中德政府行政权力配置及其比较剖析

中德政府行政权力配置及其比较剖析
中德政府行政权力配置及其比较
[摘要]德国的政府间关系呈现为相互依存的合作型模式，它的形成是多种因素作用的结果。

在此种模式下，州政府和地方政府参与决策，对联邦政府施加影响;联邦政府也运用财政手段去控制各成员单位，干预州政府和地方政府的事务、德国的政府间关系还体现为州政府与地方政府间的权力关系以及州政府间和地方政府间的横向联系，显现出地方政府自治权力扩大的趋势。

德国政府间关系的协调机制保障了政府间的沟通与协作，有效避免和化解了政府间的矛盾冲突，保证了德国社会的和谐发展。

本文在分析德国政府间行政权力配置的基础上，将之与中国政府的行政权力配置相互比较，以期为中国政府改革提供一定的借鉴。

[关键词]德国；行政权力配置；中国；比较
一、行政权力的配置
（一）概念区分
行政权力配置，是指一个国家的行政机关与其他国家机关、政党组织，群众团体等之间，中央地方之间权力分配关系及其制度的总称。

行政权力配置按照配置的方向可分为横向配置和纵向配置。

所谓行政权力的横向配置是指行政权力在国家行政机关内部的分配。

其核心内容是指国家行政机关在该国政治体制中所拥有的权力地位和职权范围，而通常这些内容都由该国的宪法和法律做出明确规定。

本论文主要研究我国行政权力的纵向配置相关理论。

接下来先对行政权力纵向配置的概念进行阐述。

行政权力的纵向配置，是根据国家行政权力与其管辖区域地理、人口、文化、公共事务等各种因素进行分析研究后，形成的行政权力分配的制度总称。

由此可见，行政权力配置的内容主要包括政府层级之间的权力分配，诸如事权与财权在各级政府之间的分等，因此，行政权力纵向配置问题是一国行政结构的核心问题。

行政权力的纵向配置从实质上来说主要研究的是国家行政权力在
中央与地方或不同层级政府之间进行分配的方式和制度。

从古代到现代几千年的历史发展变迁中，自国家产生以来，中央与地方的关系就一直是各国政治制度的核心问题，行政权力的纵向配置不仅关系到国家的经济的发展、社会的稳定，而且对维护民族团结，促进国家统一具有非常重要的现实意义。

（二）模式
1、联邦制国家模式
联邦制国家属于复合制国家，是指由两个以上国家组成的国家联盟。

德国是典型的联邦制国家模式。

其行政权力配置的模式具有如下特点：
（1）国家整体与组成部分之间不是上级与下级的关系，而是一种联盟关系，是具有不同权力、职能范围的政府之间的关系，这是联邦制原则的要求。

它们与联邦政府在不同管辖范围内分别行使统治权，在许多权力的行使上并不存在严格意义上的从属关系和领导关系。

但联邦政府通常会作为整个联邦制国家成员的代表对外行使外交等国家主权。

（2）联邦政府根据法律设有立法机关和行政机关，并对联邦成员具有普遍的约束力。

这样的一种关系导致联邦内各成员国之间的政治制度颇为相似，例如，当发生经济危机的时候，一国准备采取救市政策，其他成员国家不能采取相反的或者不作为的政策，而是应该与采取救市政策相同的政策，但是，任何成员国家不能以此为优势，不经其他成员国同意，私自采取政策，而应该经过成员国之间共有的行政机关，提交政策预案审批通过后，共同实施同向政策。

（3）联邦制国家通常制定统一的联邦宪法，实行联邦制的各成员国家都认同于这部统一的联邦宪法，并且受统一宪法的法律约束。

联邦政府主要负责联邦范围内与人民密切相关或需要特别统一管理的事项，例如管理外交、军事等，涉及其他与各联邦成员人民密切相关、能够分别管理的一般性事项，则由各联邦成员政府按照其成员宪法和法律的规定自行管理。

（4）各联邦成员国设有自己的立法和行政机关，并分别自行制定
宪法，规定自己的权力配置体质和行政区域的划分模式，并对自己区域内的各项公共性行政事务进行管理。

①虽然联邦成员国之间有着共同的立法和行政机构，但是并不影响各成员国在政策贯彻落实的时候，有自己的模式和体系，这就好比总公司有总章程，但是并不阻止各分公司有自己的一套形式方案，而且只有自己的国家最了解自己的风土民情，采取最优的贯彻方案才能够取得理想的共同效果，所以此时，各成员国自己又有相对独立的行政体系和行政权力的划分。

（5）联邦政府和各成员国政府的权限划分，由联邦统一宪法进行规定。

联邦统一宪法具有最高的权威性，各成员国宪法与联邦宪法发生冲突时，以联邦统一宪法的规定为基准。

虽然联邦政府中各成员国有自行制定行政权力体系的权利，但是，各国制定的范围框架还是联邦统一的，不能超出框架约束的范围，否则制定出的行政权力体系几乎可以说是无效的，在真正遇到纠纷或者与联邦整体行政权力划分相抵触的情况时，还是要按照联邦法律执行的。

2、单一制模式
单一制指由若干不享有独立主权的一般行政区域单位组成统一主权国家的制度。

其典型特点是单一制国家只有一个中央政权、一部宪法、一种法律体系，公民只有一种国籍，全国按地域划分为若干层级的地方行政区域，各级地方行政机关受中央行政机关的统一领导，国家是一个完整的主权国家，中央政府统一行使外交、军事等国家主权。

单一制国家中央政府主要通过垂直的管理方式对地方政府进行监督和管理。

具有较强的从属关系。

单一制国家行政权力配置模式并不是完全单一，一成不变的，而是要根据具体国家的基本国情进行一定的调整和丰富的，归结起来，世界上单一国家在实践中曾经用过以及正在使用的行政权力配置模式主要包括集权型单一制模式和分权型单一制两种形式。

我国现在实行的国家结构是混合了单一制和联邦制两种因素而形成的一种独特的国家结构形式。

既具有单一制国家的特点，如我国权力纵向配置中中央与普通地方行政机关的权力配置模式，同时又具有联邦制国家的特点，如我国实行的民族区域自治和“一国两制”方针等。

二、德国政府行政权力配置
（一）德国各级政府
1、联邦政府
联邦政府是德国的最高行政机关，拥有《基本法》赋予的广泛权力，负责处理国家各类行政事务，执行联邦议院和联邦参议院通过的各项决议和法律。

联邦政府由联邦总理和联邦部长若干名组成，它是一个领导集体，共同组成联邦内阁。

对于联邦总理来说，其主要职能有二：一是方针制定，即确定政府政策指导原则，并对此承担责任。

二是人事决定，即决定政府班子的组成人选。

作为国家政权的一部分，联邦政府更多的是领导国家的政治，而不是单纯的行政管理机构，因此，除了在某些领域如外交、国防、边防、联邦财政等设有自己的行政管理机关，并通过自己的行政机构来执行联邦法外，大部分行政任务都由州所设立的行政管理机关承担。

联邦政府的职能履行主要通过把议会多数党的政治意志转化为具体的立法议案，并努力使之成为法律，和对获得议会通过的法律，颁布实施细则、相关的法规法令以及相配套的组织措施和人事措施而具体落实来实现。

2、州政府
德国现有16个州级行政单位，包括13个州和3个州级市。

州政府由州总理和各部部长组成，在不同州，政府首脑的称呼可能有所不同。

州政府是州的最高行政机构，领导和管理本州的经济、财贸、文教、社会福利等事务；州政府由通过比例代表制选举产生的州议会负责组成：州议会选举州长，州长任命经州议会同意的各部部长，组成州政府。

在行政管理功能和结构上，各州都有州高级行政管理机构负责全州事务，如州统计局、州青年事务管理局、州刑事局和州宪法保护局等。

州审计局是独立于州当局的对行政管理机构的预算和财会制度以及执行情况进行审计的最高州级机关。

州之下，设立行政区。

行政区负责各地之间的合作，
以实施部门政策和项目，监督地方当局。

各州是德国立法和公共政策的主要执行者。

这些立法和政策包括联邦立法和政策，也包括来自于欧盟的立法条款和基金项目。

此外，教育和文化领域的事务管理
是州的一项特权。

在各州之内，政府的行政管理体系相当于德国行政/执行中联邦主义的缩影。

州政府除了在一些领域如教育、文化和警察事务管理中承担具体的行政执行职能外，将大部分行政或执行的功能授权给了地方政府。

3、地方政府
德国除联邦政府和州政府外，还设有县、市（县一级的市）和乡（镇）政府，统称为地方政府，实行地方自治，即乡镇或联合乡镇、县和非县辖市或县辖大城市等地方机构，均享有同等的权力，在各自职责范围内独立地处理当地的事务，国家只对其实行法律监督。

乡镇是最基层的行政自治单位，县也属于地方自治单位，但它往往被视为乡镇联合体，负责对各个乡镇实施法律监督（行为是否合法）和专业监督（行为是否合理、得当是否执行州的指示），主要任务是处理超出乡镇范围、超过乡镇财力和组织能力的地方性事务。

因此在讨论地方政府的行政职能时，主要以乡镇政府的职能为主。

地方任务分两类，一类是自身的任务，即自治任务；一类是受联邦或州委托的任务，及委托事务。

由于自治任务和委托任务的区分不太明确，现实生活中，人们更愿意将地方任务划分为非指令性任务和指令性任务。

非指令性任务包括资源承担的任务（完全由乡镇决定是否执行的任务，如是否修建博物馆，如何修建等）和非指令性责任任务（乡镇有义务履行的任务，但无须州政府下达如何去完成的指示）；指令性任务包括指令性责任任务（乡镇必须按照州政府所规定的办法去执行和完成的任务，如社会福利救济等）和公共任务（在执行国家任务时，乡镇是作为最基层的行政自治单位履行自己的职责，如为了公共安全而执行警察任务等）。

归纳起来乡镇的任务主要包括公用事业服务、文化教育事业、社会福利事务、乡镇建设、公共安全秩序。

（二）德国各级政府间权力关系
1、联邦政府与州政府的权力关系
在德国，联邦政府和州政府在广泛的政策领域共同享有立法权，二者的专有立法权较为有限。

在行政权力方面，联邦政府偏重于决策，包括创制立法建议、分配财政资源和制定政策规划等、联邦政府的政
策执行依赖于州政府和地方政府。

作为国家最高行政机构，联邦政府在外交、财政、铁路、邮政、水运和航运、跨州范围的社会保险以及联邦军队等领域拥有行政管理权，并在战略资源和空间技术的开发研究、区域政策和区域规划的制定等方面拥有管辖权。

德国的重要法律草案大多由联邦政府提出，联邦政府有权在一定范围内独自拟订和发布命令、指示和决定，并负责法律的实施。

尽管如此，联邦政府的大多数部门没有直属地方机构，在涉及州和地方事务时，各部主要通过建议与协商行使监督权。

德国大州在州与县(包括县级市)之间设专区作为州政府的管理机构，小州则不设专区。

州政府的主要职能是管辖州级行政与财政事务，包括文化教育、卫生、社会治安、环保、法律和司法等。

州级行政管辖权属州立法范围，联邦政府无权过问、贯彻联邦法律是州政府的一项重要职能。

德国《基木法》规定，“只要《基本法》未曾另行规定或允许，各州应执行关系到其自身事务的联邦法律”。

各州要将联邦法律规定的事务作为“自己的事务”来贯彻、但“对于这些事务，除非联邦参议院所同意的法律另行规定，各州可建立有关权力机构并调控行政程序”。

这一规定表明，州政府在执行联邦法律时可以在许可范围内根据本州的实际情况自主地做出决定。

在一般情况下，联邦只能监督各州的做法是否合法，而不能监督各州的做法是否适当。

儿属联邦政府依据法律委托州政府履行的职责（此类事务相对较少），联邦政府拥有广泛的监督权，包括对州政府行为合法性和适当性二者的监督、联邦政府有权要求州政府提交报告和相关文件，甚至有权向州执行机构派遣专员。

德国的《基本法》将联邦政府置于州政府之上，确立了州政府与联邦政府在政治上保持高度一致性的原则、如果州违反《基本法》所规定的原则和宪政体制，所建立的不是“自由的民主政体”，联邦政府有权命令其撤销。

如果某州不履行基木法或其他联邦法律所规定的联邦义务，联邦政府可以在联邦参议院的同意下采取必要措施，强制该州履行、“为了防止对联邦或各州之生存或自由民主的基本秩序造成任何迫切危险，联邦内阁可以……使用武装力量来维持警察和联
邦国界警卫，以保护公民财产并反击有组织的军事武装暴动。

”在多数情况下，联邦政府在做出重要决定之前，均已通过磋商与州政府达成共识，因此无须采取强制措施。

2、州政府与地方政府的权力关系。

德国地方政府主要指州以下的县、市和乡镇政府，它们一方面是州的基层行政单位，另一方面又是享有自治权限的行政实体，德国联邦宪法和州宪法均对县镇等基层政府的自治权作出规定。

如《基本法》规定:“在法律所建立的权限范围内，市区应被保障自行负责以调节所有地方应用的事务之权利、在法律职能的构架之内，市政联盟亦具有这种可由法律提供的自治权力。

自治保障应扩展到财政自主的基础，包括市政府根据经济能力决定税种和税率的权利。

”1988年德国联邦宪法法院宣布，立法者无权侵犯地方自治的基本范围或实质，地方政府可以将其与州监督机构之间的争议申诉到行政法院，州宪法也允许乡镇将有关州法律的宪法争议诉诸于州宪法法院，从法律制度上保障了地方政府的自治权力。

德国的县级市既具有执行性又具有自治性，由于历史的原因各州在独立市中不设置下属行政机构，州的任务直接委托给独立市去实施。

基于地方政府职责的双重性，联邦政府对地方政府的监控也分为对地方自治事务的法律监控和对委托事务的职能监督两个方面。

法律监控又称合法性监督，旨在审查地方政府的行为和目的是否符合法律、法规、命令以及地方政府自己颁布的条例等、一般用于地方政府的“自愿办理事项”与“义务承办上级无指令权的事项”、由于地方政府在自治事项上享有裁量权，因此上级监督机关的审查权也有所节制。

职能监督包括合法性与合目的性的监督，主要针对州或联邦委托的事务，即“义务办理而且上级机关享有指令权的事项”。

对此，监督机关可以对地方政府的执法程序作出规定，制定和颁布裁量权准则，由职能监督部向地方政府下达工作指标确定履行职能的方式。

三、我国各级政府间权力关系
（一）我国各级政府
1、中央政府
在我国行政系统中，国务院居于最高领导地位，它统一领导所属各部、委的工作，统一领导全国各级地方行政机关的工作，有权根据宪法、法律管理全国范围内的一切重大行政事务。

根据我国宪法规定，国务院共先例18项职权。

这18项职权可归结为六个方面：（1）根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令。

（2）向全国人民代表大会及其常务委员会提出议案。

（3）规定各部各委员会的任务和职责，统一领导各部和各委员会的工作，领导全国性的行政事务。

（4）统一领导全国各级地方行政机关的工作，规定中央和地方行政机关职权的划分。

（5）负责执行国民经济计划与国家预算，管理科学、教育、经济、文化、卫生等工作。

（6）任免行政人员权。

此外，国务院还有最高权力机关及其常设机关授予的其他职权。

2、县级以上各级地方人民政府
（1）执行本级人民代表大会及其常务委员会的决议，以及上级行政机关的决议和命令，规定行政措施，发布决议和命令；
（2）领导和监督所属各工作部门和下级人民政府的工作；
（3）执行经济计划和预算，管理本行政区域内经济文化建设、民政和公安等工作；
（4）依法任免和奖惩国家行政机关工作人员；
（5）保护公共财产，维护社会秩序，保障公民权利，保障少数民族的平等权利；
（6）监督所属各部门和下级人民政府的工作；
（7）办理上级国家行政机关交办的其他事项。

3、乡、镇人民政府
（1）执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，发布决定和命令。

（2）执行本行政区域内的经济和社会发展计划、预算，管理本行政区域内的经济、教育、科学、文化、卫生、体育事业和财政、民政、
公安、司法行政、计划生育等行政工作；
（3）保护社会主义的全民所有的财产和劳动群众集体所有的财产，保护公民私人所有的合法财产，维护社会秩序，保障公民的人身权利、民主权利和其他权利；
（4）保护各种经济组织的合法权益；
（5）保障少数民族的权利和尊重少数民族的风俗习惯；
（6）保障宪法和法律赋予妇女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各项权利；
（7）办理上级人民政府交办的其他事项。

（二）我国各级政府间权力关系
我国的最高国家行政机关是国务院，地方国家行政机关分为省（自治区、直辖市）、州或县（市、区）和乡镇三级人民政府。

例外目前在部分地区实行的是四级人民政府，即省（自治区、直辖市）、地级市、县和乡镇。

我国实行人民代表大会制度，最高权力机关是全国人民代表大会，它具有最高的决策权和管理权，并对全国范围内的各项事务进行管理和监督，其下发的各项决议在全国范围内具有约束力，地方人民代表对地方事务具有决策和管理权，一般仅对所属管辖区域具有约束力。

相应地，作为国家权力执行机关的行政机关也分别按照其上下级的管辖权限执行各项管理权力并受最高行政机关国务院的统一领导。

各级国家行政机关实行首长负责制。

首长负责制不同于行政首长独断专行，是一种与集体领导相结合的具有民主集中性的制度。

四、小结
行政权力是行政管理的生命线，也是行政法学的核心概念，更是行政体制改革中最具内涵的变革因子。

随着体制改革的不断深化，必须在转变政府职能和优化行政组织结构的同时变革行政权力结构，从纵向和横向上对行政权力进行合理配置，实现外延型改革与内涵型改革互动共进，打造一个职能定位科学、组织结构优化、权力配置合理、队伍素质优良、法制保障健全、能有效回应社会公众多元化需求的公共服务型政府。

2008年我国启动了新一轮机构改革，有学者认为，同
以往的改革相比，新一轮改革跳出了经济调试的模式，转而重视政府权力结构自身的合理性，不仅规划了改革的总体目标，还提出了大部制改革的方向，并致力于建立决策权、执行权与监督权的制约和协调机制，强调改革的阶段性与总体目标的匹配。

当然，由于改革要触及到深层的利益调整，行政权力结构的变革势必会触及到其所依附的利益分配格局，因此会而临重重障碍与阻力，这就需要我们进行长期不懈的努力和探索，采用积极稳妥的方式推进，重点是要建立、健全和完善相应的法律制度来保障行政权力结构调整的相对理性和巩固行政权力合理配置的成果，推动行政权力配置进入科学化、法治化的轨道，防止行政权力配置陷入“放”与“收”循环往复的怪圈之中，以法律来有效地促进政府职能转换，以法的权威性、理性和稳定保障改革预期目标的实现。

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