什么是公共政策学

第一节什么是公共政策学
一、政策研究、政策分析与公共政策
公共政策是随着公共权力机关的产生而产生的。

随着公共政策的产生和发展，也就开始有了人们对于公共政策的观察和思考。

当这种观察和思考发展为一门独立的学科时，也就有了如何给这门学科命名的问题。

这门学科的诞生地美国，其英文名称有很多，对应的中文译名有：政策学或政策科学、公共政策学或公共政策科学、政策分析、公共政策、公共政策分析、政策研究、公共政策研究等。

在学科发展的早期阶段，学者们倾向于认为这些名称是用不同的话语表达同一概念。

然而，在学科发展的现阶段，主流的人士倾向于认为政策研究或政策分析或公共政策分析、政策科学或公共政策学，这是在外延和内涵上都有明显差异的三个概念。

政策研究或公共政策研究：
含义：政策研究主要是由学术社群所发动，其目的是希望了解公共政策过程与公共政策本身，最终目标则是建构政策理论，呈现出政策的描述性与诠释性倾向。

内涵：1、研究的主题是学术取向的职业学问家。

2、研究活动关注的重点和研究范围是政策内容、政策过程和政策产出，发现和验证政策与其主体和客体之间、与有关社会和自然环境诸因素之间的因果联系。

3、研究的目的或目标是构建政策理论，创设研究方法，推动学科发展。

4、对研究成果的社会反响的期待是获得学术界同僚的肯定。

政策分析或公共政策分析：
提出：其学术术语由林德布罗姆在《政策分析》中首先提出的。

作为学科，其产生的标志是由奥斯丁兰尼编辑的一次学术讨论会论文及的出版。

内涵：1、研究的主体或者政策分析这是应用取向的政府机构和其他公共组织内部的专业人员，以及民间智库的政策研究人员。

2、研究活动关注的重点或研究范围是“为了政策而分析”，即分析是一个基于政策、政策目标之间的关系，研拟备选方案并从中选择能最大限度的实现该目标的最优方案，以及对政策结果进行科学评估，以其改进政策系统，提高政策质量的过程。

3、政策分析的目的或目标是为了公共组织特别是公共权力机关的决策者规划解决社会现实问题的政策蓝图。

4、对研究成果的社会反响的期待是被决策者采用并达到预期的效果。

政策科学或公共政策学：
发端：拉斯韦尔、勒纳《政策科学：视野与方法的近期发展》
定义：研究公共政策运作设计的各种理论性、学术性、务实性的相关论题而形成的一种系统性知识。

研究范围：政策研究、政策分析
★本教材采用对政策科学的界定
含义：公共政策学是这样一门学科，它尽可能的运用科学方法研究公共政策的内容、过程与产出，探索其固有规律，形成系统性知识，并运用这种知识进行政策分析，进而通过公共权力机关将研究成果转化为政策实践。

内涵：1、这门学科的研究对象是公共组织、尤其是公共权力机关制定和执行的公共政策，也就是公共政策。

2、这门学科具有准科学的特征。

（理性与非理性，定量与定性，历史积累与使用现代化手段）
3、由于这门学科所涉及并需要各个学科的知识，所以在学科内容上这门学科具有跨学科或多学科交叉、渗透、综合的特征。

4、学术研究与应用研究相结合、理论与实践相结合、知识创造与权力运作相结合，是这门学科的又一显著特征。

二、公共政策学的研究对象
公共政策学的学科要素有三个，即研究对象、概念体系和研究方法。

研究对象：
含义：就行为取向而言，公共政策学的研究对象主要是公共权力组织的决策行为，涉及一部分非政府公共组织的公共性强的决策行为；就结果取向而言，公共政策学的研究对象就是公共政策。

研究对象的分类：1、公共政策学研究的是组织的而非纯个人的决策行为。

组织就是由两个以上的人构成、具有特定的结构和功能、按照一定的目标和形式编织起来的人群体系。

（个人的决策行为，只有在具备组织特征或参与组织决策过程或对组织决策行为产生显著影响的情况下，才可能成为公共政策学的研究对象）
2、并非所有组织的决策行为都属于公共政策学的研究对象，只有公共组织的决策行为才是公共政策学的研究对象。

所谓公共组织，就是以管理公共事务、提供公共服务、协调和增进公共利益为目的的组织。

3、在公共组织中，政府组织即公共权力组织的决策行为，是公共政策学研究对象的核心和重点。

4、政府组织以外的公共组织被称为非政府组织。

（非政府组织指的是社会团体、基层群众自治组织、各种事业单位）
研究内容：(一)公共政策
指的是公共权力机关建立起来的包括立法、行政、司法三权在内的所有国家机构，以及一定类型的政治体制内的执政党制定和实施的政策。

研究的三个层次：
1、具体的个别的政策。

这门学科的巨大的社会应用价值，是通过对一项项具体的个别的政策研究体现出来的。

这门学科在学理上不断取得的进展、离开在对一项项具体的个别的政策的研究中发现和验证活动的最一般规律。

2、政策群和政策链
政策群：指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党在某一较长时间内制定和实施的内容各异但理念同源、导向相近的政策的聚合体。

政策链：指国家、政府和一定类型的政治体制中的执政党为解决同一政策问题而先后制定的在内容上具有一致性、在形态和功能上具有差别性的一系列政策。

3政策一般：从无数项具体的个别的政策和众多的政策群、政策链中，抽象出所有的政策的共同的本质和属性，这就是政策一般。

公共政策的概念、命题、理论，常常都是建立在对政策一般的认识之上的。

★（二）政策系统
构成：谁是主体
谁是客体
谁进行建议、支持和评估
谁将信息反馈给政策主体
系统如何构成
系统与环境之间作用如何
研究须重视的问题：
1、直接的政策制定系统中决策者的类型差别
个人决策：在封闭的、可计划的、可计算的情境，理性途径
在开放的、不可计划的、判断的情境，直观图景
团体决策：碰头会、头脑风暴法、德尔菲法
组织决策：系统分析、渐进决策模型、垃圾桶模型
2、公共决策的直接主体系统与对象系统的地位的相对性
公共权力组织中的人既是直接主体系统，也是对象系统中的一员；人民既是国家主权的拥有者，又是公共政策的对象或客体。

3、公共政策直接主体系统与政策支持系统的地位的相对性。

4、公共政策制定系统内部的结构：
线性结构下层决策者直接接受某一上层决策者的决策，隶属关系
职能结构下层决策者同时接受上层若干决策者的决策，而上层决策者每人负责某一专向问题
线性-参谋结构下层决策者面对多个上层决策者，其中某一上层决策者是下层决策者直接的、必须服从的上级，其他上层决策者的决策对该下层决策者只是起到参谋指令的作用。

矩阵结构下层决策者接受多个上层决策者的决定，其中某一决策者的决策具有经常性和主导性，其他上层决策者负责某一专项问题的决策。

★（三）政策过程
含义：公共政策的直接主体的决策行为使政策系统的各个子系统成为一个整体，而决策行为是一个从政策问题的认定到政策目标的达成这样的一个动态过程，这个过程也就是政策系统的运行过程。

实质：分析哪些因素是怎样影响政策主体的选择行为的，是怎样影响政策过程的各个环节的，影响的性质和程度怎样。

三、公共政策学的研究方法
决策科学化：择定的政策方案反映了政策对象的运动规律和发展趋势，以及政策的执行效果与期待效果的一致；政策过程符合科学的程序与手段的要求
（一）研究程序的设计
波普认为社会科学的实证研究程序与步骤与自然科学没有多大的差别（观察和实验、归纳结果的通则化、假设、对假设的验证、证实或证伪、知识）提出拟研究的政策问题
确定假设
收集系统资料
资料分析
做操作性研究
撰写研究报告
（二）政策研究的资料收集方法
1、一手资料的收集
抽样方法
无结构访谈法
实地观察法
非参与观察法
参与观察法
2、二手资料的收集（非介入性研究或文献研究）
内容分析法（抽样、编码、推理）
二次分析法（研究研究者的资料）
现存统计资料分析法（利用官方资料）
（三）公共政策的研究视角和路径
经济学、社会学、哲学、心理学
医学、历史学、人学、生物学、地理学、生态学等等
1、公共政策的系统分析方法（基础性方法）
政策系统的环境分析（物质、经济、信息的相关因素）
政策系统的目标分析（出发点）
政策系统的结构分析（实现政策系统的最优组合）
2、公共政策的矛盾分析方法
普遍性与特殊性
主要矛盾与次要矛盾
矛盾的主要方面与次要方面
3、公共政策的历史分析方法（档案）
产生、发展、变动、终结的历史条件
前后政策之间的联系、比较
深入阶段性的过程
4、公共政策的比较分析方法
根据一定的标准把彼此之间有着某种联系的多个事物加以对照，从而确定其相同与相异之处，由此对事物作出初步的分类；在分类的基础上，人们可以认知和把握不同事物的共同和相异的表象特征和本质特征。

种类：宏观与微观
横向与纵向
同类与异类
定性与定量
5、公共政策的个案分析方法
6、公共政策的经济分析方法
7、制度分析方法
8、价值分析方法
★四、公共政策学的概念体系
核心概念
次级概念
边际概念。