我国城市社区治理模式研究

上海交通大学
硕士学位论文
我国城市社区治理模式研究
姓名：***
申请学位级别：硕士
专业：公共管理
指导教师：***
20090607
我国城市社区治理模式研究　
摘要
社区作为基层社会生活的区域共同体，在城市管理、社会稳定和发展中的地位日益突出。

因此城市社区建设的加强，对于促进城市的社会稳定和经济发展，提高居民生活水平和生活质量，扩大基层民主、巩固基层政权等方面发挥了积极作用。

但随着社会主义民主建设的推进，社会主义市场经济体制的逐步完善，特别是城市现代化建设步伐的加快，城市社区的治理模式与运作机制亟待加强和改进。

2000年以来，我国许多城市纷纷探索创新社区治理模式，经过10年来的发展，虽然出现了“议行分设”、“选聘分离”等多种社区治理模式，但政府主导的模式还没有发生根本性的变化，其主要原因是单位人逐渐演变成了社会人、社区人，大量的社会管理、社会服务、社会保障的功能从政府和单位中不断剥离出来，让社区来承接。

然而，由于社会组织发育不完善，大量工作都往居委会一个“筐”里仍，导致居委会负担过重，行政化倾向日益严重，难以充分发挥其原有的自治作用，从而降低了社区的参与性与融合性。

本文以国家与社会关系理论、公共领域理论和善治理论为指导，参考了发达国家较为成熟的自治模式、政府主导模式和混合模式这三种主流的社区治理模式，结合我国现阶段实际，分析影响我国城市社区发展的制约
因素。

并在此基础上探讨什么是成功的社区，并提出适合我国当前形势的社区治理模式、运行机制，以及在该模式推进过程中需要着力解决的问题。

　
本文认为，我国当前应将社区治理模式研究的重点放在基层社区，通过完善基层社区的组织构架来推动城市社区发展，建议理顺居委会、业委会、综合性社会工作机构之间的关系，回归居委会自治组织的作用，行政化事务由街道通过政府购买服务的方式委托社工站开展，以弥补“议行分设”、“选聘分离”两种模式存在的弊端。

强化居委会对业委会的指导和监督，加强对社区群众性活动团队的培育和发展，通过各种活动的形势，增进居民交流、社区融合。

提出在社区管理中要建立健全市场运作、居民自治、社区共治、政府支持、党委领导五个大机制，确保基层社区的这四个组织有序开展工作。

同时，加大社会工作队伍、社区公益性组织和社区志愿者队伍的培育和发展，推动这一社区治理模式有效运作。

　
关键词：社区，社区治理模式，综合型社工站　
THE RESEARCH OF URBAN COMMUNITY
GOVERN MODEL IN CHINA
ABSTRACT
Ｔｈｅ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ，　ａｓ　ａ　ｐｒｉｍａｒｙ　ｌｅｖｅｌ　ｓｏｃｉａｌ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ，　ｈａｓ　ｉｔｓ　ｐｏｓｉｔｉｏｎ　ｅｎｈａｎｃｅｄ　ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇｌｙ　ｉｎ　ｕｒｂａｎ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，　ｓｏｃｉａｌ　ｓｔａｂｉｌｉｔｙ　ａｎｄ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ．　Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，　ｔｈｅ　ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ　ｉｎ　ｕｒｂａｎ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｐｌａｙｓ　ａ　ｒｏｌｅ　ｐｏｓｉｔｉｖｅｌｙ　ｉｎ　ｐｕｓｈｉｎｇ　ａｈｅａｄ　ｗｉｔｈ　ｓｏｃｉａｌ　ｓｔａｂｉｌｉｔｙ　ａｎｄ　ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，　ｒａｉｓｉｎｇ　ｔｈｅ　ｌｉｖｉｎｇ　ｓｔａｎｄａｒｄｓ　ｏｆ　ｕｒｂａｎ　ｉｎｈａｂｉｔａｎｔｓ，　ｅｘｐａｎｄｉｎｇ　ｐｒｉｍａｒｙ　ｌｅｖｅｌ　ｄｅｍｏｃｒａｃｙ　ａｎｄ　ｃｏｎｓｏｌｉｄａｔｉｎｇ　ｇｒａｓｓｒｏｏｔｓ　ｐｏｌｉｔｉｃａｌ　ｐｏｗｅｒ．　Ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ａｄｖａｎｃｅｍｅｎｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｓｏｃｉａｌｉｓｔ　ｄｅｍｏｃｒａｔｉｃ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ，　ｔｈｅ　ｐｒｏｇｒｅｓｓｉｖｅ　ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｓｏｃｉａｌｉｓｔ　ｍａｒｋｅｔ　ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｓｔｒｕｃｔｕｒｅ　ａｎｄ　ｐａｒｔｉｃｕｌａｒｌｙ　ｔｈｅ　ａｃｃｅｌｅｒａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｕｒｂａｎ　ｍｏｄｅｒｎｉｚａｔｉｏｎ　ｄｒｉｖｅ，　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎ　ｍｏｄｅｌ　ａｎｄ　ｏｐｅｒａｔｉｏｎ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　ｕｒｂａｎ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｎｅｅｄｓ　ｅｎｈａｎｃｉｎｇ　ｆｕｒｔｈｅｒ．　Ａｎｄ　ｍａｎｙ　ｃｉｔｉｅｓ　ｉｎ　Ｃｈｉｎａ　ｈａｖｅ　ｍａｄｅ　ｅｘｐｌｏｒａｔｉｏｎｓ　ａｎｄ　ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎｓ　ｆｏｒ　ｖａｒｉｏｕｓ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｇｏｖｅｒｎ　ｍｏｄｅｌｓ　ｓｉｎｃｅ　２０００．　Ｔｈｏｕｇｈ　ｓｏｍｅ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｇｏｖｅｒｎ　ｍｏｄｅｌｓ　ｗｅｒｅ　ｇｉｖｅｎ　ｂｉｒｔｈ　ｔｏ，　ｗｈｉｃｈ　ｉｎｃｌｕｄｅ　“Ｓｅｐａｒａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｌｅｇｉｓｌａｔｕｒｅ　ａｎｄ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ”，　“Ｓｅｐａｒａｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｓｅｌｅｃｔｉｏｎ　ａｎｄ　Ｅｍｐｌｏｙｍｅｎｔ”　ａｎｄ　ｏｔｈｅｒｓ，　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ－ｏｒｉｅｎｔｅｄ　ｍｏｄｅｌ　ｈａｓ　ｎｏｔ　ｂｅｅｎ　ｆｕｎｄａｍｅｎｔａｌｌｙ　ｃｈａｎｇｅｄ．　Ｏｎｅ　ｍａｉｎ　ｒｅａｓｏｎ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｓｉｔｕａｔｉｏｎ　ｍｅｎｔｉｏｎｅｄ　ｉｓ　ｔｈａｔ　ｔｈｅ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｈａｓ　ｔｏ　ｂｕｒｄｅｎ　ｔｈｅ　ｉｎｃｒｅａｓｉｎｇ　ｓｏｃｉａｌ　ｍａｎａｇｅｍｅｎｔ，　ｓｏｃｉａｌ　
ｓｅｒｖｉｃｅ，　ｓｏｃｉａｌ　ｓｅｃｕｒｉｔｙ　ａｎｄ　ｏｔｈｅｒ　ｒｅｌａｔｅｄ　ｆｕｎｃｔｉｏｎ　ｗｏｒｋ　ｄｉｖｏｒｃｅｄ　ｆｒｏｍ　ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ａｎｄ　ｃｏｍｐａｎｉｅｓ　ｇｒａｄｕａｌｌｙ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｐｅｏｐｌｅ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ．　Ｍｅａｎｗｈｉｌｅ，　ｔｈｅ　ｎｅｉｇｈｂｏｒｈｏｏｄ　ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ　ｉｓ　ｏｖｅｒｂｕｒｄｅｎｅｄ　ｗｉｔｈ　ｍａｓｓ　ｗｏｒｋ　ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｎｏｔ－ｓｏ－ｍａｔｕｒｅ　ｓｏｃｉａｌ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ，　ｗｈｉｃｈ　ｔｅｎｄｓ　ｔｏ　ｔｈｅ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ｌｅｖｅｌ．　Ｉｎ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｃｉｒｃｕｍｓｔａｎｃｅ，　ｉｔ’ｓ　ａ　ｔｏｕｇｈ　ｗｏｒｋ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｎｅｉｇｈｂｏｒｈｏｏｄ　ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ　ｔｏ　ｍａｘｉｍｉｚｅ　ｉｔｓ　ｉｎｉｔｉａｔｉｖｅｓ　ｏｆ　ａｕｔｏｎｏｍｙ，　ｗｈｉｃｈ　ｒｅｓｕｌｔ　ｉｎ　ｌｅｓｓ　ｐａｒｔｉｃｉｐａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｉｎｖｏｌｖｅｍｅｎｔ．
Ｆｏｌｌｏｗｉｎｇ　ｔｈｅ　ｔｈｅｏｒｙ　ｏｎ　ｔｈｅ　ｒｅｌａｔｉｏｎｓ　ｂｅｔｗｅｅｎ　ｔｈｅ　ｓｔａｔｅ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｓｏｃｉｅｔｙ，　ｔｈｅ　ｔｈｅｏｒｙ　ｏｎ　ｐｕｂｌｉｃ　ａｒｅａ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｔｈｅｏｒｙ　ｏｎ　ｇｏｏｄ　ｇｏｖｅｒｎａｎｃｅ，　ｔｈｅ　ｐａｐｅｒ　ｔａｋｅｓ　ｔｈｒｅｅ　ｍａｉｎｓｔｒｅａｍ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｇｏｖｅｒｎ　ｍｏｄｅｌｓ　（ａｕｔｏｎｏｍｙ，　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ－ｏｒｉｅｎｔｅｄ　ａｎｄ　ｍｉｘ　ｍｏｄｅｌｓ）　ａｄｏｐｔｅｄ　ｂｙ　ｔｈｅ　ｄｅｖｅｌｏｐｅｄ　ｃｏｕｎｔｒｉｅｓ　ａｓ　ａ　ｒｅｆｅｒｅｎｃｅ，　ａｎｄ　ａｎａｌｙｚｅｓ　ｔｈｅ　ｉｎｈｉｂｉｔｉｎｇ　ｆａｃｔｏｒｓ　ｉｎ　ｕｒｂａｎ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｂｙ　ｃｏｍｂｉｎｉｎｇ　ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｃｕｒｒｅｎｔ　ｃｏｎｄｉｔｉｏｎｓ　ｏｆ　ｏｕｒ　ｃｏｕｎｔｒｙ．　Ｂａｓｅｄ　ｏｎ　ｔｈａｔ，　ｔｈｅ　ｐａｐｅｒ　ａｐｐｒｏａｃｈｅｓ　ｗｈａｔ　ｉｓ　ａ　ｗｅｌｌ－ｍａｎａｇｅｄ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ａｎｄ　ｐｕｔｓ　ｆｏｒｗａｒｄ　ｔｈｅ　ａｃｃｅｐｔａｂｌｅ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｇｏｖｅｒｎ　ｍｏｄｅｌ　ｂｙ　ｄｅａｌｉｎｇ　ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ　ｕｎａｖｏｉｄａｂｌｅ　ｄｕｒｉｎｇ　ｔｈｅ　ｐｒｏｃｅｓｓ　ｔｏｇｅｔｈｅｒ．
Ｔｈｅ　ｐａｐｅｒ　ｓｕｇｇｅｓｔｓ　ｔｈａｔ　ｔｈｅ　ｐｒｉｏｒｉｔｙ　ｓｈｏｕｌｄ　ｂｅ　ｇｉｖｅｎ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｇｒａｓｓｒｏｏｔｓ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｉｎ　ｔｈｅ　ｒｅｓｅａｒｃｈ　ａｎｄ　ｓｔｕｄｙ　ｏｎ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｇｏｖｅｒｎ　ｍｏｄｅｌｓ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｕｒｂａｎ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ　ｓｈｏｕｌｄ　ｂｅ　ｐｕｓｈｅｄ　ａｈｅａｄ　ｔｈｒｏｕｇｈ　ｔｈｅ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎａｌ　ｓｔｒｕｃｔｕｒａｌ　ｉｍｐｒｏｖｅｍｅｎｔ　ｏｆ　ｐｒｉｍａｒｙ　ｌｅｖｅｌ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ．　Ｉｔ　ｉｓ　ａｌｓｏ　ｍｅｎｔｉｏｎｅｄ　ｔｏ　ｇｉｖｅ　ｆｕｌｌ　ｐｌａｙ　ｔｏ　ｔｈｅ　ａｕｔｏｎｏｍｙ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｎｅｉｇｈｂｏｒｈｏｏｄ　ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ　ｂｙ　ｓｔｒａｉｇｈｔｅｎｉｎｇ　ｔｈｅ　ｒｅｌａｔｉｏｎｓ　ａｍｏｎｇ　ｔｈｅ　ｎｅｉｇｈｂｏｒｈｏｏｄ　ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ，　ｔｈｅ　ｏｗｎｅｒ’ｓ　ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ　ａｎｄ　ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ　ｓｏｃｉａｌ　ｉｎｓｔｉｔｕｔｉｏｎｓ　ａｎｄ　ａｄｏｐｔｉｎｇ　Ｐｕｒｃｈａｓｅ　ｏｆ　Ｓｅｒｖｉｃｅ　Ｃｏｎｔｒａｃｔｉｎｇ　ｉｎ　ｏｒｄｅｒ　ｔｏ　ｍａｋｅ　ｕｐ　ｆｏｒ　ｔｈｅ　ｄｉｓａｄｖａｎｔａｇｅｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｅｘｉｓｔｉｎｇ　ｍｏｄｅｌｓ．　Ａｄｄｉｔｉｏｎａｌｌｙ，　ｔｈｅ　ｎｅｉｇｈｂｏｒｈｏｏｄ　ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ　ｓｈｏｕｌｄ　ｓｔｒｅｎｇｔｈｅｎ　ｉｔｓ　ｇｕｉｄｅ　ａｎｄ　ｓｕｐｅｒｖｉｓｉｏｎ　ｔｏ　ｔｈｅ　ｏｗｎｅｒ’ｓ　ｃｏｍｍｉｓｓｉｏｎ　ａｎｄ　ｐｒｏｍｏｔｅ　ｔｈｅ　
ｅｘｃｈａｎｇｅ　ａｍｏｎｇ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｉｎｈａｂｉｔａｎｔｓ　ａｎｄ　ｔｈｅｎ　ｂｒｉｎｇ　ａｂｏｕｔ　ａ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｈａｒｍｏｎｙ　ｂｙ　ｄｅｖｅｌｏｐｉｎｇ　ｎｅｉｇｈｂｏｒｈｏｏｄ　ｇｒｏｕｐｓ　ａｎｄ　ｃｏｎｄｕｃｔｉｎｇ　ｖａｒｉｏｕｓ　ｇｒｏｕｐ　ａｃｔｉｖｉｔｉｅｓ．　Ｍｏｒｅｏｖｅｒ，　ｉｔ　ａｄｖｉｓｅｓ　ｔｈａｔ　ｍｏｒｅ　ｅｎｄｅａｖｏｒｓ　ｓｈｏｕｌｄ　ｂｅ　ｍａｄｅ　ｔｏ　ｅｓｔａｂｌｉｓｈ　ａｎｄ　ｔｏ　ｐｅｒｆｅｃｔ　ｔｈｅ　ｍａｒｋｅｔ　ｏｐｅｒａｔｉｏｎ，　ｉｎｈａｂｉｔａｎｔｓ’　ａｕｔｏｎｏｍｙ，　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ　ａｎｄ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔａｌ　ｓｕｐｐｏｒｔ　ａｎｄ　ｔｏ　ｄｅｖｅｌｏｐ　ｔｈｅ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｓｔａｆｆ，　ｎｏｎ－ｐｒｏｆｉｔ　ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｓ　ａｎｄ　ｔｈｅ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｖｏｌｕｎｔｅｅｒｓ　ｔｏ　ａｃｃｅｌｅｒａｔｅ　ａｎ　ｅｆｆｉｃｉｅｎｔ　ｏｐｅｒａｔｉｏｎ　ｏｆ　ｔｈｉｓ　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｇｏｖｅｒｎ　ｍｏｄｅｌ．　
ＫＥＹ　ＷＯＲＤＳ：　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ，　ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ　ｇｏｖｅｒｎ　ｍｏｄｅｌ，ｃｏｍｐｒｅｈｅｎｓｉｖｅ　ｓｏｃｉａｌ　ｗｏｒｋ　ｓｔａｔｉｏｎ
上海交通大学
学位论文原创性声明
本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研究工作所取得的成果。

除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人或集体已经发表或撰写过的作品成果。

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本人完全意识到本声明的法律结果由本人承担。

学位论文作者签名：陈城　
日期：年月日
上海交通大学
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学位论文作者签名：陈城 指导教师签名：卢汉龙
日期：　年 月 日 日期： 年 月 日
第一章　绪　论
第一节　研究目的和意义　
一、城市社区治理问题的提出
党的十六大，特别是党的十六届四中全会，把构建社会主义和谐社会作为一项重大的战略任务，提上议事日程。

然而，构建和谐社会是一个宏大的社会系统工程。

从横向看，不仅是社会，而且与政治、经济、文化都密不可分；从纵向看，涉及到宏观、中观和微观。

社区作为社会的细胞，是构建和谐社会的基础，是建设社会主义和谐社会的落脚点。

换言之，建设社会主义和谐社会，要从建设和谐社区入手，使社区在提高居民生活水平和质量上发挥服务作用，在密切党和政府同人民群众的关系上发挥桥梁作用，在维护社会稳定、为群众创造安居乐业的良好环境上发挥促进作用。

　
社区管理是社会管理的重要组成部分。

有了人类聚居就有了社区，但大规模有意识地自觉开展社区治理却是社会经济发展到一定阶段的产物。

当前我国社区治理工作引起广泛关注，是适应社会主义市场经济体制发展的必然要求。

当前，我国正处于从传统社会向现代型社会转变的过渡时期，社会结构正发生着深刻变化，在原先政府行政一体化的领域之外，逐渐发育和发展了新的市场经济领域以及更为广泛复杂的社会生活领域。

社区作为城市化的产物，其功能日益凸显，城市居民由过去依赖于工作单位变为更多地依赖于社区。

①但是，自２０００年中共中央办公厅、国务院办公厅转发民政部《关于在全国推进城市社区建设的意见》以来，全国许多城市纷纷探索社区治理的新模式，但是，近１０年来的探索，社区治理模式仍然在“探索中徘徊”。

　
二、研究的背景
（一）市场经济的长足发展与社区居民间诚信伦理的丧失。

市场经济应该是法制经［１］杨稣，贾明德．我国新型社区管理模式研究［Ｊ］．东华大学学报（社会科学版），２００４，４：５３．
济和诚信经济。

但在我国体制转型时期，市场经济在极大繁荣市场的同时，也给国民传统伦理到得带来相当大的负面影响，人与人之间的关系在许多时候变成一种赤裸裸的金钱关系，社区居民之间、邻里之间的互信、互助、友爱、友情日渐淡漠。

大多数社区居民认为除了自己或家人以外，没有多少人值得信任。

一个缺失道德伦理与诚信的社区，难以建成真正的和谐社区。

城市社区居民的安全感日趋下降，自我安全和防范意识随之增强。

在一个居民普遍缺乏安全感的社区，相互提高警惕、老死不相往来就成为必然结果。

　
（二）社区强势行政管理与社区参与的低迷状态。

政府的纵向强势管理力量依然强大，基层居委会很难成为真正的居民自治组织，无法代表社区居民的利益或带领居民处理自己社区内部的公共事务，缺乏足够的自治程度，尤其大多数城市社区对居委会、业委会、物业管理公司三者缺乏明确的职能定位，仍然存在许多侵害社区居民利益的现象。

这些因素极大地挫伤了社区居民的参与热情，缺乏社区意识和参与意识，社区参与始终处在低迷状态②。

　
三、研究的意义
随着我国政治、经济体制改革的进一步深入，原来由政府和企事业单位统包统揽的社会管理与社会服务职能开始分化并逐渐回归于社会及社区；社会成员原有的“单位人”属性逐渐向“社会人”过渡。

社会成员的自主性明显加强，社会结构、社会功能、人们的生活方式和社会需求、社会组织间的相互关系等日益趋于多元化。

社区组织单一的纵向互动模式被打破，社区内各组织间的横向关系大大加强，时代呼唤着建立新型的社区治理模式，以适应社会发展的需要。

③　
随之，社区在改革开放和现代化进程中的独特地位、价值、功能日渐凸现。

社区是市民社会的主要组织形式，是以社区居民的自愿授予权威为存在和运作基础的，活动的开展具有自下而上的性质，成员之间是建议和协调的网络型互动关系。

政府组织和社区居民之间的互动，将是自上而下的行政序列与自下而上的自治组织的对接。

重视城市社区管理，致力改善社区环境，切实提升社区生活质量，发展完善社区服务，努力培育居民的社区意识，是我国现代化进程中基层社会重建、基层民主发育、维护社会稳定、推动社区发展的必要条件。

　
［１］贾秀兰．论社区转型与社区运行机制的重建［Ｊ］．四川大学学报（哲学社会科学版），２００６，６：５３．　［２］杨稣，贾明德．我国新型社区管理模式研究［Ｊ］．东华大学学报（社会科学版），２００４，４：５３．　
社区管理组织作为承接由企业和政府剥离出来的部分社会管理职能的有效载体，弥补了由计划经济向社会主义市场经济转轨、传统社会向现代社会转型时期出现的城市管理缺位。

社区管理不仅有助于政府转变“全能型”治理模式，更好地将着眼点集中在对城市的宏观管理和社会服务上，而且有利于扩大基层民主，保障人民群众直接行使民主权利，充分调动城市居民“依法管理自己的事业，创造美好幸福生活”的积极性，从而形成政府与社区管理组织的良性互动④。

全面提高城市社区治理效能，符合各方面利益，对于促进我国城市现代化、社会化发展，具有重要的意义。

　
第二节　研究综述
本文共分五章：　
第一章“绪论”，交待城市社区治理模式问题的由来，研究的意义和背景，主要内容和研究方法。

　
第二章“城市社区治理模式”，阐述了本文对社区的定位以及现代社会制度下社区的本质属性，并以美国、新加坡、日本为例，介绍了自治模式、政府主导模式和混合模式的特点，以及对我国社区治理模式构建的借鉴意义。

　
第三章“我国城市社区治理的现状”，介绍了近年来我国在城市社区治理方面的一些创新模式，详细介绍了“议行分设”和“选聘分离”的特点以及存在的问题，在此基础上，结合当前基层社区治理中存在的一些问题，指出影响我国城市社区发展的三大制约因素。

　
第四章“城市社区发展及治理理论”，探讨什么是成功的社区，社区的发展趋势是什么，我们要建设一个怎样的社区，同时，列举了对社区治理模式探索具有指导意义的三种理论。

　
第五章“中国城市社区治理模式的创新探索”，阐述社区治理中政府与社会的关系，并提出适合我国当期形势的社区治理模式、运行机制，以及在改模式推进过程中需要着力解决的问题。

　
［１］万仁德．转型期城市社区功能变迁与社区制度创新［Ｃ］．当代中国社会分化与政策选择全国学术
研讨会，武汉，２０００．　
第三节研究思路和研究方法
本文的研究方法主要采用比较的方法、实证的方法、网络查询方法和多学科方法相结合。

　
比较的方法：本文在阐述国外城市社区治理模式中，比较了三种主要类型中政府对社区管理的介入程度。

　
实证的方法：在分析当前城市社区建设存在问题时，选择了典型个案开展了具体实证研究。

　
网络查询的方法：在资料收集过程中，运用网络技术查询了大量的资料，了解城市社区治理模式研究的有关信息和最新动态。

　
多学科方法相结合：在理论分析中采用了社会学、管理学等多种学科方法和成果。

　
第二章社区的属性及其治理模式比较
第一节现代社会制度下社区的本质属性
一、社区的定位
“社区”一词来源于拉丁语，原意是亲密的关系和共同的东西，含有公社、社会、共同体和同一地区的全体居民等多种意思。

“社区”这个词作为社会学的一个范畴来研究，起源于德国社会学家斐迪南·腾尼斯，他在１８８７年出版的《社区与社会》（《Ｇｅｍｅｉｎｓｃｈａｆｔ　ａｎｄ　Ｇｅｓｅｌｌｓｃｈａｆｔ》）一书中首先提出“社区”的概念，即“Ｇｅｍｅｉｎｓｃｈａｆｔ”（德文，一般译为共同体、团体、集体、社区等）。

之后，他进一步将Ｇｅｍｅｉｎｓｃｈａｆｔ一词与Ｇｅｓｅｌｌｓｃｈａｆｔ进行对比分析，用来说明社会变迁的趋势和两种不同的社会团体。

滕尼斯用Ｇｅｍｅｉｎｓｃｈａｆ（指社区）一词表示一种由具有共同价值观念的同质人口所组成的关系亲密、守望相助、存在一种富有人情味的社会关系的社会团体，人们加入这种团体，并不是根据自己意愿的选择，而是因为他们生长在这个团体内。

而Ｇｅｓｅｌｌｓｃｈａｆｔ（指社会）则是由具有不同价值观念的异质人口所组成，人们之间是靠分工和契约联系的，重理性而不讲人情，人们加入这种团体是按照自己的意愿选择的结果。

其后，美国人Ｃ　Ｐ·罗密斯将德文“社区”英译为“Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ”。

Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ有公社、团体、共同体等含义。

后来，美国社会学家Ｒ　Ｅ·帕克等人又赋予了它地域性的含义。

１９３３年，燕京大学一批青年学生翻译美国社会学家帕克的社会学论文集时，首次将Ｃｏｍｍｕｎｉｔｙ译成中文“社区”。

　
“社区”概念的提出，为人们研究社会、分析社会问题提供了一个重要的分析方法，中外社会学者纷纷从各自的研究视角和理论背景出发，进行进一步界定设置，用以分析各自关心的问题，寻找解决对策。

于是，在社区概念越来越成为社会科学领域的最基本、
最重要的概念的同时，如同社会学科其他基本概念一样，人们对社区概念的理解和应用却因人而异，社区定义五花八门，莫衷一是。

经过多年发展，社区的内涵不断扩展和丰富。

一般的解释是，社区是由地理要素、经济要素、社会要素和心理要素共同结合起来的社会生活共同体。

通俗讲就是以一定物质、经济条件为基础的，建设相对集中，社会组织完备的居住生活区域。

社区概念的涵义逐步固定在了“地域性社会共同体”。

　
二、社区的本质属性
（一）社区是人们的生活共同体　
一个完整的“社区”，应既是“生态共同体”，同时也是“文化共同体”和“政治共同体”。

即它的“三个层次”覆盖的“地域”必须是相互重合的。

一般来讲，人们在社会生活中，不仅结成一定的社会关系，而且总离不开一定的地域条件。

人们会在一定的地域内形成一个个区域性的生活共同体，整个社会就是由这些大大小小的地区性生活共同体结合而成的。

这种聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体就是社区。

现代社区以地域为范围，是人们在地缘基础上结成的互助合作的群体，用以区别在血缘基础上形成的互助合作的亲属群体。

社区这个生活共同体还具有社会性，其成员有着各种稳定的社会和心理的联系，即人们在共同生活中存在和形成的功能上、组织上、心理情感上的联系。

　
２０００年，根据我国城市的实际情况，民政部决定选择城市居民自治组织——居委会作为社区居民自治和邻里工作的基础。

国家民政部基层政权和社区建设司司长张明亮指出“要按照便于服务管理、便于开发社区资源、便于社区自治的原则和地域性认同感等社区构成要素，对原有的街道、居委会规模作适当的调整，以调整后的居委会辖区为城市社区的主导形式，形成社区地域”。

因此，我国目前在社会生活中对城市“社区”的指称，还不完全是自然形成的生活共同体，而是一种制度选择或者说是在改革开放进程中所做出选择的制度变迁的一部分。

随着社区建设的深入，社区功能的不断扩充和完善，城市社区将逐步形成能够为广大居民提供完整生活环境的自治实体。

我国社区建设的目标，就是要立足于地域性和社会性这两个本质特性，通过各种硬件和软件的建设来促成和改善这样一种人类生活的共同体。

　
（二）社区的核心价值是实现人的生存和发展　
社区的完整性，主要体现在它的功能结构上，体现在独立满足社区全体成员基本生存和发展的能力。

随着我国经济体制改革的逐步深入，单位意识的淡化和单位所有制的
消失，社区成为人们生活的重要组成部分，成为中国社会结构的重要环节。

在构建社会主义和谐社会过程中，“社区作为社会的基本组成单元，已成为各种社会组织的落脚点、各种群体的聚集点、各种利益关系的交汇点和党在城市执政的支撑点。

”在人的全面发展意义上，社区是人们的组织形式，是人们实现人的价值的重要场所，是体现人的本质的重要部门。

社区建设的终极目标是实现人的全面发展。

通过社区建设，实现社区发展，使人人能充分地享有现代城市文明，从而得到全面的自由的发展。

因此，社区的核心价值是以人为本，实现人的生存与发展。

在社区建设的实践中，“以人为本”不是一句空洞的口号，而是一系列具体的制度、理念、规范和措施，并以此凝聚人、吸引人、关心人，使一切回到人本的立场上来。

以人为本的社区建设或许是最平民化的工作之一，但它的确是十六大提出的全面建设小康社会目标中不可或缺的一员。

只有把人的发展作为社区建设的出发点，实现好、维护好、发展好最广大人民的根本利益，而不是一种作秀、一种时髦，我们离社会主义新型社区的目标才会越来越近。

　
（三）社区是实现社会公平和正义的渠道和平台　
公平正义的社会就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现的社会。

说社区是实现社会公平和正义的渠道和平台，具有两方面的含义：一方面是协调好社区居民利益与整体社会利益的关系，让社会的公平和正义在社区得到实现和体现；另一方面是帮助人们协调好相互之间的关系，达成在共识基础上的相互之间的妥协和契约，以实现社区的和谐和发展。

　
在我国，随着市场经济带来的利益群体分化、利益矛盾凸显，城市各种社会问题，诸如下岗失业、贫富差距、农民工权益保障、弱势群体救助、社会治安等问题都向社区聚集。

调节利益关系、化解社会矛盾、维护社会稳定，需要在政府管理与社区自治之间建立良性互动机制，需要社区组织发挥重要作用。

社区成为不同阶层和利益群体社会利益诉求的渠道，成为解决人民内部矛盾、维护社会公平和正义的平台。

同时，社区是人民群众生活乐园、温馨家园，是一个能让所有成员和睦相处的社会生活共同体。

要达此目的，就要在社区这个平台上，通过民主自治的方式，建立一套能够让各成员认同和接受的社会公平和公正的准则。

在这个准则下，各个群体和阶层能够“各美其美、美人之美、美美与共，天下大同”。

在这个过程中，充分尊重居民群众的民主自治权利，通过民主的程序不断完善根据居民意志制定而又能得到社会认可与尊重的规则体系，真正体
现和平衡社区各个群体的愿望和利益，使居民能够自由的表达自己的诉求，平等的主张自己的权益，有效的治理自己的内部事务。

这就是社区作为实现社会公平和正义之渠道和平台的意义。

　
第二节城市社区治理模式比较
当社区治理通过各种体制、手段、方式等要素来落实管理社区的特点目的时，这些要素的有机结合称为社区治理模式。

根据社区治理主体的不同，城市社区治理模式大致有：政府主导型社区治理模式、社区自治型社区治理模式和混合型社区治理模式三种类型。

　
一、以美国为代表的自治模式
（一）特点：　
１、政府行为与社区行为相对分离。

政府对社区的干预主要以间接的方式进行，其主要职能是通过各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障，而社区的具体事务则完全实行自主自治，与政府部门没有直接的关系。

社区发展规划仍是由政府部门负责编制并拨款加以实施的，但规划过程却充分体现了自上而下与自下而上相结合的原则。

美国是一个十分注重城市社区建设规划和有序管理的国家，由于最高法院根据宪法修正案裁定：只要不影响区域或国家的整体发展，每个社区都有权决定自己的特色。

因此，美国出现了工商行业社区、白领阶层社区、中产阶级社区、低收入阶层社区等，利于搞好社区管理。

　
２、依靠社团组织承接社区工作。

美国政府通过积极培育和推动非政府组织的发展来承担许多具体的社会服务和社会管理工作，并监督、检查非政府组织的工作情况。

社区非营利组织是致力于社区服务和管理的一种组织，是社区服务和管理的具体承担者，与社区居民关系最为密切。

非营利组织，一般分为董事会、执行总裁和雇员三个层次。

董事会主要负责聘用执行总裁，确定组织目标，制定工作方案，监督机构运行；执行总裁由董事会任免，负责具体执行董事会确定的工作方案，处理日常事务，拟定项目计划和预算供董事会审查，开发服务项目，筹集项目资金，管理本机构雇员，处理与各级政
府和其他社区的关系；雇员是非营利组织中专职工作人员，取得一定收入，但含有半志愿服务的性质，他们职责是协助执行总裁工作，处理日常事务。

大量的具体工作是由志愿者承担的。

　
３、社区自治功能提高，实行民主管理。

社区没有政府基层组织或派出机构，实行高度民主自治，依靠社区居民自由组合、民主选举产生的社团组织如社区管理协会、社区管理委员会、社区管理服务中心等来行使社区管理职能。

美国社区居民参与社区管理主要通过志愿服务，参加社区会议和竞选社区专业委员会委员来体现。

据统计，５０％的成年人一周至少参加一次志愿活动，服务内容包括养老、扶幼、助残、济困、环保、教育、卫生、治安等等。

正式由于多数美国人乐于为自己的社区志愿服务，大大降低了社区管理成本，改善了社区居民生活质量⑤。

　
（二）启示　
１、在社区治理中，美国政府特别是地方政府和城市市长，较好地做到了“放手”而不“放仍”，“掌舵”而不“划桨”。

　
２、美国目前有２００多种服务项目纳入国家社会服务购买体系中，以纽约市为例，每年在社区服务上花费的１０亿美元中，有８０％属于非政府组织的合同范围内。

通过非营利组织的发展，不仅提供了公共服务，创造了就业机会，激发了公众创造力，也体现了现代公共管理的发展方向。

　
３、社区应从长远考虑，而不能只顾及短期利益；肯定大家的贡献对于社区的总体成功都是至关重要的，谁都不能被忽视；承认只有当大家都与社区休戚与共，社区的稳定和承受力才会提高⑥。

　
二、以新加坡为代表的政府主导模式
（一）特点　
新加坡模式是政府主导模式的典型代表，这种模式的特点是政府行为与社区行为的紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构，社区管理的行政性较强、官方色彩较浓。

在新加坡，政府中设有国家住宅发展局负责对社区工作的指导和管理。

而社区管理的主要工作则由社区内主要三个组织：居民顾问委员会、社区中心管理委员会和居民委员会来完成。

居民顾问委员会地位最高，主要负责社区内的公共福利，协调另外两个委员会和其他社区组织工作。

社区中心管理委员会负责
［１］陈泽水．美国社会化社区管理模式探析与思考［Ｊ］．江西行政学院学报，２００５，７：２４．　
［２］德鲁克基金会．未来的社区［Ｍ］．中国人民大学出版社，２００６：１５９．　。