我国地方政府绩效评估主体的历史演进及优化

行政与法公共管理理论
我国地方政府绩效评估主体的
历史演进及优化
□刘志辉，孙帅
（天津财经大学财税与公共管理学院，天津300222）
摘要：20世纪80年代,我国各级地方政府就开始了绩效评估探索，并形成了各具特色的绩效评估模式。

本文依据构建模式对我国地方政府绩效评估的实践进行了分类，并分析不同模式下绩效评估主体的具体构成、参与范围和参与程度。

通过对地方政府绩效评估中评估主体的历史演进、发展现状及存在问题的探讨，提出了优化绩效评估主体的相关对策。

关键词：绩效评估主体；绩效评估模式；地方政府
中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1007－8207（2019）05－0009－08
收稿日期：2019－01-25
作者简介：刘志辉（1981—），男，天津武清人，天津财经大学财税与公共管理学院副教授，博士，研究方向为绩效评估；孙帅（1996—），男，山西大同人，天津财经大学财税与公共管理学院硕士研究生，研究方向为绩效评估。

基金项目：本文系2017年教育部人文社会科学研究青年基金项目“基于风险矩阵的政府购买社会组织服务的风险识别与防范研究”的阶段性成果，项目编号：17YJC810011。

绩效评估来自新公共管理理论的倡导和西方国家行政改革的实践探索，其核心在于对“结果导向”和“外部责任”的关注。

“结果导向”意味着政府和社会对其所提供公共服务的关注焦点从过程转向结果，更加关注政府行政行为的效能。

“外部责任”表征着政府无论是对自身的内部管理还是对社会的外部管理，其重心都不能局限于原有的层级控制和对内部管理的调整，即不能局限于传统的内部控制模式。

基于对绩效评估的“结果导向”和“外部责任”的不同理解，我国各级地方政府开展了绩效评估实践。

本文以我国地方政府绩效评估实践为分析蓝本，通过构建绩效评估主体分析框架，着重分析绩效评估实践中评估主体的相关情况，旨在从我国地方政府绩效评估实践的纵向时间延展中探寻评估主体的演进以及存在的问题，并提出评估主体优化之策。

一、决策模型的提出与绩效评估主体分析框架的构建
绩效评估主体是绩效评估有序开展的基础和首要环节，一直以来都是绩效评估研究和关注的重点，关于绩效评估主体问题，学界也开展了相关研究。

卓越认为，“公共部门绩效评估主体结构至
行政与法少应包括综合评估组织、直管领导、行政相对人、评估对象自身以及其他一些相关评估组织等。

”［1］唐昊认为，“在西方发达国家，对政府官员的考核一直沿用两个评价体系，一个是政府部门的自我评价体系，另一个是社会评价体系。

”［2］总体而言，关于评估主体的研究可以依据评价主体来源的不同，将其分为内部评价和外部评价。

内部评价包括纵向的上级行政机关对下级行政机关的评价和横向的同一级政府内部不同组成部门间的相互评价。

外部评价包括党的机构、人大、政协、公众和第三方评估（如学术机构、媒体、咨询公司、智库、国际组织等第三方机构）。

对于已开展的关于绩效评估主体的研究，从研究视角大体可以分为两个层面：一是单一主体视角，如周志忍、包国宪、毛寿龙等学者研究我国绩效评估中公众参与问题；二是综合视角，如卓越、姜秀敏、王爱东等从绩效评估主体的综合视角进行了研究。

这些既有的研究为更好地认识、理解绩效评估主体，继而促进绩效评估的实施大有裨益。

但在已经开展的研究中更多地侧重于单一主体视角，对绩效评估主体的综合分析不多。

因此，回顾我国绩效评估实践的发展历程，从绩效评估主体的综合视角进行考察、分析十分必要。

笔者试图通过分析我国绩效评估主体的历史演进并借鉴国外相关研究成果来构建地方政府绩效评估主体的分析框架。

（一)决策模型的提出
美国的弗鲁姆和耶顿（1973）提出了一个旨在帮助管理者决定在何种程度上吸纳下属参与决策的理论，而后弗鲁姆和杰戈（1988）又进一步发展了这一理论，在此基础上，美国的约翰·克莱顿·托马斯提出了公众参与的有效决策模型。

依据公众参与及影响力的不同，该理论提出了五种决策参与途径：⑴自主式管理决策。

管理者在没有公众参与的情况下独自制定决策。

⑵改良的自主管理决策。

管理者从不同的公众群体中搜寻信息，然后独自决策，公众群体的要求可能会也可能不会得到反映。

⑶分散式的公众协商。

管理者分别与不同的公众团体探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映这些团体要求的决策。

⑷整体式的公众协商。

管理者与作为一个单一集合体的公众探讨问题，听取其观点和建议，然后制定反映这些团体要求的决策。

这种参与方式要求所有的公众都有参与的机会，比如获得参与组织良好的听证会的机会，但并不要求每个人都实际参与。

⑸公共决策。

管理者同整合起来的公众探讨问题，并试图在问题解决方案上取得共识。

（二）分析框架的构建
有效决策模型所要解决的问题是在不同的政策问题情境下管理者所采取的政策参与策略，在不同形式的决策参与中，管理者与公众之间的相互关系或者说各自的角色、作用不同而形成了不同的决策参与模式。

相对于决策参与而言，尽管绩效评估主体的参与有其特殊性，毕竟绩效评估是区别于决策参与的领域，但这并不能否认两者之间某种意义上的共同性。

无论是决策参与还是绩效评估，都涉及到作为管理者的政府与作为参与主体的公众之间的关系，关系体现为权力与权利的划分、角色、功能等诸多方面。

因此，有效决策模型基于管理者与公众之间相互关系而进行的类型划分对于绩效评估中政府与公众关系的认识具有一定的借鉴意义。

基于政府与公众在绩效评估中参与内容、程度的差异，根据绩效评估主体类别和非政府主体参与政府绩效评估的程度构建了“评估主
体类别———
参与程度”分析框架（见表1），将政府绩效评估划分为四种类型，类型的划分基于内部评公共管理理论
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估主体与外部评估主体之间的相互关系和各自在绩效评估中的作用，包括自主式评估、改良式评估、分散式的公众评估和整体式的公共评估。

其中，整体式的公共评估是对有效决策模型中整体式的公众协商和公共决策的整合与借鉴，它所强调的是政府绩效评估权力的分享性、外部评估主体参与的广泛性和内部评估主体与外部评估主体各自优势与特点的发挥。

表1“评估主体类别——
—参与程度”分析框架
评估类型分析维度绩效评估主体类别非政府主体参与绩效评估的程度低中高低中高
自主式评估√√
改良式评估√√
分散式的公众评估√√
整体式的公共评估√√
⒈自主式评估。

政府出于内部管理和控制需要而组织实施的绩效评估。

公众、第三方评估等外部评估主体没有机会参与政府绩效评估。

⒉改良式评估。

政府在组织实施绩效评估过程中开始注重公众意见的搜集，公众成为被动信息提供者的角色，但评估的内容、方式、结果等依然是政府主导。

⒊分散式的公众评估。

政府在绩效评估过程中吸纳公众参与，听取公众就政府绩效评估提出的建议，但政府与公众、第三方评估等外部评估主体之间并未形成均衡态势。

此阶段公众参与具有有限性的特征，一方面，公众参与的只是绩效评估的部分环节；另一方面，公众参与影响力相对有限。

⒋整体式的公共评估。

此阶段政府与公众、第三方评估等外部评估主体按照各自的优势特点各司其职，发挥各自在绩效评估中应有的作用。

换言之，绩效评估主体之间、不同评估主体在绩效评估内容、方式等方面基本实现了合理匹配。

评估主体与评估对象之间是密切相关的，而不是形式上的绩效评估。

从评估流程上看，外部评估主体不是仅在最后的评价环节上参与，而是参与到更多的评估环节之中；从评估状态上看，评估是制度化和持续性的，而不是运动式和间断性的，这种持续性一方面体现在评估活动的持续开展上，另一方面体现在评估结果的应用、公开、反馈的不断循环上。

二、我国地方政府绩效评估主体实践分析
学界关于我国地方政府绩效评估实践阶段的划分有着不同的观点，蓝志勇和胡税根（2008）将地方政府绩效评估实践划分为三个阶段：20世纪80年代中期到20世纪90年代初期为第一阶段，包括目标责任制和效能监察；20世纪90年代初期到20世纪90年代末期为第二阶段，包括社会服务承诺制、组织绩效评估和以市民为主体的绩效评估；21世纪以来，地方政府积极“构建科学的政府绩效评价体系”而进行的绩效评估探索为第三阶段。

尚虎平（2008）对改革开放以来绩效评估实践进行了分析，提出绩效评估的几种实践模式，具体包括岗位责任制、目标管理责任制、社会服务承诺制、效能监察、效能建设、公民满意度、地方人大考核、公共支出评价、地方领导班子实绩考核、地方领导环境绩效评价，等等。

三位学者就地方政府绩效评估实践的划分既有交叉，也有不同，其差异主要来源于刘志辉，孙帅－我国地方政府绩效评估主体的历史演进及优化
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划分标准的不同。

相较于蓝志勇和胡税根三阶段的划分，尚虎平采取列举方式提出的绩效评估实践模式更便于本研究的开展，因此，可以将其作为分析基础但并不限于此，因为要较为系统地考察我国地方政府绩效评估实践的情况，还需要尽可能全面的实践模式（见表2）。

表2我国地方政府绩效评估实践分析
分析维度
评估类型
评估形式开始年份评估主体评估方向
自主式评估岗位责任制1978年上级自上而下目标责任制20世纪80年代中期上级自上而下效能监察20世纪80年代末期
党和政府的纪检、监察
部门
自上而下地方人大考核20世纪80年代末期人大代表自上而下效能建设20世纪90年代中期
上级和效能建设领导
小组
自上而下地方领导班子实绩考核20世纪90年代中期上级自上而下公共支出评价2000年财政部自上而下地方领导环境绩效评价2008年环保部自上而下
改良式评估社会服务承诺制1994年上级和公民自上而下与自下而上
分散式的公众评估公民满意度评估20世纪90年代末期公民自下而上第三方评估2004年第三方组织自下而上
（一）自主式评估
从表2可以看出，伴随着改革开放，我国地方政府在学习西方理论与自我探索的实践过程中，绩效评估主体的参与形式和类型都有所变化。

从主体参与形式上看，起初政府开展的是自主式评估，从最初的岗位责任制到地方领导环境绩效评价，评估方向主要是来自上级对下级的自上而下的评估，也有来自党的机构和人大的外部绩效评估主体所进行的平行制约，绩效评估中尚未引入公众和第三方评估。

公众和第三方评估的缺位成为政府绩效评估发展中的一个重要问题。

随着绩效评估实践的发展，各种问题逐渐出现，其中社会反响最大的是地方政府绩效评估中“自己评自己”“自说自话”问题。

［3］
（二）改良式评估
从表2可以看出，在之后的发展过程中，公众参与的机会逐渐增多，绩效评估的形式不断多样化。

社会服务承诺制的推行是改变地方政府绩效评估自主式评估的开始。

社会服务承诺制尝试在公共服务领域引入社会公众的监督评议，这在一定程度上改变了政府在绩效评估中单纯自主评估的模式，但是，社会服务承诺制中的公众参与还是有限的，它只是在服务的输出阶段引入了公众的参与，在服务内容、服务标准、服务程序等实体性和程序性的内容设计方面尚未引入公众参与。

因此，这种参与显得有限与保守。

［4］尽管社会服务承诺制中的公众参与使得绩效评估的主体类别较以往的自主式评估开始走向多元，但鉴于公众参与的有限性，其还属于改良式评估。

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（三）分散式的公众评估
从表2可以看出，20世纪90年代末，地方政府开展的“公民评议政府”活动，是以公众为主体对政府绩效满意度的评估。

这种模式相较于社会服务承诺制而言具有较大的突破：首先，它涵盖了评价方法、评价内容、评价主体等在内的较完整的绩效评价模式；其次，评价对象是对政府权力部门的“全覆盖”，而不仅仅是执法部门或提供服务的窗口单位；再次，评价主体结构更具广泛性。

以南京市2005年的“万人评议机关”活动为例，评议主体包括市级领导、党代表、人大代表、政协委员、企业管理人员和基层社区群众等。

与社会服务承诺制相比，公众满意度评估中的公众参与程度不断加深，体现了我国对于外部评估重视程度的不断提高，因此，其属于分散式的公众评估。

第三方评估参与政府绩效评估可以追溯到2004年，兰州大学成立的地方政府绩效评估学术机构开启了我国第三方评估参与政府绩效评估的先河。

2005年武汉市、2006年厦门思明区等地相继探索引入第三方评估。

随后，全国各地政府绩效评估中都探索引入了第三方评估。

第三方评估参与政府绩效评估使政府绩效评估的外部评估主体更加多元，突破了政府绩效评估主体的单一性，通过发挥第三方评估的专业性和独立性优势，有助于提升绩效评估的客观性和有效性。

然而，无论是在第三方机构参与绩效评估的最初阶段，还是其在全国范围逐步推广阶段，第三方评估都面临着一定的问题，其评估作用发挥不足是其中问题的关键。

殷红梅认为，“第三方政府绩效评估不是流于形式就是沦为了实现某一利益集团利益的傀儡”。

［5］也就是说，第三方评估的专业性、独立性等优势尚未得到充分的发挥。

因此，其仍属于分散式的公众评估类型。

从地方政府绩效评估实践的发展历程看，以公众、第三方评估为代表的外部评估主体的参与程度不足，表现为外部评估主体参与绩效评估环节、领域的有限性以及参与不具有可持续性等方面。

总体而言，无论是在绩效评估的流程上还是在绩效评估的状态上，外部绩效评估主体参与所呈现的状态距离理想的“整体式的公共评估”即达成参与绩效评估主体类别足够合理以及公众、第三方评估参与的深度和广度的目标仍有一定差距。

三、我国地方政府绩效评估主体存在问题及优化建议
（一）地方政府绩效评估主体存在的问题
⒈片面追求评估主体类别，“形式主义”使评估效用大打折扣。

绩效评估的主要目的在于提高政府的行政效能，即通过相对较小的行政资源投入，在减少不必要成本的基础上取得比较好的政策效果。

但是，我国地方政府绩效评估中存在片面理解中央“文件和会议精神”的现象，在一定程度上使得部分绩效评估实践表现为“运动式”色彩的跟风。

地方在实践过程中容易忽视评估的目的和意义，不是为了从根本上提高政府管理和服务水平，而是为了追逐这种“流行趋势”，单纯地为了“评估”而开展“评估”。

具体表现为一些地方政府不针对本地的具体情况，不切实际地套用某种模式，专注于追求参与主体的广泛性，不考虑评估成本、评估指标设计的科学性等一系列具体因素。

如在对2014年昆明市政府的公众评议活动进行研究分析后，胡晓东教授认为，这一活动存在着评估主体不科学
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公共管理理论的问题，主要体现在评估主体的选择更注重“数量”这一标准，而缺少了“代表性”这一维度，同时也存在着指标设计太过简单的问题，这是典型的简单套用公众评议政府模式的错误做法。

［6］一些地方政府单纯为了“绩效”二字而缺少对第三方评估参与是否真正发挥作用这一问题的思考，走“形式主义”的路子，使得提升效率的工具变成了开展该领域工作的阻碍，其效果适得其反，造成了巨大的成本浪费。

⒉地方政府内部绩效评估核心主体不明确。

随着绩效评估理论研究和政府绩效评估实践的推进，地方政府对绩效评估中各主体的特点和作用的认识逐渐深化，内部评估主体和外部评估主体呈现多元化的发展趋势，但地方政府并未明确内部承担中枢作用的评估主体，即核心主体不明确。

如美国以向国会负责的审计署作为绩效评估的专业核心主体，在实践中起到了应有的作用，提升了政府效能，体现了“核心主体”存在的必要性。

从我国历史发展情况看，由于起初是以“地方先行”作为开端，地方政府绩效评估在体制设计上缺乏统一性，因此存在着地方政府在实施中将该职能随意设置，或者由地方政府自身担任评估实施者的现象。

［7］随着地方政府绩效评估在各地的应用和普及，中央有关部门在总结一些地区和部门有益经验的基础上，决定由原中央纪委监察部负责推行绩效管理制度的工作。

2010年7月，中央纪委书记办公会批准成立了中央纪委监察部绩效管理监察室，由其负责具体管理工作。

然而，随着中央机构改革工作的开展，因绩效评估工作与中央纪委监察部的专业使命差距较大，这项工作被调整到中央编制委员会负责，但这并未解决本质问题即核心主体缺失问题。

由各级编制委员会负责的政府绩效评估虽然具有异体属性，但政治监督评估的属性并不强，基本上延续了各地原有的绩效评估做法，属于一种属性不明、过渡性体制模式，加之各级编制委员会在绩效评估方面的专业能力有待提高，这两者的双重缺失使得其负责履行政府绩效评估的职能难以得到真正落实。

⒊公众在地方政府绩效评估过程中参与程度有限。

公众作为绩效评估中外部评估主体的重要组成部分，在绩效评估中的参与受到诸多限制。

首先，较直观的表现是在地方政府开展的针对某一项目的整体性评估流程中，公众只参与了部分环节且参与的环节主要是对有关社会评价方面的内容进行测评。

测评经常会以设置问题或者答卷的形式开展，忽视被评议对象的差异性，对职能存在差异的部门，往往采用相同的问卷，这样的做法使得评议效果缺乏客观性与公正性，具有明显的政府主导色彩。

其次，由第一个问题衍生出的“后遗症”就是公众在参与过程中的自主性比较弱。

如信息公开是公众进行评价的基础和前提，但政府往往倾向于公开有限信息，这导致了公众知情权受到影响，不利于调动公众参与的积极性，进而使得公众在地方政府绩效评估中的自主参与程度较低，对评估结果的影响有限。

⒋第三方评估的合法性缺失与独立性不足。

相对于其他的评估主体，第三方评估最大的优势和特点在于专业水准较高，面对复杂的政府评估对象和流程，可依据专业知识设置较为合理的考察标准，能够从整体上提升评估的有效性和客观性。

但是，由于第三方评估在我国发展的时间不长，在绩效评估体系中的地位仍缺乏相关的法律保障，权利义务的界定也未明晰，因此其评估结果的合法性缺失。

此外，我国第三方评估所需的资金主要来源于政府部门（委托方），且评估所需成本较高，对于
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资金的依赖性也会使得评估结果的真实性、客观性受到影响。

这些问题不仅使第三方评估的独立性和专业能力受到限制，也容易导致绩效评估结果缺乏公信力。

（二）优化地方政府绩效评估主体的建议
⒈树立正确的观念。

地方政府绩效评估的客观性与合法性需要将绩效评估从自主式评估、改良式评估和分散式的公众评估向整体式的公共评估推进，即正确地认识公众、第三方评估等外部评估主体的价值和作用，发挥其在绩效评估中的优势。

首先，地方政府绩效评估的内部评估主体要从观念上进行彻底的转变，改变以往的以传统政绩观为导向的定性思维，树立以解决问题为导向、以提高政府绩效为目标的理念。

只有摆脱单纯的经济指标的束缚，地方政府在决策和实施过程中才能站在更为全面和宏观的角度，真正提升绩效。

其次，要摆脱“官本位”价值观念，树立服务型政府理念。

党的十九大报告提出坚持以人民为中心的发展思想，并强调必须坚持人民主体地位，坚持立党为公、执政为民，践行全心全意为人民服务的根本宗旨。

因此，各级政府要把人民放在首要位置，更多地关注公众需求。

具体而言，在地方政府绩效评估中要强化多元主体的作用，促进多元主体协同推进绩效评估的开展。

绩效评估的最终目的是为了更好地提升政府效能，服务社会。

因此，地方政府要转变思维方式，将地方政府绩效评估作为一种积极的、正向的提升政府能力的手段。

⒉优化评估流程，提升公众参与度。

发挥公众的影响力，符合新时期绩效评估价值取向的要求。

解决公众在参与过程中遇到的问题，政府要从评估的整个流程上进行优化，在绩效评估的事前、事中、事后环节保证公众能够充分地参与到绩效评估的全过程当中。

在一些关键性的环节上，如评估方案的设计、衡量标准或指标的制定等，都应当尽量保证公众的有效参与，通过公众评估的外部“声音”确保评估导向符合公共利益。

公众热情而有效参与的前提是能够获取足够的信息，这就要求政府部门消除“信息孤岛”，确保信息合理公开，为地方政府绩效评估公众参与的有效性提供基础性保障。

此外，在知悉民意的方式上，政府不应通过“模板化”的答卷方式来搜集数据，而是要针对具体问题合理地设计较高水平的问卷，以保证调查结果的科学性和有效性。

要利用信息时代移动互联网的便捷性，通过网络渠道建立反馈机制，让公众了解政府绩效评估的具体工作进程和结果，增强公众参与的“认同感”，从而确保地方政府绩效评估收到更好的效果。

⒊成立内部发挥核心主体作用的绩效评估组织。

国外专门的审计机构兼具专业性以及对政府内部有着充分的了解，这是其作为评估主体的最大优势，由此可以做出相较于其他评估主体更为可靠或适当的评价。

对于我国地方政府而言，建立专门化的评估组织，有利于对作为政府绩效管理重要依据的内部绩效评估加强管理。

因此，地方政府要结合地方特色，建立一个统一的、专门化的内部评估组织，并对其承担的评估责任、权限予以明确界定，从而减少评估过程中可能出现的问题。

政府内部成立专门化的评估组织，有利于做好地方政府绩效评估的持续性监督和科学性评价工作。

⒋保障第三方评估机构的法律地位和独立性。

保障第三方评估机构的法律地位是其高效行使职责的前提条件。

美国早在1993年就出台了《政府绩效与结果法》《以绩效为基础的典范法》对第三方评估机构的地位予以明确。

借鉴美国这一做法，我国应尽早出台相关法律，保证第三方评估的法律地位。

通过法律对第三方评估机构的责任、职能、地位等作出明确的规定，使得第三方评估更好地。