生态环境损害赔偿磋商制度的实践检视与规范构造

生态环境损害赔偿磋商制度的实践检视
与规范构造
摘要：2020年9月,为推进生态环境损害赔偿制度发挥实效,生态环境部会同11个部门颁布《关于推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》,细
化磋商制度,明确了“谁损害、谁承担修复责任”的磋商原则。

2022年4月,生态
环境部等14部门印发了《生态环境损害赔偿管理规定》(以下简称《规定》),进
一步细化磋商制度。

《规定》的出台标志着磋商制度取得阶段性成果。

关键词：生态环境损害赔偿；磋商制度；实践检视；规范构造；
引言
生态环境损害赔偿制度是我国生态文明建设战略中的制度举措，也是全国各
地在生态环境保护工作中正在大力推进落实的任务。

党的十八大和十八届三中、
四中全会将生态赔偿制度作为生态文明制度体系建设的重要组成部分，要求实行
最严格的损害赔偿制度，把环境损害纳入经济社会发展评价体系。

为提高我国生
态环境损害修复效率，加快推进我国生态文明建设，2015年，中共中央办公厅、
国务院办公厅共同印发了《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（以下简称
《试点方案》），首次提出要在我国建立生态环境损害赔偿磋商制度。

根据《试
点方案》的要求，试点期间内七个试点省份需要结合本省实际制定试点实施意见。

1磋商制度的价值
一是“柔和型”执法模式更能满足实践的需要。

我国传统的环境保护采取行
政执法对抗模式,亦即违法惩戒模式,具体表现为当私主体对生态环境造成损害时,执法机关依法对其进行处罚。

在对抗制模式中,执法机关是公益代表人,负责制止
并惩罚破坏环境的违法行为。

在传统的执法方式中对抗式模式发挥着举足轻重的
作用,但随着经济的快速发展,破坏环境的行为愈发多样化,环境问题常常“牵一
发而动全身”,牵涉多方利益,行政机关在环境治理领域救济无力。

对抗式执法模
式只能制止破坏环境的行为,对环境损害弥补无能为力,因此“柔和型”执法模式
便应运而生。

磋商制度改变了“传送带”和“命令控制”的环境治理形式,其显
著优势是以“交往”为前提,以“话语”为核心,将权利义务双方置于平等位置,
在充分协商的基础上寻求二者利益的平衡点,符合中国以和为贵的价值取向,极大
地提高了修复生态环境的效率。

政府也不再是督促者,而是监督者。

二是磋商制
度在实践中具有更大的优势。

经济快速发展,不可避免地带来环境污染问题,环境“零破坏”的目标很难实现。

传统的环境损害救济方式倾向于人身损害赔偿,忽
视对环境损害的填补。

单一经济性补偿无法满足环境救济的需要,生态性赔偿在
司法实践中的重要性逐渐凸显。

与传统的环境损害救济方式不同,磋商制度有更
明显的优势,具体表现在以下几个方面:首先,磋商制度更加公平。

磋商制度将权
利人义务人双方置于平等协商的地位,最大化地追求公平,非诉讼纠纷解决也拉近
了双方的距离。

其次,磋商制度具有极强的时效性。

环境污染本身的扩展性使污
染转移速度极快,不采取“高效”手段治理,环境将面临更大的破坏。

2赔偿磋商的实践检视
依《改革方案》第4条第4项，经过司法确认的磋商协议，在赔偿义务人不
履行或者不完全履行时，索赔主体才可以向法院申请强制执行，意味着磋商协议
本身不具有强制执行力。

依据2012年《民事诉讼法》和2011年《人民调解法》
的规定，司法确认仅适用于在人民调解委员会组织下达成的民事性质的调解协议。

对比调解和磋商的适用对象、调解协议与磋商协议的形成过程，可以发现两者相
差甚远。

首先，调解往往适用于金额小、纠纷不复杂、与百姓生活息息相关的私
益案件，磋商适用于牵涉主体众多、损害定性定量复杂的生态环境损害赔偿案件。

其次，调解协议应在人民调解委员会的主持下达成，综观各地磋商实践，多数省
份是双方当事人自行磋商，仅贵州、云南、湖南三个省份在第三方调解机构的主
持下进行磋商。

其中湖南依托人民调解委员会，贵阳在律师事务所设立生态环境
保护人民调解委员会，云南保山市则在律师协会成立调解工作室。

由于生态环境
损害赔偿案件的特殊性，主持磋商的第三方组织至少应该具备环境学、法学等相
关学科的专业知识，相比湖南，云南和贵州的改革更具合理性，但亦经不起推敲。

由此可知，磋商协议不具有强制执行力的原因在于将磋商协议定性为民事协议，
进而适用司法确认制度。

然而，经过比对可以发现磋商协议不属于司法确认的范围。

3磋商制度的规范构造
3.1廓清磋商目标的客观标准
磋商制度的目标是通过多元化的环境救济方式促进环境修复,不是为了解决磋商当事人之间的问题。

因环境公益问题涉及主体广泛,磋商主体众多,当事人之间的决策属于“集体决策”。

“集体决策”会使生态赔偿偏离环境公益目标:首先,政府作为权利人参与磋商时,其或多或少会从自身的政治利益出发,可能过度行使自由裁量权,失去约束的权力机关最终会导致规制俘获;其次,民众积极参与到磋商中来,也会因考量自身利益、受政府影响、义务人利诱等形成虚假认同。

没有明确的客观标准,“集体决策”难以保证客观。

廓清磋商目标的客观标准,是确保磋商主体客观公正协商的适洽路径,避免虚假认同或损害环境的长远利益。

德国学者雅斯培认为,“人与人之间的沟通是达到各种形式的真理之途径”“理智只有在讨论中才能得到明了”。

磋商主体需明确自己的角色,理性沟通。

3.2惩罚性赔偿与生态环境公益诉讼之间的协调性
公共属性是生态环境领域本身就具有特性,救济受损的生态环境是维护公共利益的必然。

一般情况下,侵权人对于生态环境的损害往往也会间接导致一些私益损害出现,这时就出现了需要被救济的两种利益形态,即生态环境公共利益和被侵权人的个人私益。

在环境侵权私益诉讼中,运用带有公法性质和惩罚性特点的惩罚性赔偿去救济被侵权人的人身权益和财产利益,则会出现手段和目的的不一致,即公法手段和私法目的,此时可能会出现被侵权人为牟取私利而恶意诉讼的情形。

但若在生态环境公益诉讼中,运用惩罚性赔偿去救济生态环境公共利益,此时就会消除手段与目的之间的不一致性。

通过惩罚性赔偿在私益诉讼和公益诉讼中的适用情况来看,其在公益诉讼中的适用能有效避免恶意诉讼的发生,使得公法手段与公法目的更加契合。

3.3协调不同程序之间的协商规则
磋商制度与环境公益诉讼都是为了预防和救济生态环境损害,二者在功能上
具有同一性和互补性。

但同时,二者之间也存在根本差异,二者诉讼程序的权源不同。

协调磋商协议与公益诉讼之间的关系应坚持两个原则:一个是磋商协议不阻
却公益诉讼效力。

当磋商权利人(政府)和公益诉讼的权利人(社会组织)关注到同
一个环境损害案件,法院在受理公益诉讼后,可以中止诉讼程序,鼓励社会组织参
与到磋商程序中来。

若磋商失败则继续公益诉讼的审理。

这样既可以节约司法资源,充分利用赔偿权利人的专业性争取对环境损害的补偿,也保持了司法的谦抑性。

另一个是磋商与诉讼不受“一事不再理”原则的约束。

对已经做出裁判的公益诉讼,赔偿权利人认为未对环境形成足够的保护、环境修复效果不理想的,可以启动
磋商程序。

结束语
生态环境损害赔偿磋商制度具有法治性、开放性、实践性。

保障磋商制度稳
健落地,必须在《改革方案》的指导下,充分发挥地方的能动性,因地制宜,持续创
新细化制度设计。

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