中外民间非营利组织的差异

中外民间非营利组织的差异

在我国，完全符合西方标准的非营利组织几乎不存在。但又确实存在一些从行为和运作机制上不同于政府又不同于企业的社会组织，因而中国学者大多更倾向于从推动和促进非营利部门的发展的角度出发，不将定义限制得过于严格。比如康晓光认为，只要是依法注册的正式组织，从事非营利性活动，满足志愿性和公益性要求，具有不同程度的独立性和自治性，即可称为“中国的民间非营利组织”。

基于这一观点来比较中外民间非营利组织，笔者认为，最大的区别在于，政府与民间非营利组织关系的不同。中国非营利组织存在着十分鲜明的“官民二重性”，一方面，其作为“公民社会组织”，独立于政府，为广大民众服务；另一方面，它又与政府有着千丝万缕的联系。

一、政府管理方面。

中国政府对于非营利组织实行“双重管理体制”，而西方国家对本国社团的管理一般实行注册制、登记制管理，只要符合政府规定的关于组织资产、会员数量、发展规模等一系列标准，就可以到相应的政府部门注册，经审查即获得合法地位，此后非营利组织的一系列活动由本组织自行负责，出现问题则视情况提交司法部门解决。西方国家中社团的成立指标一般包括组织资产、会员数量及构成、固定办公机构、明确的组织章程、具体的行为法人等。以德国为例，德国没有专门从事民间组织的行政管理机关。非营利组织与营利组织一样，成立注册到警署办理程序性手续。非营利组织登记手续比较简单，基本的条件是：人数7人以上、不违反宪法、有章程、明确解散后财产的归属，达到这些条件，即可获得法律登记。

与之相比，中国非营利组织的成立在标准上除了上述几项标准外，还包括必须找到一个政府部门作为本组织的“业务主管单位”，彼此之间是业务指导、负责的关系，被一些非营利组织领导者戏称为“找婆家”。在民政部于1998年10月25日颁布并实施的《社会团体登记管理条例》中明确规定了民政部门与业务主管部门对于非营利组织的双重领导：一方面，民政部负责社团的登记工作；另一方面，业务主管单位，即政府部门负责对社团日常活动的指导、监督。以我市的慈善总会为例，其就是作为市民政局下属的一家纯公益性事业单位存在。

二、经费来源方面。

我国非营利组织对政府拨款依赖性强，致使其收入结构不合理，社会融资能力有待增强。我国非营利组织最主要的收入来源是政府提供的财政拨款和补贴，该项来源几乎占了所有来源的一半，同时，由于政府对民间非营利组织从事经营活动有所限制，这使其营业性收入比例太低，以1998年度为例，仅占总收入的6％左右，另外，政府在鼓励个人和企业捐赠方面的措施也极为有限，种种因素导致其经费来源较为单一。而在发达国家，营业性收入比例往往较高。如美国1993年慈善性非营利组织的收入来源中，服务收入的比重占71.3％，政府捐赠仅占8.2％，私人捐赠占9.9％。1993年加拿大注册慈善机构的经费来源情况是：57%来源于政府，10%来源于个人捐款，1%来源于其他组织捐助，32%来源于会员会费、投资收入、销售收入等。这表明NGO组织经费来源渠道的多样化，使NGO组织具有更强的生存和抵抗风险的能力。

三、人员力量方面。

相对于国外而言，中国民间非营利组织在人员力量方面有两大弱势。

1、人力资源不足。由于中国民间非营利组织还不是很发达，从事此项工作的人员数量十分有限，专职人员较少，志愿者就更为缺乏。以北京为例，1999年北京民间非营利组织中8.7％没有专职人员，34.6％的组织中专职人员规模在1～4人之间，55.8％的组织中没有志愿人员（注1）。而反观国外一些民间非营利组织发展较快的国家，如加拿大有130万人在慈善机构就业，为大量的志愿者提供了工作机会。

2、中国民间非营利组织在内部工作人员的构成及管理上，存在着明显的行政化人事管理倾向。与国外的民间非营利组织主要由民间志愿者自发组成相比,中国现有的民间非营利组织很多是从原政府机关或事业单位分离出来的，甚至被人称为“第二政府”或“准政府”。目前，我国有近三分之二的民间非营利组织人员直接来源于业务主管部门的派遣和任命，绝大多数受到政府支持的自上而下的非营利组织中，基本的工作人员几乎都来自政府机构，或者由组织负责人提名并得到业务主管部门的批准，其中有许多是从第一线退下来的离退休人员，以我市慈善总会秘书处为例，9人中有6人是离退休干部，其余3人也是从其他政府机构转岗而来。民间非营利组织成为了吸收离退休人员、机关事业单位的下岗分流人员的“养老院”，缺乏创新和进取精神，这也制约了民间非营利组织的发展；很多自下而上的非营利组织则没有或几乎没有固定的人才渠道，定员和编制极为有限，主要依靠志愿者开展活动，这导致了普遍存在的制度不健全、管理不科学、家长制等问题。这样做的结果是非营利组织丧失了对本组织人事的任免权，这也在一定程度上导致了我国非营利组织的效率低下等问题。

四、内部管理方面。

以德国非营利组织为例，很多都有较为完备的章程，涉及目

的与任务、公共福利、会员资格、会员义务、组织机构、全体大会、董事会、董事会的任务、解散等内容，为保持组织的长久活力提供了保障。

而我国的非营利组织在内部管理机制方面还有较多的有待完善之处，尤其是在经费的管理上，这也导致了一些非营利组织在经费的使用上出现了问题，比如慈善捐款、扶贫款等被贪污挪用等等，制度的不健全也在客观上助长了不法行为的存在。