专项债作为项目资本金政策及案例分析

专项债作为项目资本金政策及案例分析
一、专项债定义
专项债是针对公益性（准公益性）基础设施项目发行的政府债券。

二、专项债作为项目资本金合法合规政策支持分析
（一）《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》（厅字〔2019〕33号）
专项债作项目资本金是由《关于做好地方政府专项债券发行及项
（厅字〔2019〕33号）首次提出的。

厅字〔2019〕目配套融资工作的通知》
33号规定：“允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金。

对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路、国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路、供电、供气项目，在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金，但不得超越项目收益实际水平过度融资。

”
（二）关于扩大专项债使用范围
除了厅字〔2019〕33号，2019年9月4日李克强总理主持召开的国务院常务工作会议上提出要扩大专项债的使用范围，“重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施”，并“将专项债可用作项目资本金范围明确为符合上述重点投向的重大基础设施领域。

以省为单位，
专项债资金用于项目资本金的规模占该省份专项债规模的比例可为20%左右。

（三）《国务院关于加强固定资产投资项目资本金管理的通知》（国发〔2019〕26号）
国发〔2019〕26号明确了项目资本金的性质，“对投资项目来说必须是非债务性资金，项目法人不承担这部分资金的任何债务和利息”，即项目资本金不得为项目公司的债务性资金，但可以为投资人（股东）的债务性资金。

这一认定，明确了过去“项目资本金也不得为投资人的债务性资金”的有关争议，也印证了厅字〔2019〕33号“地方政府专项债券可以用于项目资本金”的合法性。

国发（2019）26号文还规定“（七）对基础设施领域和国家鼓励发展的行业，鼓励项目法人和项目投资方通过发行权益型、股权类金融工具，多渠道规范筹措投资项目资本金。

（八）通过发行金融工具等方式筹措的各类资金，按照国家统一的会计制度应当分类为权益工具的，可以认定为投资项目资本金，但不得超过资本金总额的50%。

存在下列情形之一的，不得认定为投资项目资本金：1.存在本息回购承诺、兜底保障等收益附加条件；2.当期债务性资金偿还前，可以分红或取得收益；3.在清算时受偿顺序优先于其他债务性资金。

（九）地方各级政府及其有关部门可统筹使用本级预算资金、上级补助资金等各类财政资金筹集项目资本金，可按有关规定将政府专项债券作为符合条件的重大项目资本金。

”
（四）国务院总理李克强2022年6月29日主持召开国务院常务会议，确定政策性、开发性金融工具支持重大项目建设的举措。

会议决定，运用政策性、开发性金融工具，通过发行金融债券等筹资3000亿元，用于补充包括新型基础设施在内的重大项目资本金、但不超过全部资本金的50%，或为专项债项目资本金搭桥。

财政和货币政策联动，中央财政按实际股权投资额予以适当贴息，贴息期限2年。

三、案例分析
（一）焦作至唐河高速公路案例解析
1.项目概况
焦作至唐河高速公路方城至唐河段工程项目全长约101.856公里，项目总投资为1,023,802.12万元，平均每公里投资10,051.47万元，其中建筑安装工程费622,369.38万元，占总投资的60.79%。

本项目已于2020年9月底开工，预计2023年9月底竣工，施工期为36个月。

项目建设单位为南阳方枣高速公路有限公司，由南阳交通建设投资有限公司全资持股。

根据《焦作至唐河高速公路方城至唐河段工程的法律意见书》，本项目单位南阳方枣高速公路有限公司系有效存续的国有全资企业，不存在隐性债务，具备申请政府专项债券的主体资格。

2.筹措资金构成
本项目估算总投资为1,023,802.12万元，建设资金来源分为三部分：债券资金、企业自有资金和银行贷款资金。

该项目拟申请地方政府专项债券资金400,000.00万元，南阳交通建设投资有限公司作
为项目单位唯一股东利用自身经营收益在项目建设期分年度注资173,802.12万元，剩余资金450,000.00万元由项目单位通过银行贷款解决。

本项目资本金343,802.12万元，占总投资额的34%，其中，专项债券资金用于项目资本金的额度为170,000.00万元，专项债资金占资本金比例为49.45%。

焦作至唐河高速公路项目属于具有较大示范带动效应的重大项目，其资金来源为债券资金、企业自有资金和银行贷款，项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件，满足厅字〔2019〕33号所要求的专项债券作资本金的项目类型。

3.项目收入来源
在整个融资计划存续期间内收入来源主要为车辆通行费收入、广告牌收入。

本项目收入来源兼有政府性基金收入与专项收入，具备申请使用专项债券与银行贷款的前提条件，符合厅字〔2019〕33号所要求的收益兼有政府性基金收入与专项收入的项目可同时申请专项债券与开展市场化融资。

4.债券存续期与银行贷款存续期
本项目共申请专项债券400,000.00万元，专项债券存续期为15年，在债券存续期每半年按期支付债券利息，在债券到期时一次偿还本金并支付最后一期利息；根据南阳方枣高速公路有限公司提供的《关于焦作至唐河高速公路方城至唐河段工程资金筹措方案》，本项目银行贷款存续期为30年，还款方式为每年付息，到期一次性还本。

厅字〔2019〕33号提出组合使用专项债券和市场化融资的项目，专项债券、市场化融资期限与项目期限保持一致。

但本项目债券存续期15年，银行贷款存续期为30年。

5.项目还款顺序
根据《焦作至唐河高速公路方城至唐河段工程实施方案》，本项目在专项债券存续期内项目收入优先用于偿还专项债券本金和利息，在保证专项债券还本付息基础上盈余收益用于偿还银行贷款对应利息，专项债券到期以后年份收益用于偿还银行贷款本金和剩余年份利息。

6.项目案例亮点及借鉴
（1）本项目由南阳方枣高速公路有限公司（城投公司）作为该项目的建设单位，以申报主体的方式参与到专项债券的投资建设运营，根据该项目法律意见书披露的相关信息，该项目单位系有效存续的国有全资企业且不存在政府隐性债务，其作为本项目实施主体，具备申请政府专项债券的主体资格。

针对同类型项目，可将城投公司作为专项债券的建设单位，申请使用地方政府专项债券以及银行贷款，充分发挥债券资金的杠杆作用。

（2）该项目资金来源主要有债券资金、企业法人项目单位股东注资和银行贷款，其中，专项债券资金作为项目资本金。

项目依靠车辆通行费（政府性基金收入）、广告收入（专项收入）作为专项债券还本付息的资金来源，以保证项目能够实现项目收益与融资自求平衡。

针对同类型项目，可将收入兼有政府性基金收入与专项收入的项
目，通过申请使用专项债券与银行贷款的方式筹集项目建设资金。

（二）河南省“西峡县乡村振兴”项目案例解析
本项目的实施不仅可以满足旅游者消费，还间接地拉动一、二、三产业。

对缓解就业压力、维护社会稳定无疑具有重要的意义和作用。

1.实施机构：西峡县农业农村局
2.建设内容：拟建设猕猴桃观光园设施提升工程、新发展猕猴桃基地2000亩及高效节能灌溉工程、道路改扩建工程（14公里绿道建设）、游客接待中心、猕猴桃精品展示馆及广场、电商物流园、观光采摘园。

3.资金筹措
建设期为2019年12月到2022年12月。

项目总投资30000.00万元，拟申请使用专项债券资金12000.00万元（已于2021年使用债券资金6800万元，2022年申请使用5200万元，债券期限为10年），来自财政拨款18000.00万元。

4.收入来源
收入来源于14公里绿道工程，展示馆及游客中心租赁收入，灌溉设施使用费收入，采摘园和电商物流园租赁收入。

5.项目案例亮点及借鉴
本次评价本项目债券存续期内预计业务活动产生的现金流量净额23,331.31万元，偿还债券本息为16,754.16万元，本息覆盖倍数为1.39倍。

本项目资金来源主要有债券资金、财政拨款，其中，专项债券资
金作为项目资本金。

项目依靠14公里绿道工程，展示馆及游客中心租赁收入，灌溉设施使用费收入，采摘园和电商物流园租赁收入作为专项债券还本付息的资金来源，以保证项目能够实现项目收益与融资自求平衡。

针对同类型项目，可将收入兼有政府性基金收入与专项收入的项目，通过申请使用专项债券的方式筹集项目建设资金。