浅谈推进村庄规划过程存在的问题及工作建议

浅谈推进村庄规划过程存在的问题及工
作建议
摘要：目前，国家和江苏省进行了一系列关于村镇建设、城乡统筹、脱贫攻
坚及乡村振兴等战略部署，乡村规划作为地方决策保障乡村规划工作路径的重要
依据，应有机结合国土空间、乡村振兴、镇村布局等战略规划与地方发展现状及
发展特点，因地制宜，特色规划。

本文中丹阳市实际出发，结合作者的乡村建设
管理工作经验，提出了一些推进村庄规划的过程中存在着的问题及工作建议。

关键词：村庄规划，村镇建设
当前，我市围绕国家和省关于村镇建设、城乡统筹、脱贫攻坚及乡村振兴等
战略部署，结合市情实际，开展了大量的乡村规划实践、进行了大有裨益的探索，从战略层面的国土空间规划、乡村振兴规划、镇村布局规划等发展规划，到战役
层面的美丽村庄规划、传统村落保护规划、乡村旅游重点村规划、特色田园村庄
规划、全域土地综合整治试点村庄规划，从乡镇的乡村规划管理混乱无序缺乏专
门机构到很多地方建立健全乡镇规划审查制度，设立市、镇规划管理委员会，对
促进我市乡村规划建设、脱贫攻坚和乡村振兴起到了不可忽视的作用，探索出了
一条宏观战略把握、微观重点落实到制度全力保障的乡村规划工作路径。

现结合
丹阳市实际，谈谈推进村庄规划的过程中存在着的问题及工作建议：
一、存在的问题
（一）规划目标单一，空间未全覆盖
过去开展的村庄规划多围绕某一特定任务而展开，规划目标单一，比如特色
田园村庄规划主要围绕村庄风貌整治而编制，乡村旅游重点村规划主要围绕乡村
旅游而编制，村庄建设规划重点围绕基础设施和公共服务设施建设补短板、人居
环境整治及产业提升进行，传统村落保护规划则偏重历史文化元素的保护等。

空
间规划范围亦重点在特定任务的建设空间中，尽管强调以行政村为单位，但实际
主要围绕乡村建设空间，生态空间、农业空间等非建设空间规划管控较少涉及，
未做到全域全要素规划。

比如编制的村庄建设规划、乡村旅游重点村规划、特色
田园村庄规划以及传统村落保护规划等尽皆如此。

（二）政府主导规划，村民参与度不高
村庄规划的编制多采取自上而下的“任务式”模式，以政府或专家为主导，
关门做规划,把村民当客人，为完成规划任务而编制规划，未能真正深入开展走
村串户的调研，未充分听取村支两委、乡贤能人、村民代表、能工巧匠、驻村工
作队的意见建议，不了解村民对村庄近期建设和未来发展的意愿和诉求。

有的即
便开展规划调研，但调研不深入，缺乏村民是村庄规划的主体的意识，简单的履
行规划程序走过场，导致村民的参与度不高。

（三）规划千篇一律，设计方法实用性不强
在村庄规划过程中,乡镇委托的规划设计单位缺乏对城乡肌理的深度认识，
简单套用城市规划的设计理念和设计手法,对村庄原有的区位、经济、资源等问
题缺乏深入研究,对村庄的历史文化缺乏理解,对村庄发展的需求认识不足。

在规
划编制过程中往往只是将当地政府的意见文本化，而不注重对地方特色的深入挖掘，使得村庄规划千篇一律，并且规划成果专业技术性很强，大多数村民看不懂，得不到村民的认同，以致最终实施效果难以达到预期。

（四）数据标准不一，信息化管控缺失
过去的村庄规划大多都没有统一工作底图底数，没有明确制图规则，没有规
定数据标准格式，未对建立规划数据库明确要求。

因此，在村庄规划编制过程中，不同的村庄规划可能采用不同的数据基础和制图格式，没有建立标准统一的规划
数据库甚至没有建立规划数据库，缺乏专业的村庄规划实施监督信息系统，信息
化管控缺失。

（五）编制经费有限，成果质量难保障
通常一个村庄规划的编制费用在二十万左右，乡镇财力有限，县级支持较少，无力承担高昂的规划费用，导致乡镇对村庄规划的积极性不高。

同时，受限于低
廉的村庄规划编制经费，编制单位工作的主动性、积极性受到影响，不愿意多花
时间到现场开展深入调研，不愿在规划设计上多下功夫，敷衍应付，粗制滥造，
规划成果质量大受影响。

（六）基层力量薄弱，规划管理缺人才
乡镇村镇规划建设管理人员较少，且有编无人、身兼多职现象普遍；同时，
专业技术人员匮乏，专业人才既难进、也难留。

乡镇从事规划建设管理的多是非
专业人员，缺乏规划建设管理相应的知识储备和工作经验，特别是在规划编制和
规划审查等方面，对工作的专业性要求较高，使得工作人员和岗位不匹配的现象
大量存在。

镇（乡）、村规划管理存在缺位现象，有了规划不会用，规划服务和
实施监管不到位。

二、工作建议
（一）通盘考虑，全域全要素规划
在空间规划体系改革、乡村振兴战略实施的大环境下，以一个或几个行政村
全部国土空间为编制单元，通盘考虑土地利用、产业发展、耕地保护、居民点布局、人居环境整治、生态保护、历史文化传承和基层治理等，在新时代国土空间
全要素管控的背景下，应加强对非建设空间的有效管控，而不再局限于农房建设、风貌整治等建设用地空间的规划，改变过去采取的“消极”规划保护的模式，从
消极保护变为积极治理，最终实现从乡村建设空间管控向统筹全域空间管控的转变。

（二）村民主体，扩大公众参与度
坚持村民主体地位，强化村支两委主导，尊重村民意愿，反映村民诉求，采
取自上而下、上下结合的方式，开门编制规划，建立村庄规划互动机制，多途径
多方式扩大公众参与。

在规划编制过程中，树立服务村庄建设发展、村民是村庄
规划主体的意识，让规划实施单位和民众参与规划编制全过程。

在规划编制环节，激励引导熟悉当地情况的乡贤、能人积极参与村庄规划编制，采取召集村民代表
现场座谈会、现场走访、问卷调查等形式，让村民更多的参与其中，献计献策，
集思广益，实现互动。

在规划成稿环节，乡镇政府应引导村党组织和村民委员会
认真研究审议村庄规划，协商确定规划内容，真正让村庄规划成为体现村民生产、生活意愿的规划。

（三）创新思维，增强规划实用性
新时代的村庄规划应树立“是推进乡村地区生态文明建设与高质量发展”的
新理念，应落实“是国土空间规划体系中乡村区域的详细规划”的新定位，转变
发展理念，更加重视“生态的承载力”，优先保护生态环境和基本农田，统筹国
土空间开发格局，解读历史文化，体验人文风情，分析产业功能，梳理村庄布局
肌理，同时深入挖掘乡村文化价值、把握村庄特色、挖掘村庄潜力，建立与乡村
产业发展相适应的特色精品空间，引导乡村将生态、文化优势转化为经济、社会
发展动力，强化村庄的品牌性、认同性和归属感。

简化表达方式，切实提高村庄
规划的可读性，可采取图表结合、图文结合的形式，以可视化的表现方式，做到
空间布局清晰、操作要求明确、成果表达形象。

（四）统一标准，强化信息化管控
新时代的村庄规划不同于以往，强调全域全要素管控，强调“一张图”数据
管控。

基于国土空间基础信息平台，建立坐标一致、上下贯通、边界吻合的国土
空间规划“一张图”实施监督信息系统是监督实施国土空间规划、统一行使所有
国土空间用途管制的基础，也是国土空间治理能力提升的重要抓手。

村庄规划是
国土空间规划体系的末端，是乡村地区的详细规划，是实施国土空间用途管制、
核发乡村建设项目规划许可的依据。

为实现数据管控，新时代村庄规划应统一形
成以全国第三次国土调查成果、高清正射影像图和比例尺不小于1:2000的地形
图为基础的，以“房地一体”农村宅基地和集体建设用地权籍调查、农村土地承
包经营权确权登记、设施农业用地上图入库工作形成的相应数据成果为补充的工
作底图底数，按照《国土空间调查、规划、用途管制用地海分类指南》的用地分
类标准明确各类用地的界线，并且应统一规划数据和图纸表达标准格式，建立标
准统一的村庄规划数据库，最终实现乡村地区“一张图”管理。

（五）保障经费，提升规划成果质量
编制村庄规划，需要有一定的编制经费作保障，这样才能调动编制单位工作
的主动性和积极性，编制单位才能诚心安排强有力的编制团队进行精心的规划方
案构思、系统地基础资料收集，才能开展深入地农村现场调研，并在规划设计上
不遗余力。

同时，城乡规划法明确规定，各级人民政府应当将城乡规划的编制和
管理经费纳入本级财政预算。

因此，省市政府应增加村庄规划编制补助经费，县
级政府应加大村庄规划经费投入，以充足的资金要素保障，确保规划成果的质量
水平。

（六）充实力量，强化规划管理水平
充实基层力量。

加紧完善区（市、县）、乡镇两级规划管理机构职能职责，
加强区（市、县）、乡镇两级规划管理机构队伍建设，用好用足三定方案编制数，配齐区（市、县）、乡镇两级规划管理机构队伍人员，规范基层城乡规划队伍管理。

通过人才引进和重点培养方式，加强对专业技术人员的引进与培养，在引进
专业技术人员的同时注重对现有工作人员的培养，重视继续教育与业务水平的提升。

同时，加强对规划管理人员的培训，组织管理人员参与规划编制工作，提高
专业技能和依法行政能力。

（七）分区引导，整体推进规划编制
多年来，丹阳市单个编制村庄规划，对农村人居环境改善、基础设施建设、
产业空间布局起到积极的作用，但也造成了乡村建设的平均发力，带来了不少的
问题。

客观而言，单独的编制村庄规划是不划算的，地方政府往往没那么多资金，也没有必要花那么多钱编制规划。

同时，我市有很多地方自然地理环境一样，社
会发展水平一致，经济文化特征相同，村庄的区别并不大，70%左右的内容是一
样的，个性部分只有30%。

因此，相同区域的村庄一起来编制规划，反倒更经济，针对性也更强。

可以探索以乡镇为单元整体推进村庄规划编制，因为乡镇地理社
会经济文化发展的水平多具有一致性，以乡镇为单元编制村庄规划也比较经济划
算的，也符合村庄人口日益减少的趋势。

部分区县亦可尝试打破行政边界以片区
为单元整体推进村庄规划编制的路径，因为一定片区内的乡村是在相同的自然、
社会和经济发展条件下形成的，具有相当的共性，通过县域乡村建设规划确定并
划分的功能分区，重点聚焦城郊乡村圈、城乡融合发展带、景村融合片，以片区
为单位整体推进规划编制和乡村建设将更经济、系统、高效，更利于统一部署，
推进实施。

（八）分类推进，研究制定管控细则
十九大提出的乡村振兴战略和十八大提出的新型城镇化战略是双轮驱动的两
大战略，然而，中国发展的主旋律依然是城镇化。

当前，我国经济发展的空间结
构正在发生深刻变化，中心城市和城市群正在成为承载发展要素的主要空间形式，人口和产业正进一步向城市群和大城市集聚，多个地区的已出现“收缩型城市”，瘦身强体，严控增量、盘活存量已成为这类城市的发展要求。

目前，
我市处于上海城市圈及南京的交汇处，正着力推进“强中心城区”和重点乡
镇建设。

在这样的趋势下，很多村庄和城镇的发展，还是向大城市去集聚。

经调
研发现，大多距离县城、乡镇相对偏远的村庄常住人口不足40%，有的只有15%
不到，且多是老弱病残，村庄空心化、人口流失现象突出。

两大战略中，新型城
镇化战略是拉力，乡村振兴战略是推力，两者共同的目标是推动城乡现代化。

因此，乡村振兴不是村村点火户户冒烟，而是要分类推进，即就是说并不是所有的
村庄都需要发展，也不是所有的村庄都需要规划，乡村振兴不是村庄振兴。

基于此，2019年1月，中央农办等五部委发布《关于统筹推进村庄规划工作的意见》，将县域村庄分成集聚提升类、城郊融合类、特色保护类、搬迁撤并类以及看不准
的暂不分类等类型。

同年5月，自然资源部办公厅印发《关于加强村庄规划促进
乡村振兴的通知》，明确坚持有序推进、务实规划的原则，有条件、有需求的村
庄应编尽编；暂时没有条件编制村庄规划的，在县、乡镇国土空间规划中明确村
庄国土空间用途管制规则和建设管控要求，作为实施国土空间用途管制、核发乡
村建设项目规划许可的依据。

故而，下一步的村庄规划编制应仍然坚持试点先行、分类推进，研究制定各基本类型村庄的空间管控细则与策略。