试论我国国有资本经营预算

试论我国国有资本经营预算
建设中国特色社会主义，是前无古人的开创性事业。

这面旗帜的树起，是经历了几代中国人艰辛探索、奋斗，不断扬弃自我、恰当地借鉴他人经验，并与我国的现实情况密切结合的历史的、客观的、必然的选择。

这项建设事业，需要在政治、经济、文化、社会等诸多领域开拓进取和不断创新。

在我国社会主义市场经济体系框架内，国有资本经营预算的制度体系建设，作为经济领域的重要有机组成部分，具有鲜明的开拓性和创新性。

本文拟就国有资本经营预算所涉及的一般经济理论、实践基础、制度模式体系等问题加以探究。

一、资本与国有资本经营预算的相关理论与法律规定
研究国有资本经营预算的前提，必须要弄清资本、国有资本、资本经营以及预算等概念的基本理论性问题。

由于是在我国社会主义市场经济体系框架内研究国有资本经营预算问题，所以还要对我国的相关法律、法规和政策等问题进行深入分析。

（一）资本与国有资本的界定
国有资本与资本是一对从属性概念，从概念的外延看，资本包含国有资本；从概念的内涵看，两者有着显著的区别。

1.资本的界定及其特征
就资本的概念，《现代汉语词典》解释为：用来生产或经营以求牟利的生产资料和货币1。

也可以引伸、比喻为牟取一切利益的凭借（如“政治资本”）。

历史上，许多经济学泰斗都对资本的含义作过论述。

马克思认为：资本是能够带来剩余价值的价值。

资本不是物，它是被物掩盖着的人与人之间的关系。

“资本也是一种社会生产关系”，“资本不仅包括生活资料、劳动工具和原料，不仅包括物质产品，并且还包括交换价值”2。

萨缪尔森认为：“生产要素称为资本，即一种被生产出来的要素，一种本身就是由经济过程产出的耐用投入品”3。

沿着前人的足迹，笔者对资本概念的理解：资本就是在经济运行过程中，能够实现价值增值的价值。

其特征为：第一，资本具有能够实现价值增值的内在动力；第二，资本在经济运行过程中凝结人的劳动（体力和脑力）而产生价值增值；第三，资本可以有各种表现形态——
有形资本和无形资本，无论什么表现形态都必须具有价值。

“趋利而动是资本的天性，资本营运的核心是实现利润的最大化”4。

2.国有资本的界定及其特征
这里所谓“国有资本”，特指我国社会主义市场经济条件下的国有资本。

我国的国有资本，是指国家拥有的，在经济运行过程中能够为国家带来价值增值的价值。

其具体形态在具有国有成分的企业中表现为：资产减去负债后与国有股所占比例的乘积(特殊情况还应加上国有独享的资本公积金)，即国有净资产。

国有资本有以下基本特征：
（1）全民性。

我国有国有资本是由全体国民共同拥有，通过国家机构来营运的社会财富。

这是由国有资本的来源形成和我国的社会性质所决定的。

（2）利民性。

由国有资本的“全民性”和我国的社会性质所决定，国有资本最终应该服务于人民的利益。

实现保值增值是个动态的过程。

在资本的循环过程中，促进社会生产力的发展；在追求社会平均利润率的过程中，实现拉动经济、促进就业和涵养税源的作用。

（3）“共荣”性。

受我国的社会生产力的现实水平所决定，而且在实践中也得到充分证明，国有资本与其他社会资本，不是“此消彼长”的关系，而是在公平竞争中能够实现“共生共荣”的效果。

国内发达的地区，国有资本与其他社会资本都是在同步增长。

3.资本经营的界定
所谓资本经营，就是指买卖产权与企业的生产经营行为。

这里所指的产权是区别于物权的概念。

对于产权的定义很不统一，“在西方，对科斯产权含义的解释比较权威的是艾尔奇安的说法，他认为‘产权是一种通过社会强制而实现的对某种经济物品的多种用途进行选择的权利。

’即：产权要有社会强制才能实现。

通俗地讲，产权实际上是指社会约定俗成的习惯或法律赋予人们对某种财产拥有和可以实施的一定权利。

”1多年以来，国内一些经济专家和实践者对产权通常定义为：是指所有者在企业拥有的资本及其权益。

物权是指权利人依法对特定的物享有直接支配和排他的权利，包括所有权、用益物权和担保物权。

物，包括动产及不动产2。

关于资本经营的概念，国内经济学界争议很大，在此不加详细列举。

笔者比较赞同清华大学魏杰教授和西南财经大学郭元晞教授等人的观点：“所谓资本经营，是一种通过对资本的使用价值的运用，在对资本作最有效的使用的基础上，包括直接对于资本的消费和利用资本的各种形态的变化，为着实现资本盈利的最大化而开展的活动。

”1现实中很多人都对资本经营理解得比较狭隘，认为资本经营就是指企业炒股、币、卷和买卖产权等行为。

“实际上，作为资本经营的范围要宽得多，其内涵也要深刻得多。

如果把资本经营仅仅定义在这样一个狭隘的范围之中，最危险的就是可能使得企业不安心于对实业的开发，不把资本用在生产经营上，看不到资本经营的最终实现成果必须通过生产经营才能得到；如果把资本经营仅仅定义在这样一个狭隘的范围之中，许多产业就会因此不能得到发展”2。

19世纪德国经济学家弗里德里希.李斯特（1789-1846）指出：对于国家而言，“财富的生产力比之财富本身，不晓得要重要多少倍”3。

笔者认为，两者的论述有“异曲同工”之妙。

(二)预算与国有资本经营预算的内涵
预算与国有资本经营预算也是本研究的核心概念。

1.预算的内涵
预算一词在现代汉语词典中定义为：国家机关、团体和事业单位等对于未来的一定时期的收入和支出的计划4。

预算是国家管理政府收支，实现宏观调控的重要工具。

最早的预算产生于英国，是资产阶级取得民主革命胜利的结果。

国家预算是各级政府、公共部门依据法律和制度规定编制，并经法定程序审核批准后成立的以政府财政收支为主的年度财力配置计划。

国家预算作为一个独立的财政范畴，从产生到其内涵的不断充实，形成了独自的特征，即：预测性、法定性、集中性、完整性、循环性和公开性。

而工程预算、企业财务预算、企业全面预算和国有资本经营预算则是衍生的概念。

2.国有资本经营预算的内涵
第二次世界大战以后，西方国家受凯恩斯主义的影响，实施政府干预经济的政策。

通过加大政府对基础设施等方面的投入，增加了大量国有企业和政府的直接投资，促进了就业，使资本主义世界的经济得到复苏。

同时，根据资本增值的内在特性，相应建立相对独立的资本预算，与财政的经常预算一并构成政府的复式预算体系。

到20世纪80年代，瑞典、英国等工
业发达国家主要采用税率、利率、价格和产业政策等手段进行宏观调控，政府直接从事的资本性投资减少，无需再单设资本性预算。

但英、美等不实行复式预算制的国家还是按复式预算方法，将支出按其经济性质划分为经常性开支和资本性开支两部分进行预算分析。

这是资本主义国家的在政府的财政预算框架内的“资本预算”，是政府公共预算的分支。

上世纪90年代，我国向市场经济转型，比照西方国家建立复式预算制度，提出国有资产经营预算概念。

到目前的理论和实践已渐明晰，这只是在政府公共预算框架内对国有资产管理的一种设想，遗憾的是多年以来一直没有正式施行。

从国有“资产”经营预算到国有“资本”经营预算，只一字之差，其内涵却有质的飞跃。

它反映了我国政府对国有经济管理方式的质的变化。

所谓国有资本经营预算，是指“由国有资本管理机构汇编的、反映预算期内同级政府经营性国有资本收支、运营过程、结果、效率、现金流转和资本投入产出状况、投资规划与资金安排以及国有企业经营者在任期内制定的国有资产保值增值率、净资产利润率等预期指标的年度计划”1。

从这个概念的内涵中看到，国有资本经营预算与企业财务预算类同，是预算的衍生概念，包括以下几层含义：
（1）预算编制的主体为国有资本管理机构；
（2）该预算体现的是国有资本营运的综合年度计划；
（3）预算的编制内容不只局限于现金流转，更重要的是体现国有资本运营过程和运营效果。

总之，我国的国有资本经营预算，应体现我国的国情特点，要与国有资本的历史形成和现实状况密切结合，并着眼于国有资本的长远发展。

（三）我国相关法律法规与政策
随着我国经济体制的渐进式改革逐步深入，国有资本经营预算也经历了从无到有，从认识模糊到逐步深入实践的过程。

1.国家法律法规的相关规定
1994年颁布的《中华人民共和国预算法》第二十六条规定：“中央预算和地方各级政府预算按照复式预算编制。

复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院规定”。

1995年制定的《中华人民共和国预算法实施条例》（中华人民共和国国务院令第186号）第二十条规定：“各级政府预算按照复式预算编制，分为政府公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其他预算。

复式预算的编制办法和实施步骤，由国务院另行规定。

”
2.党和国家的相关政策
我国的国有资产经营预算的概念最早出现在党的文件中，1993年党的十四届三中全会《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》在分析财税体制改革时提出了“改革和规范复式预算制度，建立政府公共预算和国有资产经营预算”。

1995年党的十四届五中全会又进一步提出“把建立国有资产经营预算作为推进社会主义市场经济建设的一个重要方面”。

1994年公布的《中华人民共和国预算法》和1995年制订的《中华人民共和国预算法实施条例》中，确定中央和地方政府预算按照复式预算编制，将国有资产经营预算正式列为政府复式预算的组成部分，与公共预算、社会保障预算和其他预算一同构成了政府复式预算体系。

虽然党的方针明确，法律也做出了相应规定，但是由于政府的机构改革不到位，财政管理体制与国有资产管理体制不配套，使这项制度建设和实践工作得不到落实，从上世纪90年代一直到本世纪初，近十年中几乎处于空白阶段。

随着社会主义市场经济体制的基本确立和人们认识的逐步提高，“国有资产经营预算”的概念逐渐演化成“国有资本经营预算”。

2002年2月党的十六大和2003年10月党的十六届三中全会明确了国有资产管理体制改革的新思路，将“国有资本经营预算制度建设”作为国有资产监督管理体制改革和完善的配套措施，重新提到日程。

但是，同样因为政府的财政管理体制和国有资产管理体制问题，从2002年到2007年的五年时间，使这项制度建设和实践工作在国家层面难以付诸实施。

2007年10月党的十七大又进一步提出“加快建设国有资本经营预算制度”。

3.政策与法律法规的相互衔接
虽然国有资本经营预算提出较早，但由于我们的经济体制改革是渐进式的，受政府的经济管理模式、国有资产管理体制和国有企业当时的状态影响，政府的复式预算体制无论从制度设计还是实践基础等方面一直没有到位，国有资本经营预算体系一直没能建立起来。

历史的原
因，这些制度的建立也很难一步到位。

同我国经济领域的其他方面的改革一样，往往是先试点实践，再出台政策，最后上升到制定或调整国家的法律。

都是逐步试着向前推进。

很难做到将政策和法律一步到位地统一协调起来。

二、我国推行国有资本经营预算的现状分析
建国以来，社会主义建设形成了大量的国有资产——尤其是经营性国有资产。

据统计，截止到2006年末，全国国有企业（独资或控股企业或公司）约11.92万户，资产总量30多万亿元人民币，国有资本及其权益即国有净资产总量约为12万亿元。

这些国有资产是全国人民的共同财富，是大量国民的就业保障，是社会主义制度的基础。

从企业的“活力”上看，不能片面地断定是所有制问题，重要的是：我们的政府在驾驭市场经济能力方面尚待提高，我们的管理机制不活、出资监管体系不够完善。

可以说，无论国有和民营企业都缺乏驾驭市场经济的“职业经理人”。

着眼于国情，单纯依靠凯恩斯所谓的财政和货币政策解决不了现实社会中的大量问题。

对于国有资产，个别地方政府不应有“甩包袱”思想而“一卖了之”，而应着力研究“激活”和“监管”问题。

充分发挥我国现存大量国有资产的作用，一是巩固我国社会主义制度的需要；二是体现集中财力办大事的功能，在国有资本滚动运行中拉动经济、涵养税源；三是能够缓解就业问题，推动实现充分就业的同时，保障人民群众的基本权益；四是贯彻按劳分配原则，促进其他经济成分对企业员工利益的保障；五是有利于培养善于驾驭市场经济的“职业经理人”。

而国有资本经营预算制度建设，是建立和完善国有资本出资监管体系的重要环节，是有效发挥国有资本作用的重要经济手段。

（一）我国推行国有资本经营预算的必要性与可行性
中国在历史上形成了大量的国有资本，而作为一个发展中大国，客观现实也需要这些国有资本在经济发展中发挥特殊的作用。

政府受人民委托，从人民的利益出发，运营好国有资本是其职责所在。

国有资本经营预算制度建设，是政府运营国有资本的重要保障手段，是完善社会主义市场经济体制的一项重要举措，对于深化国有企业收入分配制度改革、增强政府宏观调控能力、合理配置国有资本、促进企业加强管理和技术进步、提高企业核心竞争力，都具有重要意义。

国资委的成立、改革开放以来对国有资本管理的理论探索成果以及全国各地的实践，为这一制度建设奠定了制度、理论和实践基础。

1.我国推行国有资本经营预算的必要性
在我国建立和推行国有资本经营预算制度，是建立和完善社会主义市场经济体制的需要，是理顺政府职能、深化财政体制改革的需要，是落实国有资本经营责任的需要，是国有资本出资人综合利用监管手段、发挥职能作用的需要，是调整我国国有经济结构和布局的需要。

（1）是建立和完善社会主义市场经济体制的需要。

站在不同的角度，对社会主义市场经济的解释会有所不同。

站在民生的角度，坚持社会主义，就是在经济不发达情况下对广大人民群众根本利益有所保障；搞市场经济，就是要激发大众的活力。

所以在一定意义上：社会主义市场经济=保障+动力。

市场经济的重要特征是按照价值规律发挥市场配置资源及各种生产要素的作用。

但资本主义发展历史告诉我们，市场经常“失灵”，搞市场经济离不开政府对经济的有效调控。

人口、资源、环境、城乡二元经济结构和文化基础等现实国情状况，使我国的经济发展更离不开政府的有效调控。

政府实施对经济的干预和调控是多方面的，而将“国有资本经营”作为政府调控经济的“一支看得见的手”，其作用在我国现阶段同样是不可替代的。

良好的国有资本经营运作，可以有效配合政府其他方面的宏观经济管理，实现国民经济总量平衡和经济总体结构的优化。

建立和实行国有资本经营预算制度，是有效运作国有资本的重要手段。

因此可以说，国有资本经营预算制度建设，是社会主义市场经济体制建设的有机组成部分。

（2）是理顺政府职能、深化财政体制改革的需要。

由于大量国有资产的存在，使我国政府对经济的管理具有双重职能，即政府的社会经济管理职能与国有资本出资人职能。

由于两者在依据、范围、手段和目标上有着明显的区别。

如果将在两种经济管理职能下的必要经济手段，放在同一预算中加以体现，不仅会降低各自应有的效能，而且还会产生许多难以解决的矛盾。

过去，我国一直是“大一统”的财政管理体制，公共预算对政府经营性国有资本的管理职能体现不够充分，不能满足国有资本保值增值的需要。

结合国有资本出资人体系的完善，有必要建立专门反映国有资本出资监管职能的国有资本经营预算。

可以在我国政府框架内，将社会经济管理者和国有资本出资者双重职能形成明确分工，有助于深化我国的财政管理体制改革，建立具有中国特色的国家财政制度。

（3）是落实国有资本经营责任的需要。

目前已取得基本共识的问题是：我国的国体和政体所决定，人民政府承担着国有资本经营责任。

人民代表大会负有决策和监督权。

而在政府内部，需要一个具体运作国有资本的责任主体。

是通过设立专门机构还是通过设立企业来具体运作国有资本？我国的国情和国有资本的现状所决定，用前者的方式来具体运作国有资本更
加符合实际。

于是催生了“国有资产监督管理委员会”——政府的特设机构。

党的十六大确定“建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”。

这种“三统一”和“三结合”的方式，改变了过去那种由财政、经贸、国资、主管部门和组织部门分散行使国有资本出资人权利，“五龙治水”，“谁都管，谁都不负最终责任”的状况。

这里，最重要的责任落实问题，就是国有资本营运效果的体现形式和“追责问效”方面的经济指标量化问题。

如前述国有资本经营预算的概念中提到的：国有资本收支、运营过程、结果、效率、现金流转和资本投入产出状况、投资规划与资金安排以及国有企业经营者在任期内制订的国有资产保值增值率、净资产利润率等预期指标问题。

这些量化指标，在一个年度内通过年初计划和年末实现结果的体现，能够衡量政府在一个经营期内的国有资本运作效果和相应措施手段的效率。

从而作为检验政府运作国有资本效率和效果的尺度。

为国有资本终极所有者提供监督的目标和“知情”的平台。

最终，真正将国有资本经营责任落实到位。

（4）是国有资本出资人综合利用监管手段，切实发挥职能作用的需要。

任何资本所有者，对其投入社会营运的经营资本，都不会顺其自然地放任其自生自灭。

由资本的内质所决定，资本的所有者要“将本求利”。

国有资本当然不能例外。

资本所有者要根据投入经济实体的股本比例不同，而行使不同程度的权利。

一定意义上说，出资人的行权过程，也是一种监管过程。

作为出资人财务管理的一个重要方面，必须将反映国有资本的循环与周转的内容单列出来。

建立国有资本经营预算，才能完整体现国有资本所有者从产权管理角度出发，行使出资人财务管理的相应职能。

而出资人的重大经营决策权、收益权与经营者选用权综合运用并密切衔接，才能有效发挥出资人对营运资本的监管作用。

其中的道理并不十分深奥，从历史的经验教训以及从私有资本的管理或从企业的产权链的具体运作中可见一斑。

总之，国有资本经营预算，是国有资本出资人的重要理财工具。

（5）是调整国有经济布局和结构、进一步促进国有企业优胜劣汰机制形成的需要。

我国的国有资本，具有“取之于民，用之于民”的特质，国有资本逐利的目的，是为了实现国民的目前利益和长远利益的有机结合。

理论界已取得的共识是：国有经济布局和结构调整的战略方针是“有进有退、有所为有所不为”和“退而有序，进而有为”。

“进”什么，“退”哪些，涉及到国民经济能否持续发展和社会公平，需要做出合理安排。

应当建立国有资本“进”、“退”的资金平台。

无论是国有经济布局的战略性调整，还是国有企业的战略性改组，都会涉及到资本的投入和收回，以及企业和人员的退出与安置，从而产生大量的资金支出和改革费用。

没有足够的资金筹集和适当的财务处理，国有经济布局的战略性调整和国有企业的战略性改组将是纸上谈兵。

为了有效地筹集资金并及时拨付使用，须结合国有资产管理体制改革，建立和编制国有资本经营预算。

在这—预算下，国有资本的回报、国有资产的出售所得和国家财政的相应转移支付，以及以国有资本权益为抵押的发债收入，都进入预算的收入项。

而有关国有企业改革和发展的支出、企业退出和安置人员的费用和用于平衡政府的其他方面的相应支出等都列入预算的支出项。

这样一来，国有资本的“进”与“退”，就有了专门的、稳定的资金渠道。

同时，国家作为国有资本所有者，不仅要对投入企业所形成的国有资本进行监管，避免国家所有者权益受到损害，同时，也要对国有资本的循环、周转过程进行监督与调控，保证国有资本的积聚和优化配置，从整体上提高国有经济质量和效益。

建立国有资本经营预算能够全面体现国有资本的投入、调整和收益情况，促进以资本为纽带，理顺政府与企业的出资关系，调整资本结构，提高国有资本的整体效益。

2.我国推行国有资本经营预算的可行性
在我国建立和推行国有资本经营预算制度,不仅是必要的，而且是可行的。

改革开放三十年来，经过人们的不懈探索，理论界对国有资本经营预算制度建设方面的重大问题已取得很多共识，党的路线、方针政策已然明确，地方的实践正日臻完善，而“国资委”的设立和运行，为这一制度建设提供了组织保障。

（1）建立国有资本经营预算制度已得到很多经济专家的认同。

在国内理论界，有很多知名学者都对国有资本经营预算问题作过重要阐述。

而且取得的基本共识是：应将国有资本经营预算作为增强国有资本营运的透明度，落实国有资本营运责任的重要措施。

如：国务院发展研究中心张文魁先生曾指出，应该通过资本预算来约束新国资管理机构、中间层公司、国有资产营运公司的行为。

《国有资产管理法》应该将资本预算作为一个重要内容，应该规定各级政府的资本预算要经过同级人大的严格审议和通过。

此外，张文魁先生还在《“国资委”
应紧盯资本回报》文章中进一步指出，要建立人大对新国资机构的质询制度、问责制度，特别是要建立程序严格、内容详尽的资本预算制度，使人大以资本预算制度来衡量新国资机构的工作成绩和建立约束。

在对中间层公司的治理结构、重大决策制度、预算制度等做一些特。