中国国有企业改革70年的历史回眸和启示

中国国有企业改革70年的历史回眸和启示作者：石涛
来源：《湖湘论坛》2019年第05期
摘要：新中国成立70年来，国有企业先后经历了逐步建立鞏固阶段、局部改革探索阶段、整体性改革创新阶段和新时代系统化分类改革阶段，总体上实现了国有企业与市场经济的融合。

在70年的改革历程中，国有企业的市场微观主体地位基本确立，国有经济在国民经济发展中的地位作用不断巩固和增强，建立了与经济规律相适应、国有企业发展所需要的基本制度体系，逐步形成适应国有企业发展需求的法律法规体系，党的领导地位得到普遍增强。

70年的改革历程表明，始终坚持解放思想，才能够顺利推进国有企业改革持续深化;始终从基本国情出发来推进改革，才能够确保国有企业改革取得实效;始终围绕基本经济制度推进改革，才能够确保国有企业改革正确方向;始终坚持“两个一以贯之”原则，是国有企业改革需要遵循的基本原则。

关键词：国有企业;解放思想;两个“一以贯之”;两个毫不动摇;改革
中图分类号：F4 文献标志码：A 文章编号：1004-3160（2019）05-0015-12
一、国有企业改革的历程
70年来，国有企业改革始终与共和国的发展保持同步，先后经历了新中国成立初期的建立巩固阶段、局部改革的探索阶段、整体性改革创新阶段和新时代系统化分类改革阶段，国有企业总体上实现了与社会主义市场经济的融合发展，国有经济布局更加合理，国有资本监管制度更加有效，初步建成具有中国特色的现代企业制度。

（一）逐步建立巩固阶段（1949-1977年）
新中国成立以来，从中国国有企业（这一时期的国有企业亦称为国营企业。

1952年，政务院发布的《关于各级政府所经营的企业名称的规定》明确提出：凡中央五大行政区各部门投资经营的企业，包括大行政区委托省、市代管的企业，称为“国营企业”;凡省级以下地方政府投资经营的企业，称“地方国营企业”;政府与私人合资、政府参与经营管理的企业称“公私合营企业”）形成的来源看，大致可以由五部分构成。

一是通过没收蒋、宋、孔、陈四大家族为代表的国民党国家资本和官僚资本而形成。

①这一部分大致有100多亿元的规模。

二是来自不同阶段革命根据地发展过程中所形成的国有经济。

例如，土地革命时期初步建立的国营工业、民用工业、商业等（这一时期根据地的国营工业是从军事工业开始的，以后又建立起必要的民用工业。

商业是从设立公卖处开始的，经营范围主要是粮、盐、布和钨砂等有关军需民生的重要商品。

根据地的主要国营工业有兵工厂、被服厂、印刷厂、钨矿公司、造纸厂、纺织厂以及卫生材料厂和通讯材料厂等;主要商业机构有粮食调剂局、对外贸易局以及商业公司。

根据地的
合作社主要分布在生产和流通两个环节，表现形式多样，例如生产合作社方面的造纸合作社、织布合作社等;消费合作社方面的粮食合作社、购买合作社等等。

参见：顾龙生：《中国共产党经济思想发展史》，山西经济出版社，1996年，第77页）;在抗日战争时期通过国营企业继续加大资源品开发力度，还积极组织劳动合作社、耕牛合作社等带有国有性质的因素来增强物质力量;解放战争时期东北地区自办的兵工业等发展迅速。

这些在不同革命阶段所创办的公营工商业在新中国成立后都转化为国有企业。

三是通过社会主义改造形成的国有企业。

通过对农业、手工业和资本主义工商业的改造，许多具有非公有制性质的企业转变为国有性质的企业。

四是新中国成立后，陆续新建成一批国有企业，为新中国工业发展打下了坚实的基础。

“一五”期间，大概有1万多个国营工矿建设单位开工建设，其中包括了“156项”重点建设项目和694个限额以上建设项目。

五是一些外资在华企业被转让、管制和征用（包括了苏联管理企业的移交等）也转化为国营企业。

[1]56通过转化、没收、新建等方式，逐步建立起来的国有企业成为支撑新中国发展的主要物质基础。

虽然在1958年、1970年先后两次把国有企业下放给地方，以激发国有企业活力，但效果并不明显。

由于没有正确地认识社会主义初级阶段的基本经济规律及其具体表现形式，导致了对国有制经济的片面认识，错误追求国有经济比重高度单一化，这种“体制崇拜”严重扭曲了社会资源配置机制。

在这一时期，国有企业始终是国家的附属物，人财物由政府统一调配，企业没有任何自主权，政企不分、体制机制僵化，普遍形成职工吃企业大锅饭、企业吃国家大锅饭的现象。

计划经济体制下的国有企业效率普遍不高，财政负担日益加重。

1978年，工业部门亏损40亿元，其中国营小企业造成的亏损达22亿元。

[2]57日益沉重的财政负担反过来扭曲了社会资源配置机制，在这种情况下，迫切需要国有企业改革。

（二）局部改革探索阶段（1978-1992年）
从1978年开始，国家财政连续两年出现赤字，为了增加财政收入，减少财政赤字，必须要对国有企业进行改革。

改革从哪里入手比较好呢？正如1979年4月召开的中央工作会议所指出的，当前经济管理体制的主要弊端在于集中，因此要充分发挥国有企业的积极性为原则。

国有企业改革的突破口是从扩大企业自主权开始的。

最初的改革试点始于四川，后来在北京、上海等8家企业进行扩权改革试点。

1979年7月，国务院颁布了《关于扩大国营工业企业经营管理自主权的若干规定》等5个文件，对企业所拥有的自主权进行了明确的规定。

①1981年，所有的国有企业全面实施扩大企业自主权改革。

受到农业领域推行生产责任制的启发，在1981年4月召开的全国公交会议上提出在公交企业推行经济责任制，并随之推广到其他工业生产领域，从而进一步调动了广大国有企业的积极性。

1983年，中央决定推进“利改税”来取代“工业经济责任制”。

1983年的第一次利改税按照盈利程度采取不同政策。

例如，盈利的大中型国营企业按照利润的55%税率缴纳所得所;盈利的国营小型企业，利润按照八级超额累进税率缴纳所得税，而这两类企业税后利润则继续实行国家和企业分成制。

亏损企业允许整改，并给予补贴，超过整改期后依旧亏损的则不再补贴。

1984年10月开始的第二次利改税则按照国家规定的11个税种向国家缴纳税收，逐步实现了利税并存向单一缴税转变，税后利润则由企业自主支配。

通过两次利改税，国有企业的积极性不断提高。

但由于两次利改税混淆了税利不同
功能，以及存在无法确定调节税等问题，需要进一步加大扩权力度。

从而改革从经营权领域扩展到所有权领域。

从1986年开始，国有大中型企业先后实行了两轮承包制。

在国有企业的管理上，党委领导下的厂长负责制转变为厂长负责制。

1988年，小型国有企业开始施行租赁制改革，同时进行了股份制企业试点、组建企业集团试点等改革探索。

1992年7月，国务院颁布的《全民所有制工业企业转换经营机制条例》提出“使企业适应市场的要求，成为依法自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的商品生产和经营单位，成为独立享有民事权利和承担民事义务的企业法人”。

在国有企业进行扩权让利的过程中，国有资产流失现象日益严重，为了遏制这种不良现象，加强对国有资产的监管，1988年1月成立了国家国有资产管理局，并按照“统一领导、分类管理”的原则建立了从中央到地方的国资管理体系，同时向国有重点大型企业派出稽查特派员，以及推出财务总监委派制和聘任制等配套措施。

虽然这一阶段的国有企业是通过持续扩大国有企业自主权来推进改革，但由于改革的总体目标和方向不明确，这个阶段的改革也只是一种局部性的探索，无法从根本上对政府和国有企业的关系进行调整，这就使改革依然停留在原有的政企框架内，无法实现改革的根本性变化。

以往国有企业在发展中存在的机制不活、效率不高等普遍性问题并没有得到根本性解决。

同时，国资监管效率由于受到“九龙治水”的影响而难以提升。

这就要求继续推进国有企业改革，以更好地回应时代的要求。

（三）整体性改革创新阶段（1993-2012年）①
1993年11月，党的十四大第一次明确提出建立社会主义市场经济体制，从而为国有企业改革指明了方向，即国有企业必须要转变为市场经济的微观主体，并实现与市场经济的融合发展，这就要求国有企业必须要进行整体性改革才能够实现与市场经济的融合发展。

在建立社会主义市场经济体制这一目标明确的根本性前提下，就需要对国有企业经营机制有一个大的转变，以更好地融入到社会主义市场经济发展中。

因此，党的十四大明确提出要建立“产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学”的现代企业制度，这就为国有企业在微观领域的改革指明了具体方向。

同时，从宏观层面提出了国有经济的改革思路。

1995年9月，党的十四届五中全会明确提出：“要着眼于搞好整个国有经济，通过存量资产的流动和重组，对国有企业实施战略性改组。

这种改组要以市场和产业政策为导向，搞好大的，放活小的，把优化国有资产分布结构、企业组织结构同优化投资结构有机地结合起来，择优扶强、优胜劣汰，形成兼并破产、减员增效机制，防止国有资产流失。

”随后在1997年9月召开的党的十五大上再一次明确了国有企业改革的方向是建立现代企业制度，并强调了“抓大放小”的改革思路。

在这次会议上首次提出了“国有企业改革与脱困三年目标”。

②通过组建大企业、大集团，兼并破产、改组联合、债转股以及加强管理等措施，国有企业改革与脱困三年目标基本实现。

但在改革过程中，国有资产大量流失，引发了国有资产如何有效监管的问题。

由于对国资监管机构地位和作用存在模糊认识，导致了在1998年国务院机构改革的时候将国有资产管理局并入财政部，随后“九龙治水”的弊端日益突出，导致监管效率低下。

为了解决国资监管效率不高带来的一系列问题，党的十六大明确提出了要建立管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制。

2003年5月，国务院直属特设机构——国有资产监督管理委员会（简称国务院国资委）成立，从而实现了国有股东出资人机构明晰、政府公共管理职能和出资人职能的分离，初步结束了长期困扰国
资监管的“九龙治水”问题，截至2005年，31个省区市的国有资产监管机构组建完毕。

2003年10月，党的十六届三中全会提出“產权是所有制的核心和主要内容”，首次明确提出要建立归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。

在推动国有企业改革的过程中，先后实施了组织结构的布局调整、主辅分离、辅业改制、企业破产、债务重组、分离企业办社会职能、成立资产经营公司、大企业股权多元化改制、企业上市等措施。

基本上实现了国有企业与市场经济的融合发展。

但是，随着“国有”和“企业”两种属性之间内生性矛盾加剧，这种把国有企业看成是一个整体来进行改革所引发的弊端越来越明显。

同时，以往改革带来的各种制度创新红利也逐步衰减，迫切需要启动新一轮的改革。

（四）新时代系统性分类改革阶段（2012年至今）
进入新时代以来，特别是在党的十八届三中全会提出“准确界定不同国有企业功能”的基础上，出台了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》（简称《意见》），《意见》就新时代国有企业改革进行了顶层设计、框架构建和路线图描述，并首次提出了将国有企业分为商业类和公益类的重要观点。

随后在《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》（以下简称《分类指导意见》）中全面阐述了两类国有企业改革的思路，并进行了系统性安排。

这次改革主要从三个方面来同时推进。

从宏观层面看，中央层面出台了“1+N”系列文件，各省市纷纷出台相关的配套政策，这些文件和配套政策涉及综合监管、国资布局、国企改革、科技创新、产权管理、法人治理、财产评估、考核分配等方面的政策措施、实施意见、操作细则等规章制度，从而使此轮改革一开始就有明确的“施工图”。

同时，在优化国有资本布局结构方面，不断推动国有资本向关系国家安全、国民经济命脉、战略性新兴产业以及民生领域集中，以更好发挥国有资本的领导力、控制力、影响力。

从中观层面来看，明确提出要实现从管资产到管资本的转变。

为此，逐步开展国有资本投资、运营公司试点改革。

在中央企业层面，已有19家国有资本投资公司、2家国有资本运营公司展开试点。

地方层面也有122家国企展开了两类公司的试点工作。

通过试点改革，国资监管机构、国有投资运营公司和国有企业三层架构的国有资本管理体制更加巩固。

同时，以混合所有制改革为突破口，加快国有资本和其他各类所有制资本相互促进、共同发展。

同时，建立了国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度。

从微观层面来看，以分类改革为主线，对商业类和公益类国有企业进行了分类监管、分类考核等。

具体来看，一是不断推动公司制改制。

按照《公司法》的要求对所有中央企业进行公司制改制，省级监管企业也相应进行了积极改制活动。

通过公司制改制，为建立以资产为纽带的现代国有产权管理体系奠定了坚实的基础，为长期的“一股独大”所引发的一系列问题带来解决方案。

二是加快法人治理结构的完善。

需要建立董事会的则建立董事会，并按照要求逐步配齐外部董事。

根据治理结构完善程度逐步落实董事会职权、经理层选聘、薪酬分配等。

三是提高市场化经营机制的灵活性。

在党管干部原则的基础上，增大市场化选人用人力度，特别是在职业经理人制度建设方面不断扩大覆盖面。

在激励机制方面，通过基本薪酬+股权激励等多种方式来确保权利和责任对等、风险和收益平衡。

通过“三供一业”分离移交、独立工矿区办社会职能剥离和企业办教育医疗机构分类改革等三项工作降低了国有企业负担。

有效处置“僵尸企
业”与特困企业，大大提高了国有企业竞争力。

同时，积极降低国有企业的杠杆率、减少企业负债，实现了国有企业持续健康发展。

国有企业改革70年来，经历了体制转轨、经济社会全面转型的历史性跨越，国有企业逐步从计划经济条件下的政府附属物转变为市场经济的微观主体，作为中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，在推动经济社会发展、保障和改善民生、保护生态环境等方面发挥着日益重要作用。

二、国有企业改革取得的基本成效
国有企业改革的70年是波澜壮阔的70年，也是与体制转轨、社会转型融合并进的70年。

70年来，国企发展取得显著成效，成为党和国家最可信赖的依靠力量;成为坚决贯彻执行党中央决策部署的重要力量;成为贯彻新发展理念、全面深化改革的重要力量;成为实施“走出去”战略、“一带一路”建设等重大战略的重要力量;成为壮大综合国力、促进经济社会发展、保障和改善民生的重要力量;成为我们党赢得具有许多新的历史特点的伟大斗争胜利的重要力量。

（一）国有企业的市场微观主体地位基本确立
经过70年的改革，国有企业的市场微观主体地位基本确立，实现了与市场经济的融合。

在计划经济时代，国有企业属于政府的附属物，只是按照政府下达的指令来进行经营活动，对生产的产品是否适销对路并不关心。

虽然后续的改革意识到存在的问题，并开始通过经营权的扩权来提高国有企业活力，并进一步将改革延伸到所有权改革。

但总的来看，这种改革始终处于一种供需错配的状态，国有企业生产积极性并不高，社会资源配置效率也处于较低水平。

随着发展社会主义市场经济体制这一目标的确定，国有企业的改革才具有了明确的改革路径和改革方向，即通过政企分离、政资分离、政社分离和政监分离等一系列改革来明确国有企业在社会主义市场经济发展中的微观主体地位。

截至2018年年底，所有的中央企业已经全部完成公司制改制，中央企业各级子企业公司制改制面超过90%。

省级国资委出资企业改制面达到95.8%。

公司制改制工作的完成，表明了国有企业真正开始全面融入到市场经济中来。

国有企业不再是政府的從属部门，而是受到公司法约束的有限责任公司，公司成为企业法人。

改制后的企业所有权、决策权和经营权实现了分离，有独立的法人财产、享有法人财产权。

这些都为建立以资产为纽带的现代国有产权管理体系奠定了坚实的基础，有力地促进了国有企业与市场经济的深度融合。

相应地，与市场经济发展所需要的法人治理结构也不断得到完善。

截至2018年底，在98家中央企业中，超过90家建立了董事会，其中超过80家的外部董事占多数。

省级国资委所出资的一级企业中超过90%建立了董事会。

[3]7-11在此基础上，开始试点，逐步落实董事会职权，先后将经理层选聘、薪酬分配等6项职权下放给中央企业。

对符合一定标准的董事会则加大放权力度。

同时，为了适应市场竞争的需要，不断提高市场化经营机制的灵活度，在市场化选人用人、激励机制等方面不断加大改革力度。

已有46家中央企业对
3300多名经理人实现契约化管理，在控股的81家上市公司实行股权激励。

通过市场化改革、契约化管理，国有企业的市场微观主体地位不断得以巩固。

（二）国有经济在国民经济发展中的地位作用不断巩固和增强
1949年新中国成立初期，国家所有制、集体所有制、公私合营的工业总产值绝对值分别达到36.8亿元、0.7亿元、2.2亿元，私营工业产值和个体手工业产值的绝对值分别为68.3亿元、32.2亿元。

相应的国家所有制工业总产值所占比重为26.2%，私营经济占比为48.7%。

[4]194经过近70年的改革发展，截至2018年年底，全国国有及国有控股企业资产总额超过180万亿元，较1978年增长400倍;国资监管系统企业全年实现营业收入54.8万亿元，同比增长10.3%，实现利润总额3.4万亿元，同比增长13.2%;全国国有企业境外总资产16.7万亿。

通过发展混合所有制经济，国有经济的控制力和影响力不断提升。

国资委的数据显示，2013年至2018年央企通过产权市场转让部分股权、增资扩股超700项，吸引社会资本超2600项;通过证券市场开展IPO、控股上市公司增发、资产重组等超400项目，吸引社会资本超500亿元。

地方混合所有制改革也非常活跃，从产权层面看，截至2017年底，省级国企混合所有制户数占比达到56%，并且混改覆盖面不断扩大。

[5]深化国有企业改革，其根本目的就是要建立具有全球竞争力的世界一流企业。

随着各项改革的逐步落实，国有企业在市场中的竞争地位不断提升。

从规模来看，2018年进入世界500强的国有企业达82个，其中国务院国资委监管的中央企业有48个。

在推动国家竞争力提升方面，国有企业通过自主创新和艰苦奋斗，为国家实施创新驱动发展战略、加快建设创新型国家提供了一批“国之重器”，载人航天、探月工程、深海探测、高速铁路等领域取得的一大批显著成果都离不开国有企业的推动发展。

国有企业在自身发展的同时，根据国家战略需求，勇于承担国家责任。

例如，当前正在进行的脱贫攻坚战中，中央企业肩负重任，承担着42%的国家级贫困县的对口扶贫工作。

2017年，中央企业在246个定点扶贫县直接投入19.3亿元，帮助引进各类资金57.3亿元，实施各类帮扶项目1591个。

2018年，中央企业再接再厉，至少有26个央企对口扶贫的国家级贫困县脱贫摘帽（资料来源：国务院国资委网站.http：
///n2588025/n2588119/c10231433/content.html.）。

国有企业发展要让全民享受改革红利，才能够更好体现全民所有性质。

截至2017年末，国有股减转持资金和股份2827.75亿元（资料来源：全国社会保障基金理事会社保基金年度报告（2017年度），全国社会保障基金理事会网站），对于实现国有企业改革红利全民共享、应对人口老龄化等作出了积极贡献。

在“一带一路”建设中，有80多家中央企业在一带一路沿线实施了3116个项目，在基础设施建设中，中央企业承担了50%的项目，合同额超过了70%，为构建“人类命运共同体”发挥了重要作用。

[6]76-79经过70年的改革，国有企业通过自身的发展壮大，不断夯实中国特色社会主义的重要物质基础和政治基础，在经济社会发展、科技进步、民生改善等方面作出了历史性贡献。

（三）建立了与经济规律相适应的基本制度体系
在对国有企业进行改革的长期探索过程中，国有企业发展所需要的一些基本制度体系逐步建立。

首先，建立并不断完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度。

由于在计划经济条件下对商品经济规律的认识存在局限性，国有企业始终受到政企关系的约束，无法充分发挥出国有企业自主性，通过改革大大增强了企业经营自主性，为后续改革提供了重要条件。

党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出建立社会主义市场经济体制目标，这就要求建立与市场经济相一致的现代企业制度。

经过近26年的探索，国有企业在实践中不断完善现代企业制度，使之成为国有企业健康发展的基本制度。

其次，建立了归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度。

早在1986年就开始了股份制试点改革，开启了产权改革的序幕。

随着“抓大放小”改革措施的推进，“混合所有”的概念首次出现在党的十四届三中全会的文件中，随后党的十五大出现了“混合所有制经济”。

发展混合所有制经济的重要前提条件就是产权制度的完善。

因此，随着对国有企业改革实践的总结，2003年10月党的十六届三中全会首次明确提出“产权是所有制的核心和主要内容”，强调建立“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代产权制度。

随后，围绕着建立现代产权制度进行了包括明确法人财产权等一系列制度建设，确保了国有企业改革的顺利推进。

再次，建立了科学规范、相互制衡、权责明确、有效运作的公司法人治理结构。

建立现代企业制度成为国有企业改革的明确方向后，随之而来的关键问题就要在企业内部形成科学的法人治理结构，这是现代企业制度的核心，也是决定在市场经济中的国有企业能否成为真正市场主体的关键。

经历了长期实践发展，董事会、监事会等治理要件逐步完善，相应地，国有企业内部的一些基本管理制度，如风险管控制度、财务会计制度、收入分配制度等都逐步建立起来，使国有企业在市场经济中能够独立运行。

（四）逐步形成适应国有企业发展需求的法律法规体系
在70年的国有企业改革历程中，陆续建立并完善了一大批与国有企业发展有关的规章制度，从而确保依法依规推进改革。

改革初期，为了促进国有企业生产经营积极性，在扩大自主权方面制定了一系列的规章制度。

如1978年4月出台《关于加快工业发展若干问题的决定（草案）》（即工业三十条）、1979年7月出台《关于扩大国营工业企业经营自主权的若干规定》、1983年出台《关于国营企业利改税试行办法》、1986年12月出台《关于深化企业改革增强企业活力的若干规定》、1988年3月出台《全民所有制工业企业承包经营责任制暂行条例》、1988年4月出台《全民所有制工业企业法》、1988 年6 月出台《全民所有制小型工业企业租赁经营暂行条例》、1992年7月出台《全民所有制工业企业转换经营机制条例》等法律法规，从而将这段时期内的改革成果制度化、法制化。

随着社会主义市场经济体制目标的明确，建立现代企业制度就成为国有企业改革的具体方向，于是在1993年12月颁布了《公司法》，并制定了《关于选择一批国有大中型企业进行现代企业制度试点的方案（草案）》。

随即在1994年发布了《中华人民共和国公司登记管理条例》《国有企业财产管理条例》《股份有限公司国有股权管理暂行办法》等配套制度。

为了更好实施“抓大放小”改革，1994 年發出了《关于在若干城市进行国有企业破产有关问题的通知》，并在1996 年1 月出台《企业国有资产产权登记管理办法》。

这些具有典型时代特征的法律法规有效促进了国有企业改革。

进入新。