退耕还林工程形势及建设进展

讲义资料
退耕还林工程形势及建设进展
国家林业局退耕办吴转颖
(2006年11月28日西安)
一、退耕还林工程的启动背景
1998年，长江、松花江、嫩江发生百年不遇的特大洪灾，造成直接经济损失1600多亿
元，一时间掀起了举国上下“共论长江”的热潮。

直观地讲，退耕还林就是基于对1998年
长江特大水灾的反思提出的。

党中央、国务院在灾后重建“三十二字”综合措施中，把“封
山植树，退耕还林”放在首位。

1999年，朱总理先后视察了西南、西北5省，提出“退耕还林（草），封山绿化，以粮
代赈，个体承包”的生态环境建设方针。

随后，四川、陕西、甘肃三省1999年率先启动了
退耕还林还草试点工程。

2000年1月，中央2号文件和国务院西部地区开发会议将退耕还林还草列为西部大开
发的重要内容。

3月，经国务院批准，国家林业局、国家计委、财政部联合发出了《关于开
展2000年长江上游、黄河上中游地区退耕还林（草）试点示范工作的通知》（林计发[2000]111号），标志着退耕还林还草试点工程正式启动。

2000年1月29日发布的《中华人民共和国森林法实施条例》第三章第二十二
条明确规定：“25度以上的坡地应当用于植树、种草。

25度以上的坡耕地应当按照
当地人民政府制定的规划，逐步退耕，植树和种草”，标志着退耕还林还草已开始走
上法制化轨道。

2001年3月，朱总理在九届人大第四次会议上所作的政府工作报告中也明确指
出“要有步骤因地制宜推进退耕还林等重要工程的建设，注意发挥生态的自我修复
能力，逐步建成我国西部牢固的绿色生态屏障”。

会议正式将退耕还林还草列入我国
国民经济和社会发展“十五”计划。

二、实施退耕还林工程的重大意义
（一）实施好退耕还林工程，是根治水土流失、治理土地沙化、维护生态安全的战略
举措。

实践证明，退耕还林工程的实施，大大减轻了工程区的水土流失和风沙危害，大幅度
减少了输入江河的泥沙量，为改善生态状况、维护生态安全发挥了极其重要的作用。

（二）实施好退耕还林工程，是促进农村经济发展、增加农民收入的重要途径。

实践
证明，退耕还林不仅使1.2亿农民从政策补助中直接受益，比较稳定地解决了他们的温饱问题，而且调整了农业产业结构，培育了生态经济型的后续产业，促进了农村富余劳动力的转移，为增加农民收入开辟了新途径。

（三）实施好退耕还林工程，是促进民族团结、维护边疆稳定的重要措施。

由于受自然地理条件的限制等原因，民族地区、边疆地区的经济社会发展水平落后于全国平均水平，其中生态恶化是重要的制约因素。

实践证明，退耕还林工程的实施，加大了对民族地区、边疆地区的投入力度，从根本上改变了西部地区广种薄收的传统耕作习惯，改善了民族地区、边疆地区的生产生活条件，促进了干部群众思想观念的转变，为这些地区开发自身的特色资源创造了有利条件，促进了当地人民群众收入增长、安居乐业，体现了党中央、国务院对民族地区、边疆地区的关心和支持，得到了民族地区、边疆地区的衷心拥护。

（四）实施好退耕还林工程，是扩大林地面积、实现“十一五”林业发展目标的决定性因素。

《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》提出，“十一五”期间要在巩固和发展退耕还林成果的基础上，在长江、黄河流域水土流失以及北方风沙等地区继续实施退耕还林还草，并确定到2010年我国森林覆盖率必须实现20%以上的目标。

退耕还林工程不仅扩大了林业的外延，而且加快了国土绿化进程，其中退耕还林工程的造林面积占全国造林总面积的60%以上，西部许多地方占到90%以上。

可见，实施好退耕还林工程，对于确保到2010年实现全国森林覆盖率达到20%以上这一“十一五”规划纲要确定的约束性指标，具有决定性的作用。

三、退耕还林工程建设进展情况及已取得的成效
当前，全国已经完成3.44亿亩的退耕还林工程建设任务，中央共投入1030亿元。

工程范围包括25个省（区、市）和新疆生产建设兵团，涉及2279个县（包括县级单位）、3200万农户、1.23亿农民。

特点：
（一）建设范围
涉及面广
（二）建设任务
任务繁重
（三）资金投入
（四）涉及农户
成效：
（一）减轻了水土流失等生态危害。

退耕还林工程的实施，使工程区的森林覆盖率平均提高2个百分点，水土流失和风沙危害强度逐步减轻。

据2005年国家林业重点工程社会经济效益监测，2004年与1998年相比，100个退耕还林样本县陡坡耕地减少了44.1%，有林地面积增加了13.6%；69个样本村森林覆盖率由15.3%增加到20.7%，提高了5.4个百分点。

长江水利委员会的专家认为，退耕还林是长江输沙量减少的主要原因。

有专家赞叹道：“退耕还林这件事确实干对了，目前已经显现的生态效果是显著的，并且比预料的还要好。

”
（二）增加了农民收入，促进了扶贫济困。

退耕还林后，国家在一定时期内持续提供粮食和生活费补助，使一些地区的贫困农户暂时解决了温饱，增加了收入。

据统计，全国1.23亿农民直接从退耕还林中受益，人均获得粮食和生活费补助700多元。

据2005年国家林业重点工程社会经济效益监测，1063个退耕还林样本户2004年户均退耕还林补助2220.64元，占户均收入的14.2%，户均收入2004年比1998年增长111.4%，年均递增13.3%；户均收入2004年比2003年增长12.5%，扣除物价因素实际增长7.2%，高于6.8%的全国平均水平。

专家们感叹：“国家这几年几百万贫困人口的减少，退耕还林起了主导作用”。

（三）加快了结构调整和农村劳动力转移。

退耕还林的政策补助，为农业结构调整提供了良好时机。

退耕还林还使大量农村劳动力从广种薄收的土地上解放出来，促进了农业人口向二、三产业转移，向城镇转移。

（四）提高了农业综合生产能力。

1998年全国粮食总产10245.9亿斤，2003年全国粮食总产为8613.9亿斤，2005年全国粮食总产9901.8亿斤（按各省公布数）。

2005年与1998年相比，全国粮食减产344亿斤，其中25个退耕还林省区总产不仅没有减产，而且增产146亿斤；6个非退耕还林省市却减产490亿斤。

2003年与1998年相比，全国粮食减产1632亿斤，总减幅为15.9%。

其中，6个非退耕还林省市减产658亿斤，减幅达26.9%；25个退耕还林工程省区减产974亿斤，减幅仅为12.5%。

2005年与2003年比，全国粮食总产量增产1288亿斤，其中25个退耕还林工程省区增产1120亿斤，占总增产量的87.0%，非退耕还林6个省市增产168亿斤，占总增产量的13.0%。

四、当前巩固退耕还林建设成果面临的突出问题
尽管退耕还林工程取得了一定的生态、经济和社会效益，部分地区实现了大地增绿、农民增收，但总体上看，巩固成果还面临着许多困难和问题。

随着政策补助的陆续到期，一些矛盾和问题更加突出。

（一）补助政策期满后，退耕农户尚不能从退耕还林成果中获取较好的经济收益，退耕农户收入将会大幅度下降。

（二）退耕还林后资源管护的难度越来越大、任务十分繁重。

（三）后续产业发展滞后，政策扶持不够，“五个结合”的配套措施落实不到位。

（四）种苗和造林费补助标准低，工程管理经费不足。

五、下一步工作措施
以大力提高工程质量和效益为核心，巩固成果，确保质量，完善政策，稳步推进退耕还林工程建设。

（一）狠抓确权发证，确保林地林木权属落实到户。

一是切实做到在规定时间内完成确权发证工作。

二是进一步规范林权登记发证行为。

三是把确权发证进度质量纳入工程管理绩效考核。

（二）狠抓补植补造，确保造林质量。

一是全面摸清补植补造数量。

二是周密安排补植补造工作。

三是受灾地区要积极开展生产自救，尽可能将受灾损失降到最低程度。

（三）狠抓抚育管护，确保森林质量。

一是建立健全退耕还林管护制度，创新管护机制。

二是实施分类指导，搞好幼林抚育。

三是抓好森林火灾和病虫鼠兔害防治工作。

（四）狠抓“五个结合”，确保配套措施落实到位。

（五）狠抓基础工作，确保规范管理。

一要规范档案管理。

二要严格检查验收。

三要规范资金管理。

四要对新增退耕还林进行科学设计。

（六）摸清底数，完善政策。

（七）科学规划，稳步推进。

（八）全面总结，表彰先进。