论我国政策制定中的青年参与

论我国政策制定中的青年参与
□郭开元
摘要：青年参与不仅在形式和实质上赋予青年表达利益诉求的机会以保障青年参与权的实现，而且更维系了政府与青年的持续沟通和信任的关系以保证政策制定的
合法性基础。

青年参与政策制定，彰显了公民责任、公民权利和“以人为本”
的社会治理理念，确保政策的公正性、科学性和民主性。

关键词：政策制定；青年参与
青年与共青团工作Q N Y G Q T G
在现代社会中，青年参与属于公民参与范畴，是青年通过合法的方式参加社会生活和公共事务，表达利益诉求并影响政府决策、监督决策实施的行为。

青年参与不仅在形式和实质上赋予青年表达利益诉求的机会以保障青年参与权的实现，而且更维系了政府与青年的持续沟通和信任的关系以保证政策制定的合法性基础。

青年参与政策制定，彰显了公民责任、公民权利和“以人为本”的社会治理理念，确保政策的公正性、科学性和民主性。

我国改革开放以来，随着公民的民主意识、法制观念的不断增强，青年的参与意识和能力逐步提高，我国政府也越来越重视青年在社会生活和政策制定中的重要作用，并提供了日益完善的政策支持和制度保障。

一、我国青年参与政策制定的原则
青年参与政策制定的原则是贯穿于青年参与过程的指导方针，坚持原则有利于实现青年参与的宗旨。

在我国，青年参与政策制定的原则主要包括合法参与、有序参与、广泛参与和平等参与。

1.合法参与
合法参与原则是指青年参与政策制定要遵守国家法律法规，在法律的框架下进行，参与的范围、途径、形式和程序均由法律法规明确规定。

在我国，青年参与具有明确的法律规定。

其中，《宪法》第2条明确规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。

”《立法法》第5条规定：“立法应当体现人民意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。

”青年要按照上述法律规定的范围、途径和程序参与政策制定。

2.有序参与
有序参与是指青年依照法律法规的规定，有秩序地参与政策制定。

青年参与政策制定要以一定的程序办事，遵循行为的科学性，一方面要求组织者依法行事，另一方面要尊重参与者的意愿，在自愿的前提下行使参与权。

青年有序参与需要制度化建设和法律保障。

3.广泛参与
广泛参与原则是指最大限度地调动青年参与的积
极性和创造性，为青年参与提供良好的参与环境。

首先，青年参与政策制定的主体具有广泛性，所有心智健全的青年都有参与政策制定的权利和机会。

其次，青年参与政策制定的内容具有广泛性。

青年参与制定的政策不仅包括政治政策，还包括经济政策、文化政策、教育政策和社会保障政策等内容；青年不仅参与具体法律和政策的制定过程，也对一些关系长期发展方向的宏观政策发表意见。

4.平等参与
平等参与原则是指青年平等地享有参与政策制定的政治权利。

根据“基本权利应该完全平等、非基本权利应该比例平等”的平等原则，公民参与政策制定作为政治权利应当完全平等［1］。

因此，青年享有平等参与政策制定的权利。

这种平等主要是青年参与政策制定的机会平等，国家和政府要为青年平等地参与政策制定提供机会和条件，政府与青年之间构建良好的互动关系，相互之间进行磋商，参与既是手段，又是目的，以达到发展的公正、公平。

二、我国青年参与政策制定的主要路径
政策制定中的青年参与路径是指青年借以进入政策制定过程，与政府进行交流、沟通，以此影响或决定政策制定的具体方式和方法。

青年参与政策制定的途径要形成制度性安排，非制度化的途径容易导致政策制定中的青年参与出现无序化和低效率。

目前，我国青年参与政策制定的路径主要有以下四个方面：
1.信访制度
信访制度是具有中国特色的制度设计，是党和政府密切联系群众、了解社情民意的制度化渠道，是中国公民政治参与、进行利益表达的制度性安排。

根据2005年国务院《信访条例》的规定，信访是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府反映情况，提出意见、建议或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。

在我国，党和政府非常注重运用信访的形式保持与人民群众的沟通和交流。

1950年6月，中央人民政府政务院颁布《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》，信访制度诞生。

1982年，通过了《党政机关信访工作暂行条例》，信访制度走上正轨。

1995年，国务院颁布《信访条例》，2005年予以修订，信访制度更加成熟和规范。

信访制度是青年参与政策制定的重要的体制内方式，发挥着信息沟通、民主监督和权利救济的重要功能。

青年通过信访渠道向政府的信访部门反映问题、发表意见，对各项工作提出批评和建议，参与社会管理和政策制定。

2.青年通过人民代表大会制度和政治协商会议制度参与政策制定
（1）青年组织和青年代表进入人民代表大会或者政治协商会议的机构参政议政
中国人民代表大会和政治协商会议的参与制度，为青年参与公共事务和公共政策的制定提供了重要平台。

青年组织及青年代表积极参加人民代表大会或者政治协商会议的机构参政议政，积极参与社会公共政策和青年政策的制定。

据统计，第九届全国人民代表大会代表中，30岁以下的青年代表为45名，占代表总数的1.51%；第十届全国人大代表中，30岁以下的人大代表46名，占代表总数的1.54%。

在第九届全国政治协商会议委员会委员中，共青团和青联组织拥有34个席位，第十届全国政协委员中，共青团和青联组织拥有38个席位，第十一届则增加至41个席位。

在地方人大和政协代表中，也都有一定比例的青年代表［2］。

青年组织和青年代表进入人大政协，可以更好地反映青年的利益诉求，积极参与政策制定。

（2）共青团与人大代表、政协委员面对面活动
在推动青年广泛参与政策制定方面，共青团组织发挥了积极作用，通过在人大和政协中的代表及时反映青年对公共政策的意见和青年的利益诉求。

2009年，由团中央倡导开展的“共青团与人大代表、政协委员面对面”活动，是引导青年有序政治参与的有效方式，是建立维护青少年合法权益制度性安排的重要举措，是依靠代表青年利益的人大代表和政协委员发挥作用、维护青少年合法权益的有效方式。

首先，共青团组织通过定期组织倾听活动、网络渠道等，多渠道、经常化地倾听青少年的意愿诉求；其次，共青团组织通过分析青少年的利益诉求、征集选题等内容，按照年度分别确定“面对面”活动的主题，如2010年确定的主题是“互联网与青少年健康成长”、2011年的主题是“新生代农民工的社会融入”；再次，共青团组织围绕主题，邀请有关人大代表、政协委员开展专题调研、视察，形成工作建议；最后，充分发挥人大代表、政协委员的组织化力量，在各级“两会”上通过提案、议案、建议、大会发言、小组发言等方式，就活动主题的有关问题发出集中呼吁。

通过共青团与人大代表、政协委员面对面活动，
能够充分发挥共青团和青联界别的人大代表、政协委员的作用，积极向人大、政协等有关部门有重点、有计划、分步骤地建言献策；协调其他界别人大代表、政协委员参与青少年事务，了解青少年的实际需求，提出反映青少年诉求的可行性议案，畅通青少年诉求表达渠道；通过青少年来信来访、网上交流、热线电话等多种沟通方式，建立青少年救助和服务青少年的双向畅通渠道，将收集到的青少年信息进行归纳整理，及时以专题报告、提案议案等形式向有关部门反映。

3.青年通过听证制度参与政策制定
听证制度（public hearing）是现代民主社会普遍推行的重要制度设计，是指政府部门在做出直接涉及公众利益的决策时，听取利害关系人、社会各方及有关专家的意见，以实现良好治理的规范性程序设计。

在我国，1996年《行政处罚法》首次以法律的形式确立了听证制度，听证制度是青年参与政策制定的重要方式。

2007年当代中国青年权益状况调查显示，近一年来，67.9%的青年参加过单位座谈会或咨询会，8.8%的青年参加过政府听证会，11.2%的青年参加过政府座谈会或咨询会。

在我国，听证制度包括立法听证和行政听证两方面的内容。

（1）立法听证会是立法部门内部的听证制度。

根据我国2000年颁布实施的《立法法》第58条规定：“行政法规在起草过程中，应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。

听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。

”通过立法听证会议，青年可以向立法机关反映对法律法规草案的意见和建议。

（2）行政听证会是行政机关在做出影响行政相对方当事人的权利义务的决定前，就有关事实问题和法律问题听取利害关系人意见的程序性法律制度。

2004年《行政许可法》第四章第四节专门对行政许可的听证程序做出了详细具体的规定，具有较强的可操作性。

通过行政听证会，青年可以直接参与社会政策的决策，表达自己的利益诉求，维护合法权益。

4.青年通过互联网参与政策制定
在信息时代，青少年网民所占的比例较大，据中国互联网络信息中心统计，2010年我国网民总数4.57亿，其中，30岁以下的网民占58.2%［3］。

网络的开放、多元的特质以及青年自身的特点，提高了青年参政议政的机会和热情，网络成为我国青年参政议事的新平台，青年通过论坛、博客、微博等形式发表意见，表达利益诉求，与政府平等地沟通、交流，广泛而深刻地参与政策制定。

（1）网络增强了公民的民主意识和参与意识。

随着经济的发展和社会的进步，青年的民主意识和法治观念逐渐增强，青年有意愿和能力参与国家管理和社会活动，从被动参与走向主动参与。

网络的互动性的信息传播方式强化了青年参与的自主性，增强了青年参与政策制定的社会效果。

（2）网络为青年参与政策制定提供了先进的技术手段和平台。

网络是政府与青年之间进行相互沟通和对话的桥梁，一方面通过网络，青年可以即时表达意见，增强对政府决策的影响力；另一方面政府能更广泛地了解公民的意见，有利于集思广益，做到决策的民主化、科学化［4］。

（3）青年主要是通过政府门户网站、网络论坛和虚拟社区参与政策制定。

通过政府网站，青年通过网站留言板、领导人信箱、电子邮件和网络聊天室等渠道对政策制定表达意见，提出建议。

通过网络论坛和虚拟社区，表达利益诉求。

三、我国青年参与政策制定的发展趋势
1.在青年参与方式方面，从个体化参与向组织化参与转变
在现代社会中，是否参与政策制定是公民的个人权利，但是建立和参加各种组织是最有效的参与形式。

个体参与属于政治参与的低级阶段，个体参与方式的不规范性影响了政治参与的深度和广度。

与个体化参与相比，组织化参与有利于保持整体参与制度的有序性，从而实现参与的制度化。

组织化参与存在着三种基本形式：固定组织的参与、临时组织的参与和虚拟组织的参与。

2.在青年参与的程序方面，从体制内参与向体制外参与转化
制度内参与是指政府创建和主导的公民参与途径，有严格的程序和内容限制，主要包括代议方式、信访方式、咨询方式、公示方式、听证方式和司法审判方式。

制度外参与是指社会主导的、公民个体或者群体自发形成的公民参与途径，具有较强的自主性，包括游行方式、大众媒体传播方式、公民“用脚投票”方式等内容［5］。

体制内参与是自上而下的参与，是一种动员型的参与，青年参与的积极性不高。

网络参与等体制外参与是一种草根式的自下而上的参与，是自主性参与，关注社会热点问题，容易引起青年的共鸣。

3.在青年参与的内容方面，从政治参与向政治、
［1］王海明.公正、平等、人道-社会治理的道德原则体系［M ］.北京大学出版社，2000.89.［2］郗杰英.当代中国青年权益状况研究报告［M ］.研究出版社，2009.117.［3］中国互联网络信息中心.第27次中国互联网络发展状况统计报告.2011-1.
［4］韩兆柱，王磊.论网络环境下政策制定与公民参与［J ］.电子科技大学学报（社科版），2006（3）.［5］刘勇智.公共政策制定中的公民参与［J ］.兰州学刊，2004（3）.
［6］王祯军.论公民参与立法的性质、意义及完善［J ］.广西大学学报，2010（2）.
参考文献：
经济、文化等多元化参与发展
在过去，青年注重政治参与，参与内容相对单一。

在现代社会，随着民主法制建设的加强，青年参与政策制定的内容不断扩展，向多元化参与发展，不仅参与国家的政治决策，还积极参与经济、文化等方面的政策制定，密切关注住房制度、医疗制度、社会保障制度和收入分配制度等政策的制定和执行。

四、促进我国青年参与政策制定的措施
1.健全促进青年参与政策制定的工作机制健全青年参与政策制定的工作机制建设是促进青年参与政策制定的核心内容，这主要表现在以下几个方面内容：（1）完善青年参与政策制定的机会机制。

法律法规要明确规定青年参与的形式，青年可对其自行选择。

（2）完善青年参与政策制定的激励机制。

要设定参与的物质激励和非物质激励。

在征求意见或者解决问题的办法时，对其中提出最优意见或方案者给予物质奖励或者非物质奖励，对志愿性帮助给予非物质奖励。

（3）完善青年参与政策制定的责任机制。

通过法律法规规定公民参与的责任机制，将影响青年参与政策制定应承担的责任制度化，这具体包括青年违反公民参与政策制定义务应承担的责任和国家机关侵犯青年参与政策制定的权利应承担的责任。

通过建立这项制度，可以确保青年参与政策制定的程序的严肃性，增强国家机关做好公民参与政策制定的责任意识，预防和减少国家机关影响和阻碍青年参与政策制定的行为，确保青年参与政策制定的顺利进行［6］。

2.进一步拓展和规范青年参与政策制定的渠道和方式
推进社会管理创新，实现青年参与的制度化、程序化、规范化是进一步拓展和规范青年参与政策制定的渠道和方式的需要。

制度创新包括参与范围、参与方式、参与机制等方面的创新，进一步拓展青年参与的渠道。

（1）民主恳谈会。

例如，浙江省温岭市的民
主恳谈会。

政府先把第一行动方案提出来，交给群众讨论，之后进行大会发言，让民众自由提出问题，政府官员进行回答。

讨论结束后，党和政府对群众的意见和建议进行梳理，将决策通过一定的形式告知民众。

（2）公民旁听。

公民旁听是指公共机构在举行会议时，邀请一定数量的公民参加，以使决策更加民主化。

如贵阳市人大常委会的旁听制度。

石家庄市长办公会邀请市民旁听。

3.积极引导青年网络参与，进一步增强青年参与政策制定的意识和能力
加强网络参政的法制建设，通过法律保障青年利用网络参与政策制定的自由和平等权利，提高青年参与政策制定的意识。

首先，要培养青年的主体意识，即青年在参与国家政治生活中表现出的高度的政治责任感和积极主动的精神。

其次，要培养参与意识，即青年能动地实现其权利和主体性的政治参与行为在观念中的反映。

青年的参与意识越普遍、越自觉，参与的行为越广泛、越深入。

再次，要培养法治精神，使青年形成自觉的法治意识，在全社会形成良好的法治环境，确保公民的有序参与。

通过各种社会化途径，对青年参与进行正确的教育和引导。

首先，引导青年明确网民上网时要承担的责任和义务，确保广大青年通过网络以健康、文明、理性的方式参政议政。

其次，引导青年通过网民与政府间的反馈机制，理性地表达利益诉求。

加强政务在网络上的公开，准确、及时地发布权威信息，保障公民知情权的实现，抑制虚假信息的影响和泛滥，减少社会不良情绪的放大。

再次，要加强对互联网涉及政治内容的讨论，引导热点问题的讨论，控制极端言论在网络上的传播，引导青年理性地利用网络表达意见，减少和避免网络政治参与“情绪性”的不良倾向。

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郭开元：中国青少年研究中心青少年法律研究所
副所长，助理研究员责任编辑/王珑玲。