国内外公职人员养老保险法律制度对比研究

国内外公职人员养老保险法律制度对比研究
1、引言
伴随着老年人口的逐渐增加，社会养老问题已成为一个突出需要解决的问题。

几乎在所有建立了社会保障制度的国家，养老保险都是最重要的社会保障项目。

国内外最早开始关注养老保险问题的往往是一些社会学家和经济学家，它们都是从社会学和经济学的角度对此问题进行论述，即便如此养老保险也都是社
会保障研究的薄弱环节。

提到养老保险相关的法律制度，关注更少。

相对而言，企业的养老保险制度起步较早，发展也较为完善；而事业单位的养老保险制度
则起步较晚，相关研究也很少。

2、国外公职人员养老保险法律制度
2.1各国公职人员养老保险法律制度概述
从西方发达国家建立公职人员养老保险制度开始，公职人员养老保险就与国家立法紧密联系在一起。

大
多数国家公职人员养老保险基金是多渠道筹集，并且
是多层次的。

据统计，在公职人员养老保险立法方面，目前，在世界167个国家中，有68个国家单独颁布公职人员养老保险立法，占总数41%；经合组织国家有
11个国家单独对公职人员颁布立法，占总数38%。

而在俄罗斯、东欧，仅有1个国家单独颁布公职人员养老保险办法。

早在19世纪初，英国就制订了关于政府雇员退休保障的法律，第二次世界大战后《国家保险法》等一系列法规的颁布使得英国成为拥有最完备的
社会保障体系的西方国家，其中政府雇员被纳入到全
体国民共同享有同一标准的养老金制度中；德国联邦、州和地方政府雇员的养老金由《联邦官员供养法》规
定（1976年8月24日），其他雇员的养老保险由《职员工人保险法》规定；日本1947年正式颁布了《国家公务员法》，逐步形成较为完善的政府雇员制度；加
拿大则具体根据不同类型的公职人员立法，例如《公
职人员养老保险法》是加拿大公职人员养老保险方面
的基本法律，《公职人员退休条例》和《政府文职机
关和养老金退休法案》则具体规范着加拿大各种文职
机关公务人员的养老保险事务；《加拿大皇家警察养
老金法案》则具体规范皇家警察公职人员的养老保险
问题，等等。

2.2国外经验借鉴
综合国外的公职人员养老保险法律条例，主要有
以下几点值得我国借鉴：
（1）细分保障对象：事业单位基本上都是和机关工作人员合在一起立法的，没有形成单独的工资福利
及退休养老体系。

各发达国家在对公职人员的社会定
位异常清晰，这样不仅有利于对公职人员的权利给予
明确保护，增强立法的有效性和针对性，同时也有利
于对其他社会群里的间接保护。

（2）加快立法保障：在英、德、美等各国都是以国家立法的强制方式来推
行养老保险制度，强制性的养老保险立法可使实行措
施更有力，运用范围更广泛，而且可保持长期稳定。

（3）认清事业单位在社会体系中的定位：从根本上讲，事业单位之所以出现和存在，源于其目的的公益性，
而公益性就决定了事业单位的运行需要由政府来买单，但是事业单位有别于政府机关的重要方面就在于其自
身运作的自主性。

发达国家的经验亦可看出，对于公
职人员的社会保障立法，将会牵引着诸多相关部门的
社保制度的变动，因此，依照本国情况明晰公职人员
的社会定位十分必要。

3、我国事业单位养老保险法律制度
3.1我国现行事业单位养老保险法律制度
“事业单位”是一个很具有中国特色的法人单位
概念。

在国外，尽管存在一些相对应的单位和组织，
但并没有事业单位这个概念。

我国首次在1982年的宪法中有了“事业组织”的称谓，1986年的《民法通则》在第三章第三节规定了“事业单位法人”。

我国事业
单位养老保险制度的改革发展，按时间跨度和改革内
容可大体分为以下三个阶段：早期机关事业单位与企业养老保险制度分分合合的雏形阶段（1949-1990），机关事业单位养老保险制度的共同发展阶段
（1991-2004），事业单位养老保险制度独立深化改革
与试点阶段（2005-今）。

事业单位现行的养老保险制度始建于20世纪50年代，成型于1978 年。

此后经历了多次的试点和改革。

表1展示了1978年-2009年间我国关于事业单位职工养老制度的相关政策法规的
沿革：
表1 我国事业单位职工养老制度的沿革
3.2我国现行制度的不足
我国事业单位养老保险制度目前尚处于试行阶段，存在着“养老保险法律体系没有完善，相关制度没有
建立，具体的规则还没确定”等问题，这些不利因素
已经严重影响和阻碍事业单位养老保险制度改革的顺
利进行。

从西方发达国家公职人员养老保险制度改革
的历程来看，养老保险制度改革要经过付出巨大的时
间成本和代价。

而我国50多年来的养老保险法制建设，总体上离法制化的要求还有相当大的差距，与养老保
险改革实际也不甚适应。

另外，我国的事业单位养老
保险制度是典型的国家养老保障模式“养老保障的事
务完全由政府和单位包办，个人不缴纳保险费，也不
承担任何责任”。

这仍滞留在与计划经济相适应的养
老制度上，与我国市场经济的现状不符。

4、总结
在完善我国社会养老保险法律制度中，我们应以《社会保险法》为基本法规范，加快研究相关配套法规，以事业单位养老保险制度的改革为契机，加快事
业单位养老保险的改革，为我国养老保险的社会和谐
和可持续发展稳定良好的基础。

事业单位养老保险制
度的改革应借鉴发达国家的做法，尽快建立起全国范
围内统一的企业、机关、事业单位养老保险制度。

未来，我国事业单位养老保险制度应融入到整体的养老
保险制度中去，其待遇水平的差异性也只会体现在职
企业年金层次。

因此，我国的事业单位养老保险制度
将会呈现为：全国统筹的基本养老保险为基础、以个
人账户管理模式存在的职业年金为主体、辅之以自愿
性的个人储蓄性养老保险为第三层次的养老保险新体系。

而其改革不仅需要克服制度设计的复杂性、改革
成本带来的财政压力以及各种其它阻力等难题，还需要完善有利于养老保险制度平稳过渡的相关配套措施。

但本着优化资源配置、增强事业单位生机与活力的目的，通过管理创新、技术创新和理念创新，从而平衡利益，减小阻力，是解决改革难题的方向。

由于受国家基本国情和财政能力的影响，事业单位养老保险不可避免地存在理论和实践方面的不对应。

此外，改革的推进也是一个长期、艰难、不断调整的过程，对事业单位养老保险制度的研究，还有待进一步的探索和完善。