村务监督委员会制度的建立动因及其发展实态研究

2020年第6期（总第183期）
黑龙江社会科学
Social Sciences In Heilongjiang
No.6,2020
General.No.183
-政治文明研究•
村务监督委员会制度的建立动因及其发展实态研究
高洪贵1,张永杰2
（1.山东工商学院马克思主义学院，山东烟台264026；2.黑龙江省社会科学院研究生学院，哈尔滨150028）
摘要:村务监督委员会制度作为村级权力调控的创新型制度实践，是针对村民自治制度出现的弊端产生的，其目的在于维护村庄的正常秩序，改善基层社会经济发展环境。

本文从村务监督委员会制度的运行实践出发，分析研究了这一制度的产生是根源于村干部权力膨胀与农民民主意识觉醒的内在嬗变以及现代性渗透与政府推动和引导的外在嵌入的双重影响。

此外，这一制度的设计有其自身的原则和特点，在实现村民利益表达、村务监督、权力制约上发挥着重要的功能。

目前，村务监督委员会制度的实施在取得一定民主监督成效的同时，也面临着一些问题，如各村之间发展不平衡、监督过程形式化严重、村民认可度低、组织成员不稳定，等等。

对此，应从完善配套制度体系、创新监督机制、扩大民意测评、健全激励保障机制四个方面予以优化。

关键词：村务监督委员会;村民自治制度；民主监督；民主意识
中图分类号:D63文献标志码：A文章编号：1007-4937（2020）06-0026-08
村务监督委员会制度在2004年最先于浙江省武义县后陈村建立起来。

这一制度的实施形成了以村党支部为领导者、村民代表大会为决策者、村民委员会为执行者、村务监督委员会为监督者的完善的村庄管理模式。

2017年12月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全村务监督委员会的指导意见》明确强调:“村务监督委员会是村民对村务进行民主监督的机构。

建立健全村务监督委员会，对从源头上遏制村民群众身边的不正之风和腐败问题、促进农村和谐稳定,具有重要作用。

”⑴党的十九届四中全会指出：“坚持和完善党和国家监督体系，强化对权力运行的制约和监督。

”⑵因此,完善村务监督委员会制度成为健全我国国家监督体系的重要组成部分。

村务监督委员会作为农村的组织实体，是依据相应的程序和规定为达成一定目标而建立的强政治性农民自组织，其最主要的职能定位是
基金项目：党的十九届四中全会精神专题研究项目“我国地方政府权责清单制度执行研究”（19ZZH041）作者简介:高洪贵，1973年生，山东工商学院马克思主义学院研究员,政治学博士;张永杰，1995年生,黑龙江省社会科学院研究生学院硕士研究生。

监督村务。

它是在村党组织的领导下，由村民代表会议民主选举产生,实行村民自我管理、自我监督，并组织协调村民代表会议，依法监督村民委员会执行党的路线、方针、政策、决议，促进农村经济社会事业的发展。

一、建立村务监督委员会制度的动因
村务监督委员会制度作为对农村监督机制的一种创新型制度设计，其产生必然有特定的背景和动因。

“制度变迁不仅是可能的，而且还是不可避免的。

人类的生存本能和对幸福（或福利）永不满足的渴求必然促生社会变迁一一而其中制度变迁是不可缺少的一部分。

”⑶因此，村务监督委员会制度是在特定的社会土壤中孕育发展起来的。

从制度经济学的角度来说，存在两种类型的制度变迁:诱致性制度变迁和强制性制度变迁。

诱致性制度变迁是指现行制度安排的变更或替代,以及新制度安排的创造，它由一个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、组织和实行。

与此相反，强制性制度变迁由政府命令和法律引入和实行[4]o简言之，诱致性制度变迁可以理解为因某种（某些）原因导致现行的制度设计不再是现行制度设计集合中较为可行的那一个,从而导
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致制度的变迁;而强制性制度变迁则是指统治者计算对制度干预的预期收益高于其推行制度变迁费用之后，采取干预措施也就是以制度创新和完善来消除制度失衡的制度变迁类型。

制度剥削理论认为,制度存在着硬核部分和保护带部分，渐进的制度变迁可以以改变保护带层面的制度而不影响硬核层面的制度的形式发生。

村务监督委员会制度的产生正是在原来村民自治制度中村理财小组监督制的基础上,经过环境的改变加工，并在与之相适应的基础上产生的。

通过上述对于制度变迁类型与相关诱因的分析可以发现，村务监督委员会制度的产生有其潜在的内外动因。

1.村务监督委员会制度产生的内部动因
(1)村干部的权力膨胀。

改革开放后，我国提出建立健全社会主义市场经济体制，并实现了从计划经济体制向市场经济体制的跨越⑸。

事实上，日趋多元的产业结构逐渐销蚀着农村传统封闭式的产业经营模式，在很多地区形成了以农、林、牧、副、渔业发展为主体的多元发展模式，农业化进程的加快使各村委的职能更加广泛,但在监督上也存在更大的困难。

我国农村在不断发展农业的同时，农村基础设施建设也在不断完善，村务的复杂化使村干部在管理上出现种种问题。

村委会职能的广泛性决定了权力的集中性，而集权性的管理必然带来专制性的后果[6]o此外,农业的迅速发展在为村镇积累大量财政收入的同时，也留下腐败的隐患。

有鉴于此，村务监督委员会的建立是基层社会发展的现实需要。

(2)农民民主意识的觉醒。

传统社会向现代社会的转型，使农民开始寻求参与政治的过程，并通过影响政治来争取资源⑺。

随着农业产业化进程的不断加快，农村社会与外界的联系更为频繁，农民的价值观开始悄然发生变化，在村务问题的处理上也更加理性o主要表现在:一方面，随着社会经济的发展，农民对自身的定位提高了，他们要求更多地参与到村务管理中去;另一方面，由于现代农业产业化的发展,农民的契约意识不断增强,他们十分期盼高效合理的乡村管理模式。

因此，村务监督委员会的设立在一定程度上满足了农民民主意识觉醒的现实需要。

2.村务监督委员会产生的外部动因
(1)现代性的深度介入。

现代性相较于现代化而言，是以结果为取向的。

杜赞奇将现代性定义为:当世俗时间和历史被视为是管理人类行为的主要制度时，那种构成时空的世界观⑻。

卡林内斯库也强调现代性概念的构想应该回归到一种线性不可逆的且无法阻止并持续流逝的历史性时间意识的框架中去。

虽然现代性给人类社会带来巨大的福利,其丰富的社会文明成果极大地丰富了人们的生活，但其缺点的一面也在20世纪甚至更早就已经开始有人反思，如吉登斯指出：“现代性行动的另一面是，当事实上地球上再也没有神志清醒的人的时候，剩下的就只能是’昆虫与青草的王国’了，或者，是一组破败不堪和外部受到严重伤害的人类社区°”[9]改革开放的实行及农村社会的变革打开了中国农村现代性历程的阀门，农村系统变得更加开放和多元。

现代性渗透进农村的社会生活,丰富多彩的日常生活用品的供给、发达的交通网络及便捷的通讯设施的出现给农村群众带来愉悦感体验的同时，也造成人际关系紧张的困境,异质性群体的出现使户间关系日趋冷漠。

另外，现代性对原有农村公共生活的介入也导致村民开始失去主动的公共生活行为。

而村务监督委员会制度的建立则在一定程度上回应了现代性的挑战，它由村内职业不同、年龄不同的村民组成,不仅可以保证村务监督委员会行使监督权的独立性，而且对于密切联系村内各异质群体的关系也起到重要的促进作用。

(2)政府的推动与引导。

作为单一行为体的国家只存在于观念之中，实践中的国家是碎片化的，与社会中的团体和个人犬牙交错[10]o因此,面对复杂的碎片化的国家社会事务，政府应当通过出台相应的政策、法规对其进行整合,以确保治理的有序性。

2006年6月，中共中央、国务院办公厅颁布了《关于健全和完善村务公开和民主监督制度的意见》。

同年8月，第十届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过了《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》。

2010年,“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构”被写入《中华人民共和国村民委员会组织法》[11]o2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于加强和
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改进乡村治理的指导意见》，强调要建立以基层党组织为领导、村民自治组织和村务监督组织为基础、集体经济组织和农民合作组织为纽带、其他经济社会组织为补充的村级组织体系，将村务监督委员会制度的完善作为实现乡村治理现代化过程中的重要一环，并从我国农村发展的实际出发,结合农村权力结构的特征建立了村务监督委员会制度。

在乡村振兴战略与推进国家治理体系和治理能力现代化的背景下，这一制度的建立对于我国现代化强国的建成具有基础性的推动作用。

二、村务监督委员会的制度设计
1.村务监督委员会制度建立的原则
(1)村民自治原则。

村民自治是村民的自我治理活动，也是一项国家治理制度安排［12］。

村民自治制度以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为主要内容,这也是基层民主发展的核心所在。

村民自治制度要求村民直接行使民主权利，管理相应的农村事务。

村务监督委员会是村民自治组织的重要组成部分，体现了村民自治的核心所在，即实现村民自我管理。

此外，这一制度在监督村干部权力、保障人民切身利益及落实基层民主方面也发挥着重要作用。

(2)基层民主原则。

实现基层民主是我国现代化建设的重要内容。

目前，我国存在多种形式的基层群众自治组织,如村委会、居委会、妇联等,我国基层民主的发展建设需要以基层群众自治组织为依托,充分发挥自我管理、自我服务、自我教育和自我监督的功能。

村务监督委员会作为村民自治组织有效避免了村务监督权力过于分散的局面，防止了各村自治组织之间的内耗，实现了对基层权力的制约,符合发展基层民主的原则。

(3)权力制约原则。

权力制约机制的不断创新和完善是发展基层民主政治，实现村民自治的重要任务。

在精准扶贫政策及乡村振兴战略的背景下，农村的发展必将更加多元，对村内主要组织机构的监督和制约也成为必然。

村务监督委员会的重要职能和目的在于对基层权力的制约，它的设立形成了村庄治理的新局面，实现了村民从监督旁观者到监督主体的转变。

总之，村务监督委员会最大的意义就在于从制度层面上完善了村庄的权力结构，形成了自治体的现代治理体系，规范了权力运作机制［13］。

同时，这一制度强化了监督主体的监督职能，规范了基层干部的权力，是权力制约原则的重要体现。

2.村务监督委员会制度的特点
(1)政治性。

村务监督委员会最显著的特征是具有鲜明的政治性。

主要体现在其产生方式遵循相应的政治程序，同时鉴于监督功能的发挥也需要依据相关的法律和政策规定，因此村务监督委员会的组成成员也要具备一定的政治参与能力。

另外，村务监督委员会的政治性特征还表现在与其他一些组织或权力机关的关系上，即村党组织对其进行领导;村民代表大会赋予其监督权,并有权撤销其委员职务;村务监督委员会的委员应对村民代表大会负责。

此外，乡镇政府与村务监督委员会的关系则主要体现在对其工作的指导上。

(2)自主性。

自主性是村务监督委员会的另一个重要特征。

村务监督委员会虽然受上级地方政府的指导，但两者并不是行政上的隶属关系，村务监督委员会对村务进行监督是其功能发挥的主要动因。

因此，作为农民自组织，它在实质上还是一种非政府组织形式，不归属于任何政府部门的管理,以自我管理和自我服务为原则在法律和相关政策允许的范围内自主行使监督活动。

(3)相对独立性。

要使权力的监督作用得到充分发挥，一个关键性的原则是保持监督机构的相对独立性。

村务监督委员会具有一定的相对独立性，其依照自身的组织结构和组织目标独立地行使监督职能，村务监督委员会的相对独立性是指其在发挥监督功能时独立于其他村级组织。

在日常的村务活动中，村务监督委员会成员还需与村党支部成员及村委会成员保持联系。

另外，村务监督委员会还需接受上级乡镇政府的指导和帮助，而相对独立性则确保了其在行使职能的过程中不受其他组织的干扰。

3.村务监督委员会制度的运行功能
(1)利益表达功能。

在利益多元化的社会,不同群体之间的利益矛盾与冲突及公共利益与私人利益之间的矛盾与冲突是不可避免的,各种利益主体都会通过某种形式的参与,把自己的利益
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诉求输入公共政策系统［⑷。

随着农村社会发展的日趋多元化，农村产业的专业化发展使得村民之间存在更多的竞争，竞争的增加则意味着利益诉求的增加,当个体的利益诉求受阻时其就会寻求相应的组织代为表达，村务监督委员会制度最基本的功能就是将村民特别是异质群体的利益进行系统的整合并予以表达。

作为农民自组织，村务监督委员会成为农民利益表达最直接的载体，它能发现问题及时表达并提出相应的建设性意见。

(2)村务监督功能。

村务监督功能发挥的重要前提是村务公开,村务公开是农民知情权的保障。

政治参与要求接受一定的特殊信息，那些获得这种信息的人，即在效应和心理上更多介入的人,就更有可能参与政治［15］o村务监督委员会的主要任务是监督各类乡村事务,督促村委会进行村务公开,在一定程度上实现对村民民主监督权力的保障。

村务监督委员会对村务的监督涵盖政务、财务等各个方面。

我国政府一直十分重视农村经济的发展，对农村的发展建设也给予了很多政策上的扶持。

与过去相比，现今农村的发展有很大不同，特别是在征地拆迁、集体财产管理及惠农资金的使用方面，村级公共事务的管理活动逐渐增多，因此村务监督委员会的一个重要监督内容就是对村财务进行监督，而这种监督有利于实现村集体经济的发展和对农民利益的保护。

(3)权力制约功能。

村务监督委员会的建立打破了原来传统的村级权力结构,与村党组织和村民委员会形成了具有相互制衡特色的新型村级权力结构模式。

村务监督委员会作为村级监督机构具有相对独立性,它与村民代表会议建立了委托一代理关系,破除了原先村理财小组的局限性,实现了村务监督职能的充分发挥。

原来执行机构与监督机构混杂的现象得到了解决，改变了监管合一的局面，实现了两者的分离，从而形成了权力的制衡。

权力的相互制约是和谐社会秩序形成、发展和巩固的保障。

村务监督委员会对权力的制约实质上是社会力量对权力的制约，即农民群体对权力的制约。

农民群体有极高的自发性和组织性，通过村务监督委员会这一组织实体进行联合,以实现对其他组织的权力约束，从而在一定程度上降低政府的行政运行成本。

三、村务监督委员会制度的运行实态
1•村务监督委员会制度整体的运行成效
(1)维护村民利益，实现民意表达。

村务监督委员会制度的实施不仅适应了农村地区农业经济快速发展的现实需要,而且也提供了凝聚村民价值共识的渠道,符合村民对公共事务管理的要求。

村民可以通过选举的途径进入村务监督委员会，参与村务监督委员会的组织活动，通过村务监督委员会有效地监督两委干部，从而提升村民自治的参与感和满足感。

村务监督委员会解决了村民代表大会组织形式分散化的问题，实现了村民对村务意见的及时表达和低成本表达。

村务监督委员会实现了表达机制与监督机制的统一，从制度上保障了民意的顺利执行。

(2)规范权力运行，强化权力监督。

村务监督委员会的基本职能是监督基层村干部的公共权力，在市镇纪委的支持和协助下，其监督效能较高。

另外，村务监督委员会的独立性确保了其在监督过程中的客观公正。

村务监督委员会的建立有效防止了村干部乱作为、不作为的现象,增强了 村干部履行义务和行使权力的自觉性。

通过对监督权的明确,充分且有效地发挥了村务监督委员会的价值和作用,从而解决其地位弱化问题。

村务监督委员会通过对权力运行的监督，营造了农村良好的廉政风气，进一步密切了干群关系，实现了乡村文明建设和经济发展水平的提升。

(3)加强财务监督，实现公开透明。

村务监督委员会的监督职能还体现在对农村财务状况的监督，结合事前、事中、事后多方位监督方式，其直接负责对村庄民主理财的监督。

以山东省寿光市为例,2010年，寿光市农村党员干部犯罪案件占总案件的71%,其中贪污受贿，违反财政纪律等方面的案件居首位［16］o有鉴于此，寿光市农业发展所带来的大量财政资金以及上级政府对农村基础设施建设投入资金的合理使用,都需要村务监督委员会发挥其财务监督功能来完成。

寿光市 自实施村务监督委员会制度以来,有效避免了村级财务乱用的状况,对不符合规定的支出进行否决，确保每一笔财务的支出做到合理、公开，实现
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了村级财务管理的规范化和透明化。

2.村务监督委员会制度的现实困境
(1)各村之间发展不平衡。

通过分析村务监督委员会制度在各地区运行实践的文献发现，各地区村庄发展水平的差异导致各村开展村务监督委员会工作的进度不一。

经济发展水平的高低决定村务监督委员会监督工作的有效性。

马克思指出：“物质生活的生产方式制约着整个社会生活、政治生活和精神生活的过程。

不是人们的意识决定人们的存在，相反，是人们的社会存在决定人们的意识。

”［17］在经济比较发达的村庄，由于利益关系的复杂性，村民参与民主监督的积极性比较高。

但在经济相对落后的村庄，人们追求的还是最基本的温饱问题,根本无暇顾及对村干部的监督。

在经济相对发达的乡镇，村务监督委员会功能的发挥更完善，体制更健全。

在一些经济相对落后的乡镇，由于外出打工的人数较多，留守的大都是妇女和儿童，村务监督工作的开展十分困难,也导致村务监督委员会的监督功能缺乏外部动力。

另外，由于各乡镇领导对村务监督委员会重视程度的差别、村民的职业及人口结构的差异也使得村务监督委员会的监督职能呈现不平衡的状况。

尽管很多村庄的村务监督委员会已经很规范,但仍存在搞形式的问题。

例如,有的地方聘请专业技术人员，形成监督的职业化;有的地方其组成人员素质则较低,缺乏专业知识，监督效率不高，甚至办公场所的改善也得不到落实。

(2)监督职能不充分、不合理。

首先,部分村庄的村务监督委员会监督职能形式化严重。

村“两委”的成员大部分由村庄内有势力的精英担任，农村精英政治在发挥有益性功能的同时也出现不可避免的局限。

在村务监督扩大到整个村民自治领域内时，基本上都是村庄精英把持村庄政治，村务基本上由他们来支配，民众多为配合的被主导型角色,不能排除这部分精英彼此包庇,操作权柄，损害村民的整体利益,这也不利于民主的扩大化［18］。

其次，具体监督工作不到位，重大的村务监督意见难以落实。

许多乡村缺乏对民主决策和民主管理的监督,监督的功能仅仅局限于村级公共财务及相应的村庄工程投标项目等。

例如,缺乏对重大的村务决策程序、农村集体资产的管理以及党务村务工作是否公开透明等的监督。

有些农村村务监督委员会在监督的过程中,将权力来源的村民所有本质和“委托一代理”的形式错置，变代行权力为占有权力，出现越位监督的情况［19］。

不充分监督与过分监督的现实状况都折射出村务监督委员会制度工作标准化的缺失。

此外，行政村也普遍存在监督手段过少、缺少质询和审计等十分必要的监督手段等问题。

再次，相关制度的执行不严格。

主要表现在以下几个方面,一是对上级政府的财政补贴，有虚报农业补贴规模获取更大的财政补贴的问题;二是许多村庄为节省相应的建设成本，将其他建设费用移为劳工费用,村务监督委员会成员也都默认并签字盖章;三是在资金的使用上存在“先斩后奏”现象，以事情紧急为由，在缺乏协商的前提下使用村庄资金,缺少相关的监督环节，村务监督委员会成员并未就此要求作出整改。

最后,监督形式过于单一。

村务监督委员会的功能主要包括村级财务监督、村干部工作监督、村务决策监督及相应的村务管理监督等。

建立村务监督制度,实现权力制衡，不是为了限制各利益主体的作用发挥，而是为了更好地保障各方利益，但在监督功能的运行当中我们发现，村务监督委员会成员对村级财务的监督仅限于对支出是否合理的监督，缺乏对相应项目运行有效性的反馈和监督。

另外,一些村庄的村务监督委员会对村务公开的内容是否合理、公开时间是否及时以及公开程序是否合法缺乏有效的监督,大都只停留在形式监督上,村务监督委员会成员也并未提出相应的建议。

在一些村庄，村务监督委员会对村务的监督只是象征性地参加“两委”会议，承担发挥村务决策者与村民及村干部之间协调者的角色,其监督功能不完善。

(3)农民认可度较低。

农民自组织的参与被认为是治理和善治的目标［20］。

作为新兴的农村组织，村民对村务监督委员会的认可度与村“两委”相比较低，对其缺乏正确的认知和认同。

村民遇到问题时会直接找村主任解决，如解决不了就直接去镇里市里上访,很少找村务监督委员会
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