贵州省电子联合康乐公司不服贵阳市城市规划局对其违法建筑行政处罚决定案

【案情】
原告：贵州省电子联合康乐公司。

地址：贵阳市瑞金北路７号。

法定代表人：陈德忠，总经理。

被告：贵阳市城市规划局。

地址：贵阳市遵义路４号。

法定代表人：马文峰，局长。

１９９２年８月２日，原告贵州省电子联合康乐公司为了在贵阳市主干道瑞金北路南端西面修建一幢儿童乐园大楼，向贵阳市城市管理委员会和云岩区城市管理委员会提出申请。

８月５日和６日，市、区城管委分别签署了"原则同意，请规划局给予支持，审定方案，办理手续"的意见。

８月７日，原告将修建计划报送被告贵阳市城市规划局审批。

但原告在被告尚未审批，没有取得建设工程规划许可证的情况下，于８月２３日擅自动工兴建儿童乐园大楼。

同年１２月９日，被告和城管委的有关负责人到施工现场，责令原告立即停工，并写出书面检查。

原告于当日向被告作出书面检查，表示愿意停止施工，接受处理。

但实际上原告并未停止施工。

１９９３年２月２０日，被告根据《中华人民共和国城市规划法》第三十二条、第四十条，《贵州省〈中华人民共和国城市规划法〉实施办法》第三十五条，以及《贵阳市城市建设规划管理办法》第二十三条、第二十四条的规定，作出违法建筑拆除决定书，限令原告在１９９３年３月７日前自行拆除违法修建的儿童乐园大楼。

原告不服，向贵州省城市建设环境保护厅申请复议。

贵州省城市建设环境保护厅于１９９３年４月７日作出维持贵阳市城市规划局的违法建筑拆除决定。

在复议期间，原告仍继续施工，致使建筑面积为１７３０平方米的六层大楼主体工程基本完工。

原告不服，于１９９３年５月３日向贵阳市中级人民法院提起诉诉。

原告诉称：被告贵阳市城市规划局作出的令其限期拆除违法建筑决定所依据的事实不清，适用法律、法规错误。

其所修建的儿童乐园大楼曾经贵阳市城市管理委员会同意，且报送给被告审批。

该工程虽然修建手续不全，但不属于"严重"违反城市规划的情形。

请求法院撤销被告的限期拆除房屋决定。

诉讼中，原告又改变诉讼请求，要求法院变更被告的拆除决定为罚款、保留房屋。

被告贵阳市城市规划局未提出答辩意见。

【审判】
贵阳市中级人民法院经审理认为：原告贵州省电子联合康乐公司新建儿童乐园大楼虽经城管部门原则同意，并向被告贵阳市城市规划局办理有关建设规划手续，但在尚未取得建设规划许可证的情况下，即动工修建，违反了《中华人民共和国城市规划法》第三十二条"建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证件和其他有关批准文件后，方可办理开工手续"的规定，属违法建筑。

贵阳市城市规划局据此作出限期拆除违法建筑的处罚决定并无不当。

原告在诉讼中提出该建筑物不属严重影响城市规划，请求法院判决变更被告的具体行政行为为罚款、保留房屋。

鉴于该违法建筑位于贵阳市区主干道一侧，属城市规划区的重要地段，未经规划部门批准即擅自动工修建永久性建筑物，其行为本身就严重影响了该区域的整体规划，且原告在被告责令其停止施工并作出处罚决定后仍继续施工，依照《贵州省〈中华人民共和国城市规划法〉实施办法》和《贵阳市城市规划管理办法》的有关规定，亦属从重处罚情节，故对原告的请求不予支持。

根据《中华人民共和国行政诉讼法》第五十四条第（一）项的规定，于１９９３年５月２１日作出判决：
维持贵阳市城市规划局作出的违法建筑拆除决定。

一审宣判后，原告贵州省电子联合康乐公司不服，以"原判认定的事实不清，适用法律有错误"为由，向贵州省高级人民法院提出上诉，请求撤销原判，改判为罚款、保留房屋，并补办修建手续。

被告贵阳市城市规划局提出答辩，认为本案事实清楚，适用法律、法规正确，符合法定程序，一审判决并无不当，应依法维持。

贵州省高级人民法院在二审期间，鉴于该案案情复杂，在法定时限内不能审结，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十条的规定，向最高人民法院办理了批准延长该案审结时限的手续。

１９９３年１０月２０日，上诉人贵州省电子联合康乐公司主动表示："经研究决定服从和执行贵阳市中级人民法院一审判决，申请撤回上诉"。

贵州省高级人民法院经审查认为：上诉人无证修建儿童乐园大楼属于严重违法建筑的事实存在，被上诉人作出拆除该违法建筑的处罚决定合法。

上诉人自愿申请撤回上诉，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第五十一条的规定，于１９９３年１１月１日作出裁定：
准许上诉人贵州省电子联合康乐公司撤回上诉。

双方当事人按贵阳市中级人民法院的一审判决执
行。

至１９９４年２月，贵州省电子联合康乐公司违法修建的儿童乐园大楼已全部拆除。

【评析】
为了确定城市的规模和发展方向，实现城市的经济和社会发展目标，合理地制定城市规划和进行城市建设，把城市的规划管理纳入法制的轨道，１９８４年１月５日国务院发布了《城市规划条例》，１９８９年１２月２６日第七届全国人民代表大会常务委员会第十一次会议通过了《中华人民共和国城市规划法》（以下简称"城市规划法"）。

城市规划，是指为了确定城市的性质、规模和发展方向，合理利用城市土地、协调城市空间布局和各项建设所作的综合部署。

它不仅是国家行政机关管理城市建设的一项重要内容，也是保证城市土地合理利用和开发经营活动协调进行的前提和基础，还是实现城市经济和社会发展目标的必要条件。

城市规划涉及城市政治、经济、文化建设和城市发展的广泛领域，具有很强的综合性。

国家行政机关在编制城市规划时，都是依据本辖区内国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点，进行统筹兼顾，综合部署。

经过法定程序制定和批准的城市规划，不仅有利于城市在国家社会、经济生活中取得良好的经济效益、社会效益，而且还有利于使我国城市化的进程与生产力发展水平相适应。

因此，城市规划法第二条规定"制定和实施城市规划，在城市规划区内进行建设，必须遵守本法"，第十条规定"任何单位和个人都有遵守城市规划的义务，并有权对违反城市规划的行为进行检举和控告"。

城市规划的制定，必须依照城市规划法，城市规划的实施同样要依照城市规划法。

依照我国城市规划法的规定，城市规划区内的土地利用和各项建设必须符合城市规划，服从规划管理；城市规划区内的建设工程的选址和布局，必须符合城市规划。

设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书，在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。

建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。

在城市规划区内新建、扩建和改建建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程设施，必须持有关批准文件向城市规划行政主管部门提出申请，由城市规划行政主管部门根据城市规划提出的规划设计要求，核发建设工程规划许可证件。

建设单位或者个人在取得建设工程规划许可证和其他有关批准文件后，方可申请办理开工手续。

对于在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。

对于在城市规划区内，未取得建设工程规划许可证件或者违反建设工程规划许可证件的规定进行建设，严重影响城市规划的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令停止建设，限期拆除或者没收违法建筑物、构筑物或者其他设施；影响城市规划，尚可采取改正措施的，由县级以上地方人民政府城市规划行政主管部门责令限期改正，并处罚款。

本案中，贵州省电子联合康乐公司，为了本单位的局部利益，无视有关法律的规定，在没有取得建设工程规划许可证的情况下，即动工兴建儿童乐园大楼，在贵阳市城市规划局到施工现场进行制止及作出处罚后，仍拒不执行，反而继续施工，企图以单方面使整个工程造成既成事实的错误作法，来迫使有关城市行政主管部门对其迁就让步，以致造成数百万元的损失。

对此，康乐公司应负全部责任。

贵阳市城市规划局对康乐公司所作的限期拆除违法建筑行政处罚决定，符合城市规划法第四十条的规定，受诉人民法院判决予以维持，是正确的。

本案还告诉我们，在我国的现阶段必须坚持依法办事、严肃执法的重要性。

十多年前，我国的法制极不完备，无法可依、以言代法是那时不得不然的通例。

党的十一届三中全会对我国法制建设的基本要求作了全面具体地概括，这就是："有法可依、有法必依、执法必严，违法必究"。

十多年来，我国制定了有关涉及民事、行政、刑事等方面的大量重要的法律。

现在虽不能说立法已臻完善，但无法可依的状况已经发生了根本的改变，法制的基本框架已经建立。

当前法制建设的关健已经转变到"有法必依、执法必严、违法必究"上来。

有法不依，等于无法。

从本案的处理过程来看，经历了不少波折。

上门或写条子求情的有之，打电话威胁的也有之。

它表明了要作到依法办事何等不易；但从本案的处理结果来看，对违法者给予了应有的制裁，它又表明了执法者的应有素质和水平，显示了法律的尊严和权威。