸多困难，比如，首先我们得明确怎样才能算是制度的成功，也就是成功层次方面的标准，是略有成效得解决的紧迫问题，还是根本性的在检察领域实现司法正义和人民民主。

不同层次的期望决定了不同的制度设计进路，也决定了具体权利义务的配置。

其次，我们得有知道制度是否成功的手段，即评价指标，科学的评价指标能够起到激励的作用，不科学的评价指标则有相反的推动力。

实践中存在以不起诉率和撤案率的降低来证明制度的成功。

这种做法有草率之嫌，两率的降低并不必然表明案件查办质量提高了，也不能说明监督达到了预期的效果。

撤案有时候并不是对犯罪的放纵，而是对客观事实的尊重。

如果人为打压撤案的比例，只会为制造更多的冤案创造条件。

鉴于检察权具有惩治犯罪和客观义务双重属性，对其监督效果的评价，我们应该要做更周密思考。

［参考文献］
［1］陈卫东．人民监督员制度的困境与出路［J］．政法论坛，2012（04）．
［2］廖焱清，阮志勇．人民监督员制度的反思与建构［J］．国家检察官学院学报，2005（02）．
·
912
·。