国有公司治理结构存在问题研究综述

　广东社会科学 2006年第1期　国有公司治理结构存在问题研究综述

叶祥松

[提　要]本文对我国学术界针对国有企业改革和国有公司治理结构问题的研究进行了综述,认为当

前我国国有公司在治理结构方面存在着股权结构、公司组织结构、内部人控制与外部人控制、公司治

理机制以及其它方面等一系列的问题。

[关键词]国有公司　治理结构　综述

[中图分类号]F27611[文献标识码]A[文章编号]1000-114X(2006)01-0029-04

近10年来,我国学术界对国有企业改革和国有公司治理结构问题研究的论著甚多,可谓汗牛充栋。本文就近年来,学术界对我国国有公司治理结构方面存在的主要问题综述如下。

一、我国国有公司治理的结构在股权结构方面存在的问题

大多数学者认为,我国国有公司股权结构存在多方面的问题。黄义志统计了截止2001年9月20日全部上市公司,共计1341家,尚未上市流通的国家股比重率达37109%,不能流通的法人股平均占14163%,两者合计占到51172%,社会流通股平均占48128%,而且分布分散,机构投资者比重较小。股权结构不合理,非流通的国有股、法人股所占比重太高,股权过分集中,可以说是现阶段中国上市公司治理机制的最大弊端①。赵凌云认为,国有公司股权结构的主要问题是股权结构扭曲,股权代表模糊及国有股权代表不清。在国有企业公司制改革中,计委、财政、经贸委、国资局、主管部门都认为自己对所管国有企业作出了重要“贡献”,都提出了享有对国有企业股权持有和代表权的要求。由此导致国有股权代表不清②。武巧珍等认为,我国国有公司股权结构不合理的主要表现在两个方面:一是国有股比重偏大。仅从我国上市公司来看,第一大股东由国家持股的公司占全部公司总数的65%,第一大股东为法人股的占公司总数的31%,两者合计占比例96%。二是股权过度集中,上市公司处于第一大股东的超强控制状态③。

二、公司组织结构方面存在的问题

许小年、李善民等认为,在我国国有公司内部组织功能方面,我国畸形的股权结构导致了股

东大会、董事会、监理会的功能无法正常发挥,公司内部组织功能失效④。黄义志认为,目前,国有公司组织结构比较突出的问题有两个:董事会独立性不强和监事会作用有限。从前者来看,他认为现行公司治理结构有两个模式:即控股股东模式和关键人模式,这两种模式的共同特点就是公司决策、权力中心———董事会的独立性受到干扰,导致董事会缺乏独立性。从后者来看,他认为,根据《公司法》的规定,监理会与董事会具有平行的地位,但由于董事会具有决策权,董事长是法人代表,这就使得具有部分监督权的监事会实际上成为董事会之下的一个监督机构。加上我国的监事会主要由公司职工或股东代表组成,他们在行政上隶属于公司高管人员,且监事会无权任免董事会或经理班子成员,无权参与董事会和经理班子的决策,使监事会的作用非常有限⑤。有许多学者都持相似的看法。文宗瑜认为,我国国有公司存在着股东会控制的空壳化,董事会监督的虚拟化和管理团队的随意化⑥。叶祥松认为,由于股权过度集中,导致中小股东受到与会股东最小持股数量的限制而无权参加股东大会行使自己的表决权,而大股东在公司中的绝对控股和相对控股,使股东大会形同虚设⑦。何玉长、叶祥松、赵凌云等认为,我国国有公司“新老三会”在公司治理过程中还存在职能重叠以及相互矛盾和摩擦的问题⑧。

三、内部人控制问题和外部人控制问题

我国国有企业在改革过程中出现了严重的内部人控制问题,这几乎是绝大多数专家学者一致的看法,费方域认为,内部人控制问题主要表现在:(1)过分的在职消费;(2)信息披露不规范,报喜不报忧,对重大经营活动不做出应有的解释;(3)短期行为,不考虑企业的长期利益和发展,而只考虑眼前的成绩、地位和利益;(4)过度投资和耗用资产,“不用白不用,用了也白用”,使国资投放和使用出现低效率;(5)工资、奖金、集体福利等收入增长过快,侵占利润;

(6)转移国有资产;(7)置小股东的利益于不顾;(8)不分红或少分红,大多拖欠债务,甚至严重亏损⑨。何浚从分析内部董事占董事会成员总数的角度考察了我国上市公司的内部人控制。他认为上市公司内部人控制与股权的集中情况高度相关,并且随着股权的集中,内部人控制呈现出增强的趋势⑩。此外,武巧珍、贺晓春还从董事长和总经理两职合一的角度分析了内部人控制问题,他们的实证分析表明,在188个样本公司中,两职完全合一的公司有77家,占样本的4014%;部分合一的有99家,占样本的5217%;完全分离的12家,占样本的619%。在两职完全分离的公司中,国有股比例最低,仅占1412%,而两职完全合一的公司中,国有股比例相对较高。董事长和总经理两职合一,本身就意味着内部人控制 λϖ。欧阳国欣、禹来还分析了国有公司的行政性外部人控制问题。所谓行政性外部人控制是指国有企业的主管部门和相对应的政府部门对国有企业有相当大的控制权现象。行政性外部人控制即是传统的政府主导性在外部治理结构上的延伸,根源是政企不分,即政府主管部门仍然没有放弃对企业的控制,一旦这种外部人控制导致了企业领导人做出不利于企业经营的决策时便产生了外部人控制问题 λω。

四、国有公司治理机制方面存在的问题

国有公司治理机制包括内部治理机制和外部治理机制。从内部治理机制来看:唐欲静认为存在以下问题:1、缺乏有效的经营者选择机制。国有企业在公司制改造过程中面临的最大困难就是如何选择一个有效的经营管理层的问题。从现代企业理论来看,经营者选择机制是通过剩余索取权和控制权的分配来实现。在一个有效的公司治理结构中,控制权和剩余索取权应该是对称

的。但在我国,国有资产管理局代表国家行使股东权力,国资局手中掌握了控制权,但都没有剩余索取权,不是真正的风险承担者,因此它手中的控制权就变成了“廉价投票权”,即对投票选择经营者不负责任;加之,由于经理市场远未发达,经理人员的选聘和解聘仍由上级主管部门的行政委派和指定,真正有才能的经理人很难被选择在经营者的岗位上去。2、委托———代理机制不健全。主要表现为代理级次过多和代理效率低下。3、董事会运作机制不规范。主要表现为董事会运作失范和董事会构成不合理。前者主要是董事会不是由股东大会选举产生,而是由上级行政部门任命,董事会只对上级主管部门负责,而不对股东大会负责,通常是董事长一人说了算而使董事会有名无实;后者主要是董事会成员绝大多数由内部董事构成,难以客观地监督和评价经营者绩效。4、缺乏有效的激励和约束机制。

在我国由于缺乏一套有效的激励约束机制,经营者难以做到自我监督和自我激励,从而导致国有企业治理的非效率性。特别是当现有激励下获得的显性报酬不如约束之外的隐性收入时,经营者就会最大限度地利用控制权来获取收益,从而产生“道德风险” λξ。王永庆认为,目前国有公司的主管机构没有制约机制,更换经营者没有明确的标准和缺乏更换经营者的硬约束机制 λψ。赵凌云认为,国有公司治理机制乏力,激励机制、约束机制和监督机制都不能发挥应有的作用 λζ。禹来从分析委托人行为和代理人行为的角度论述了国有公司激励和约束的双重不足 λ{。

从外部治理机制来看,冯根福认为,外部治理机制由市场机制、行政机制与社会机制组成。这三种机制都不同程度存在许多问题。市场机制主要是指公司控制权市场和职业经理人市场,而我国公司控制权市场发展严重滞后,究其原因,就在于占控股地位的国有股不能流通,从而防碍了上市公司的敌意兼并和收购。经理人市场也很滞后,其根源在于国有股“一股独大”,使经理人的选择和淘汰无法通过市场实现。公司外部治理的行政机制主要是指政府对一级市场与二级市场的管理机制。我们现在上市公司治理结构暴露出许多问题,充分说明我国公司外部治理机制存在严重弊端,许多公司上市后,有的热衷于在股市上“圈钱”,有的为了配合庄家炒股蓄意制造和发布各种假信息;有的则千方百计地转移公司资产,如此等等,都说明我国二级市场管理还有很多漏洞。公司外部治理社会机制主要是指中介机构和信用机制。“银广厦”等事件发生,暴露出我国不少中介机构缺乏社会信用,从而恶化了公司治理结构和助长了一些公司违法行为 λ|。国有股减持课题组从经理人市场、资本市场和产品市场的角度分析了我国公司外部治理机制存在的问题,认为国有股比重太高和不能流通,使资本市场对公司治理作用非常有限;经理人由行政委派,无法接受市场评价和对企业经营好坏负责,从而经理人市场对经营者的约束也就不存在;产品市场对企业具有激励和约束的作用,但由于股权结构不合理而造成的治理结构的失效,使产品市场不能发挥应有的作用 λ}。

五、其他方面存在的问题

刘银国、杨善林认为,国有公司法律制度不健全,现行的《公司法》和《证券法》带有明显的制度缺陷,存在着与资本和公司运行环境不相宜的规定。法规制度不健全还表现为有法不依,执法不严,如《破产法》就很难执行。此外,上市公司还存在着控股股东或大股东利用其拥有的绝对控股权或控股地位,采取一些卑劣或非法手段,转移上市公司资产或利润、掏空上市公司的所谓“隧道行为”。如虚拟出资、利用关联交易转移上市公司财产、抽逃或者占用上市公司资金、通过配股或增发新股稀释股权掠夺中小股东,利用资产重组掏空上市公司等。严重影响我国资本