“两统筹”理念下国家审计与内部审计在自然资源资产离任审计中的协作模式和联动路径探索

“两统筹”理念下国家审计与内部审计在自然资源资产离任审计中的协作模式和联动路径探索

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来源：《中国内部审计》2020年第03期

[摘要]本文立足于自然资源资产离任审计的发展现状，结合审计署关于加强审计项目和审计组织方式“两统筹”的新理念和新要求，探讨构建国家审计与内部审计在自然资源资产离任审计中的协作模式和联动路径，为实现二者之间的优势互补与协调配合提供有益借鉴。

[关键词]两统筹自然资源资产离任审计内部审计协作联动

一、研究背景

（一）从审计的外部环境来看

党的十八大以来，党中央、国务院为优化审计职能、完善审计制度、改革审计管理体制作出一系列重大决策部署。2014年国务院发布《关于加强审计工作的意见》;2015年中办、国办印发《关于完善审计制度若干重大问题的框架意见》及《关于实行审计全覆盖的实施意见》等相关配套文件;2018年党的十九届三中全会提出，构建统一高效审计监督体系，实现审计全覆盖。随后，中共中央印发《深化党和国家机构改革方案》，明确成立中央审计委员会，优化审计署职责，构建集中统一、全面覆盖、权威高效的审计监督体系。不断优化的外部环境和逐步完善的顶层设计，赋予审计工作全新的历史机遇和更高的发展定位。

（二）从审计的职能演变来看

审计监督经历了财政财务收支审计、经济责任审计、绩效审计到环境审计等多个发展阶段，从过去如何“看住政府的钱袋子”、算好一本经济账进阶为“守住绿色发展底线”、多算一本生态账。由此，聚焦生态文明治理和生态环境保护的自然资源资产离任审计应运而生，成为新时代审计部门履行监督职责的创新举措和重要抓手。但囿于国家机关内部监督的自身缺陷和“摸着石头过河”的现实约束，此项以国家审计机关为主体的审计内容，在项目组织、信息归整、资源统筹及技术应用等方面都存在一定的局限性。

（三）从审计的组织体系来看

自1983年审计署设立以来，我国各政府部门、财政金融机构、企业事业组织和基本建设单位的内部审计制度和内部审计机构相继建立。经过三十多年的发展，内部审计已经成为我国审计监督体系中的重要组成部分。2018年1月，《审计署关于内部审计工作的规定》新增了“对本单位及所属单位的自然资源资产管理和生态环境保护责任的履行情况进行审计”的内部审计职责;5月，在中央审计委员会第一次会议上习近平总书记进一步指出“要加强对内部审计工作的指导和监督，调动内部审计和社会审计的力量，增强审计监督合力”。总书记的重要讲话和审计署的具体规定都预示着内部审计将成为国家审计战略统筹的有机构成，将与国家审计共同致力于审计监督全覆盖和服务地方经济社会高质量发展。

二、自然资源资产离任审计的现状分析与内部审计参与的现实需求

（一）常态化的离任审计工作格局已经形成

2013年党的十八届三中全会上首次提出“探索编制自然资源资产负债表，对领导干部实行自然资源资产离任审计”;2014年国务院发布《关于加强审计工作的指导意见》，要求探索自然资源资产离任审计;2015年在内蒙古自治区呼伦贝尔市、浙江省湖州市等五个地区审计试点的基础上，《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》随即出台;2016年试点范围扩大到17个省份和2个直辖市，试点城市达50多个;2017年由试点审计到全面开展阶段，《领导干部自然资源资产离任审计规定（试行）》印发实施;2018年以来，全国各级审计机关按照干部管理权限接受组织部门委托开展离任审计，已经作为一项经常性审计任务纳入每年审计项目计划之中。

（二）横向更寬纵向更深的发展趋势逐步呈现

自然资源资产离任审计经历了“局部试点—优化完善—全面推广”三个发展阶段，在制度设计和目标定位上已经趋于成熟和稳定，随着自然资源资产离任审计触角的不断延伸，逐步呈现出新的特征。

1.审计内容更加深入。从核实面上的数据信息是否真实可靠，到关注背后的决策操作是否科学规范;从对自然资源实物增减变动的定量测算，到对环境质量状况变化作出定性分析;从盯住各类约束性指标、禁止性规定以及考核类任务的完成情况，到围绕资源节约集约利用和生态环境安全进一步厘清不同主体之间的权责关系、权利边界。

2.范围领域逐步拓宽。既有发改、规划、经信等顶层设计的综合部门，也有财政、环保、国土、水利、农林等具体业务的管理部门，还有税务、工商、统计、气象等提供信息与技术的辅助部门。此外，还延伸到地理测绘、环境检测、污水处理、垃圾及危险废物处置等相关行业、科研院所及社会团体等。

3.功能要求不断升级。审计目标从“后果严查”逐步追溯到“过程严管”和“源头严防”，更加注重漏洞填补、风险防范、应急处置及长效管理等。同时，按照“三个区分开来”的要求，审慎区分无意过失与明知故犯、工作失误与失职渎职、探索实践与以权谋私，在统筹好内因和外因、主观和客观、历史与现实等多方因素的基础上才能作出准确分析和科学研判。

（三）审计机关先天不足与后天困难相互交织

领导干部自然资源资产离任审计作为一项全新的审计课题，审计机关在实施过程中必然要面对来自内部和外部的多种掣肘因素，主要体现在：

1.先天性的不足。一是“路子”，自然资源资产离任审计没有现成模式可以借鉴，理论界的相关研究也刚刚起步，既不系统也不成熟，无法提供有力支撑。二是“盘子”，各类自然资源的

种类繁杂、分布较广，甚至现状不明，加之自然资源资产负债表的编制尚未完成、自然资源资产的核算体系尚未建立，摸清底数和量化评估都比较困难。三是“底子”，基层审计机关的机构配置不健全，没有专门承担相应职能的业务处室;基层审计力量的配备明显不足，相对单一的知识结构和学科背景与跨专业、跨职能的审计工作之间不相匹配。

2.后天性的困难。一是“担子”，审计机关每年不仅要完成上级审计部门统一部署的审计任务和自定的审计任务，还要完成各级巡视（巡察）工作以及地方政府临时交办的工作任务，人少事多的矛盾比较突出。二是“尺子”，自然资源资产管理权分散在多个部门和行业，各类资源的统计口径以及指标体系没有统一，数据出自多个部门，审计无法核对、证实数据信息的真实性和可靠性。三是“板子”，相关领域的法律法规和政策规定繁杂、专业，审计只能进行碎片化归集和整理，不仅效率低下而且很难运用到具体问题的分析、定性和追责中。

（四）内部审计的互补性作用更加凸显

1.不断发展壮大的内部审计队伍和内部审计机构。在实际工作中，内部审计机构的覆盖范围不仅局限在各级政府部门、国有企事业单位和非国有经济组织，而是拓展到其他组织，内部审计已经成为一支不可忽视的重要审计力量。

2.多方参与又深度融合的内部审计运行机制。一是各级审计机关，以行政指导、业务检查、考核通报等形式发挥着对内部审计工作的指导和监督作用;二是内部审计机构，在组织内部聚焦内部控制、风险防范等内容，建立起自我监督、自我完善、自我促进的运行机制;三是内部审计协会，一方面借助行业自律和行业管理发挥着桥梁和纽带作用，另一方面汇聚了不同行业、领域的专业人才和审计行家，在理论研讨、业务交流、人员培训方面也发挥着“智库作用”。

3.近水楼台的天然优势和不断趋同的发展态势。内部审计机构和人员对于本部门、本行业在运营管理方面存在的问题与薄弱环节更加了解，对于政策法规的掌握和运用也更加熟悉，这是内部审计独特的天然优势;同时，从新时期内部审计的职责定位和发展趋势来看，当其作为审计对象或者利益相关方时，对可能存在的缺陷甚至是问题不仅不会故意回避或刻意掩盖，反而更加具有接受外部监督、改进自身工作的自觉性和主动性，能够显著提升事后整改的效率和效果。

由此可见，国家审计机关主导的自然资源资产离任审计与国家审计机关指导下的内部审计之间存在着天然的联系。着眼于内部审计的独特优势，促使双方在人才互用、信息互通、资源互享、成果互用等方面构建起良好的联动模式和协作机制，不仅可以为自然资源离任审计提供方法路径，而且对于内部审计的自身发展也具有一定的促进作用。

三、“两统筹”理念下二者协作模式的构建