.林业生物灾害防治组织与管理

林业生物灾害防治组织与管理
张国庆
（国家林业局森林病虫害防治总站, 沈阳110034；安徽省潜山县林业局，安徽246300）
（通信地址：沈阳市黄河北大街58号国家林业局森林病虫害防治总站办公室，邮编：110034）摘要：本文首先对林业生物灾害管理进行里定义，分析了其内涵、特点，提出管理原则和分级管理、分期管理、分类管理理论，以及从有害生物防治向生物灾害管理转变、行业管理向公共管理转变、危机管理向风险管理转变的三个管理模式的转变。

最后针对我国现有林业生物灾害管理体制存在的问题，从组织结构、人力资源管理、宣传教育等角度，提出了改革意见。

关键词：林业；生物灾害；管理；分级管理；分期管理；分类管理
中图分类号：X4 C931 S763 文献标识码：A
环境与发展是当今国际社会共同关注的重大问题，走可持续发展道路是世界各国达成的共识。

林业生物灾害管理是我国现代林业建设的重要组成部分，加强林业生物灾害防治工作，遏制林业生物灾害发生，是维护生态安全，促进生态文明建设，保障现代林业又好又快发展的重要措施。

1.林业生物灾害管理
1.1林业生物灾害管理的基本概念
1.1.1林业生物灾害管理的概念
林业生物灾害管理是一个有效地组织协调可利用的一切资源，应对生物灾害事件的过程。

其根本目的，就是通过对生物灾害进行系统的监测和分析，进一步改善灾害应急管理周期中减灾、准备、响应和重建等方面的措施，以尽最大可能通过有效的组织协调，来保障生态安全，并将经济财产损失降到最低程度。

就林业生物灾害管理而言，具体内容包括包括监测预警、检疫御灾、应急救灾，灾害发生前的各种计划、物资资金准备等备灾措施，灾害发生后的救灾工作和灾后恢复工作，以及避免和减少灾害发生的促进森林健康措施。

1.1.2林业生物灾害管理的特点
林业生物灾害管理工作是林业工作的重要组成部分，是保护林业建设成果的重要手段，是实现社会、经济、环境和谐发展的一个重要基础之一。

林业生物灾害的管理，必须根据林业有害生物生物学、生态学特性和林业生物灾害的特点，进行科学管理，因此，林业生物灾害管理工作具有以下明显特点：
（1）科学性。

林业生物灾害的管理，必须遵从自然规律和社会规律，按照林业有害生物生物学、生态学特性和林业生物灾害的特点，因地因时制宜，因害施策；按照生态健康原理，培育健康森林，或恢复受灾森林的健康。

（2）系统性。

无论从生态角度，还是从社会角度，林业都是一个复杂的大系统，具有自然系统、人造系统、概念系统、动态系统、开系统、目的系统、行动系统、对象系统等系统的形态和特点，林业生物灾害管理系统是林业这个系统的一个子系统，具有林业系统的所有特
征，要进行高效的林业生物灾害管理活动，就必须运用系统科学技术和管理科学技术，进行科学管理，实现林业生物灾害可持续控制。

（3）社会性。

由于森林属于公共产品，涉及到社会经济发展和生态安全，所有森林保护活动包括林业生物灾害的防治，都具有强烈的社会性，所有的林业生物灾害管理活动都必须融入到全社会发展中去，与国家建设紧密结合，使林业生物灾害管理活动公共化、社会化。

（4）时间性。

林业有害生物的发生发展具有明显的时间性，林业生物灾害管理活动必须按照这一时间约束，才能实现林业生物灾害有效防控。

（5）政策性。

一方面林业生物灾害管理活动必须严格按照国家有关政策、法律开展管理活动，另一方面，为了使林业生物灾害管理活动规范化，就必须制定相关的林业生物灾害管理法律法规、技术规范、防治标准，实现林业生物灾害高效防控。

（6）目标性。

林业生物灾害管理活动，必须要达到实现森林健康这一目标，以保护林业建设成果，维护生态健康和国家经济安全。

（7）计划性。

对林业生物灾害的管理活动，按照不同的阶段目标，制定严密的管理计划，才能有效调配人、财、物，使管理活动有序进行。

（8）层次性。

在林业生物灾害管理活动中，国家、省、市、县乃至森林经营者，其所处层次不同，管理范围不同，林业生物灾害发生情况不尽相同，其管理内容也不相同，具有明显的层次性。

（张国庆，2008年）
1.1.3林业生物灾害管理的内涵
林业生物灾害管理要面对三个要素：（1）林业生物灾害发生、发展具有突发性和破坏性。

（2）可供管理者利用的时间、信息等资源非常有限。

（3）事态发展的后果不能准确预料。

因此，林业生物灾害管理不同于一般企业管理，具有明显的不可逆性，它要求在相当短的时间内作出重大决策，组织有关资源，对灾害进行救治。

林业生物灾害具有特定的生命周期，对林业生物灾害每一个特定的阶段，要制定出不同的防治对策。

例如，就某一个害虫而言，在不同的虫态，其防治对策不会相同。

就广泛的意义来说，林业生物灾害管理包括以下四个方面：（1）检疫——对林业有害生物进行风险分析，通过法律手段，对林业有害生物实施拦截，防治林业有害生物扩散蔓延（超前管理）。

（2）监测——对本区域内实施监测，及时发现并准确掌握林业生物灾害发生发展动态，发布林业生物灾害预测预报，进行灾害预警（预警管理）。

（3）防治——对已经发生的林业生物灾害，进行灾害评估，及时采取有效的手段，对林业生物灾害进行防治和灾后恢复（应急管理）。

（4）学习——在后进行防治效果评估，总结防治技术和灾害管理经验，修订有关法律法规和技术规范（灾后评估）。

高效的林业生物灾害管理措施，不仅包括应急管理，还要包括缩减灾害源和灾害影响，提高灾害的初始管理地位，改进灾害应急反应管理措施和灾后修复管理措施。

传统的林业生物灾害管理着重对灾害的应急反应管理，不重视灾害的前因后果。

高效的林业生物灾害管理要求通过寻找灾害根源、本质及表现形式，并分析它们之间的关系和对森林生态系统造成的危害，通过降低风险和灾前超前管理（缓冲管理）等预防措施，更好地进行灾害管理。

（陈福今、唐铁汉，2006年）
1.2林业生物灾害管理原则
林业生物灾害防治是指依据林业生物灾害发生客观规律、有关林业生物灾害的法律法规和其他有关规范性文件，对林业有害生物实施监测预报、检疫、预防和灾害治理等具体行为的总称（国家林业局森林病虫害防治总站，2002年）。

它涉及林业生产全过程，应该遵循系统化、法制化、社会化、科学化等原则。

1.2.1系统化原则
林业是一个复杂的大系统，具有自然系统、人造系统、概念系统、动态系统、开系统、目的系统、行动系统、对象系统等系统的形态和特点。

（高志亮、李忠良，004年）
林业生物灾害管理机构是林业系统中的一个子系统，林业生物灾害管理措施是林业生产活动之一，林业生物灾害管理措施包括检疫、监测预报、防治、灾后恢复等灾害防治措施和有关组织机构管理、法制管理、技术管理等管理内容，具有决策、计划、组织、指挥、监督、调节等职能，因此，林业生物灾害管理活动是一个复杂的系统工程，林业生物灾害管理系统具有林业系统的所有特征，要进行高效的林业生物灾害管理活动，就必须运用系统科学技术和管理科学技术，进行科学管理，实现林业生物灾害可持续控制。

就管理系统结构而言，任何管理系统的管理能级，都必须具有稳定的层次组织形态，才能构成管理系统的“场”和“势”，这种稳定的层次组织结构必须包括决策层、管理层、执行层、操作层。

林业生物灾害管理系统，是典型的灾害管理系统，林业生物灾害管理系统的构成也应该包括上述层次结构，如图11-1所示。

（张国庆，2007年）
构建层次清晰、整体与局部协调、分级管理、区域协作的林业生物灾害管理系统，建立行政、专业、社会“三位一体”的中央、部门、地方环环相扣的新型林业生物灾害管理体制与运行机制，进一步推进林业生物灾害管理体制的系统化、综合化、科学化、规范化、法制化、标准化。

在整个林业生物灾害管理系统中，各级政府组建的林业生物灾害行政管理系统居于主导地位，在林业生物灾害防治工作中发挥着主导作用，肩负着我国林业生物灾害防治全局性宏观决策管理的重任，中央政府高层决策者是领导、指挥、协调、监督全国林业生物灾害防治工作的总指挥。

林业生物灾害专业管理系统和社会管理系统是我国林业生物灾害管理系统的两翼。

林业生物灾害专业管理系统是实现林业生物灾害科学管理的执行者，是协助行政管理系统制定决策、战略规划的参谋机构，是开展林业生物灾害防治行政执法和生物灾害监测预报的的主体，是对防治作业系统实施培训、指导与监督管理的技术执行机构，肩负着宏观决策与微观业务管理的双重责任。

林业生物灾害社会管理系统由社区组织、群众团体、防治专业组织等组成，是林业生物灾害防治系统的操作层。

林业生物灾害管理系统功能如图11-2所
图 11-1 林业生物灾害管理系统结构图 控制流 监督
反馈流 国家级（高层） 战略决策系统 省级（中层） 指挥系统 操作层 管理层 决策层 执行层 乡村（作业层） 作业系统 市县级（基层） 管理系统 国务院→国家林业行政机构 国家林业生物灾害管理机构 省政府→省级林业行政机构 省级林业生物灾害管理机构 市县政府→市县级林业行政机构 市县级林业生物灾害管理机构 乡镇政府→乡镇林业工作站 护林员 防治专业队 防治公司等
示。

图 11-2林业生物灾害管理系统功能图
行政、专业、社会三个类型的管理系统相辅相成，共同构成林业生物灾害管理系统的“一体两翼”，相互交叉渗透，功能互补，分工协作。

（刘波，2000年）
1.2.2法制化原则
林业生物灾害防治法律法规，为林业生物灾害防治行动提供了正式依据，提供了一套实用的、操作性强的法律手段，实现了灾害管理规范化、制度化，给防治计划、机构设置、防治准备准备措施、响应行动等赋予了正式的支持；明确规定各社会主体在防治中的职能和作用，使之从自身的性质、特点出发，充分发挥各自的功能，分工协作，全方位做好防治减灾工作；可以在全国范围内具有统一的效力，保证各个层次各个地区的防治机构，获益于立法的支持，为参与防治的机构和人员在工作中提供保护，保证了减灾对策的顺利实施。

林业生物灾害法制化内容，包括构建灾害管理体制，明确政府灾害管理的职权和责任、公民与社会组织的灾害管理义务；制定灾害管理对策，即灾害管理的措施、方法、技术标准、规范等；制定处理违反灾害管理法的各种相应法律依据。

1.2.3社会化原则
人类社会中的任何一个子系统，都是社会这个大系统中不可分割的一部分，这些子系统之间的关系同生态系统内的子系统之间关系一样，都遵从一定的规律相互联结成一个复杂的有机整体。

社会化就是社会系统中各子系统不能人为打破这些联结而独立存在，各子系统必须遵从这些规律，并和谐地融入社会这个大系统，积极参与社会这个大系统的整体和谐发展。

林业生物灾害管理系统是社会这个大系统中的一个子系统，因此，林业生物灾害管理活动必须遵从社会学规律，将林业生物灾害管理活动与其他社会活动融合起来，使林业生物灾害管理系统融入社会这个大系统，发挥林业生物灾害防治在生态文明建设中的保驾护航作用。

林业生物灾害管理社会化，首先要求建立有效的社会动员机制，普及林业生物灾害教育，增强人们的灾害危机意识，只有让人们正确认识林业生物灾害的社会危害性和破坏性，才能充分理解和协调自己的行为，才能减少灾害的损失。

其次要求政府发挥组织领导作用，调整好各方面在防治中的相互关系，充分调动社会积极性，动员社会主体广泛参与，共同行动，形成整体合力。

（罗小锋、雷海章，2004年）再次是加强林业生物灾害管理工作与社会的沟通，
及时调整林业生物灾害管理政策，使之与社会发展保持一致，并满足民众需求。

就具体管理活动而言，首先要按照国家管理法律法规，设立跨部门的防治指挥机构，对防治工作进行全面综合管理，协调政府各部门和社会各方面的防治工作关系。

灾害防治规划和预案、灾害预防、灾时救援及灾后重建的领导责任全部归属防治指挥机构。

防治指挥机构负责协调区域间的灾害防治工作，平衡区域间利益关系，增强有关各方的责任意识。

防治指挥机构实行高度集权，下设的防治办事机构负责落实、督促和检查防治指挥机构决定的各项事宜。

其次是林业生物灾害管理部门要组织民间防治机构、社区组织、民间慈善团体和志愿者开展灾害防治、救助、灾后恢复。

林业生物灾害管理部门还要制定防治救灾标准、流程、质量要求与奖惩规定，在公民中进行经常性的灾害应对教育和准备。

1.2.4科学化原则
林业生物灾害的管理，要按照林业生物灾害本身的自然规律，在防治中遵从社会规律、经济规律、技术规律，进行科学防治。

有害生物的有害性是相对于对于人类来说的，林业有害生物是森林生态系统中的一个元素，有森林的地方，就一定有有害生物存在。

林业生物灾害的发生，并不是因为森林中存在有害生物，而是由于生态环境的变化，如气候变化、其他灾害引发次生灾害等等，或人类破坏造成森林健康状况恶化等，使林业有害生物滋生蔓延，酿成林业生物灾害。

林业生物灾害防治，就是要遵从林业生物灾害发生发展的自然规律，抓住林业生物灾害诸多因素中的主要因素，利用林业有害生物与森林生态系统其他因子之间的关系，通过合理调控这种关系，达到防治林业生物灾害的目的，维护森林健康，保护环境多样性，实现人与自然的和谐。

森林是公益性公共物品，林业生物灾害防治是一项社会性工作，因此，林业生物灾害的发生发展具有一定独特的社会规律。

林业生物灾害防治就要抓住这些社会规律，促进林业生物灾害防治社会化。

林业生物灾害防治是一项耗资巨大、涉及森林三大效益发挥的灾害管理工程，具有很强的经济性。

林业生物灾害防治决策、指挥和防治措施的实施、灾害评估等都要遵从经济学规律，采用合理的灾害救治策略和防治技术手段，开展林业生物灾害救治。

林业生物灾害防治是一项技术性很强、专业化程度高的工作，它包括林业生物灾害的监测预警、检疫除害和生态调控技术、药剂药械的使用，以及天敌的输引、繁育和释放等。

这些关键技术的研究、开发与转化，以及推广应用这些关键技术，直接关系到林业生物灾害的防治效果。

掌握林业生物灾害防治技术规律，抓住关键环节，吸收国内外和行业外的先进理论、技术和手段，进行技术创新，不断完善林业生物灾害防治技术、管理理论和策略，促进林业生物灾害管理主体知识化，提高林业生物灾害防治水平。

1.3林业生物灾害防治管理
1.3.1林业生物灾害的分级与管理
根据《中华人民共和国突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》，突发公共事件按照其性质、严重程度、可控性和影响范围等因素，划分为四级：Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）和Ⅳ级（一般），依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示。

Ⅰ级（特别严重）、Ⅱ级（严重）、Ⅲ级（较重）涉及范围较大，由省、市、县政府统一领导和协调应急处理，Ⅳ级（一般）影响范围局限在社区范围内，可以被县级政府所控制。

危机分级管理组织
⇔
⇔
⇔
⇔
国家突发事件危机分级管理主要是针对火灾、地震、气象等突发灾害制定的。

林业生物灾害不同于上述灾害，它不像其他灾害那样来得突然、激烈，对人的感官刺激、心理冲击大，损失直接，它的危害一般是渐渐的、间接的，尤其是对生态产生较大危害，并具有传播蔓延和持续发生的特点。

因此，林业生物灾害的分级管理，与其他灾害分级管理有所不同，采取两种分级方式和两套管理措施：
（1）按照灾害严重程度——林业生物灾害危害程度分级，政府启动相应的危机级别管理措施进行管理。

（2）按照灾害的可控制性、发展态势——林业有害生物危险性分级，对林业有害生物进行定量风险分析（定量PRA），按照分析结果进行分级，林业生物灾害管理部门进行相应的灾害控制。

林业生物灾害的分级管理
1.3.2林业生物灾害的分期与管理
林业生物灾害大发生发展，常常遵循一个特定的生命周期，每一个级别的林业生物灾害，需要根据不同的发生发展周期，采取不同的应对管理措施。

根据林业生物灾害可能造成的威胁、实际灾害已经发生、危害逐步减弱与森林生态系统恢复三个阶段，可将林业生物灾害事件总体上划分为预防期、预警期、爆发期、缓解期、善后期。

1.预防期：对境外已经存在、有可能对境内森林健康造成威胁的林业有害生物进行风险评估，采取检疫措施，防止其侵入境内。

2.预警期：根据监测结果，已经暴露林业生物灾害即将发生征兆，采取有效的管理措施，组织林业生物灾害发生，或把林业生物灾害控制在特定的区域内。

3.爆发期：林业生物灾害进入紧急阶段，灾害事件已经发生。

此时主要任务是阻止灾害事件
进一步发展，并防止其蔓延扩散。

4.缓解期：林业生物灾害事件进入相持阶段，但仍有可能向坏的方向发展。

此时主要任务是保持应急措施，有效并尽快地恢复森林健康和林区秩序。

5.善后期：林业生物灾害得到有效防治，开展防治结果评估，从中总结林业生物灾害防治经验，从灾害危机中学习防治技术和管理经验。

林业生物灾害分期管理
当然，林业生物灾害发生发展过程复杂多变，各个阶段之间的划分不一定十分明显，而且有时还会相互交织、循环往复，因此要根据具体灾害发展生命周期，确定相应的管理措施，尽快恢复森林健康，尽量减少灾害损失。

1.3.3林业生物灾害的分类与管理
林业有害生物种类不同、危害部位不同，其防治与管理方式不尽相同；危害对象的权属、经营目的不同，其管理方式也不相同。

对于灾害源，按林业有害生物种类不同，可以划分为虫害、病害、兽害、草害；按危害部位，可以分为叶部有害生物、枝干与干材有害生物、根部根部有害生物、果实有害生物等；按危害方式，可以划分为刺吸式有害生物、咀嚼时有害生物、钻蛀性有害生物等；按病因，分为侵染性有害生物和非侵染性有害生物。

对于受灾体，按权属分，可分为国有林、集体林、私有林；按经营目的分，可以分为生态林公益林（防护林、特种用途林）和商品林（用材林、经济林、薪炭林）。

对于不同的灾害源，根据不同灾害源的特点，采取不同的技术措施进行防治。

对于不同森林类型或权属的林业生物灾害，按照森林的经济效益或生态效益的直接或确定的受益者承担林业生物灾害防治责任，而森林的生态效益的受益对象难以明确时，林业生物灾害防治责任主要由政府承担，对于成片大面积暴发的林业生物灾害或Ⅰ、Ⅱ级林业生物灾害，也由政府承担防治责任。

2.转变灾害管理机制
2.1管理模式转变
2.1.1由有害生物防治向生物灾害管理转变
有害生物防治源于病虫害防治，侧重点在“防治”，重点关注技术手段，治理对象是有害生物本身。

林业生物灾害系统是由致灾因素（环境因子变化、有害生物的突然增殖等）、灾害载体（森林资源等）、受灾体（经营者等）构成的，各因子之间相互交叉构成复杂的多元灾害系统，林业生物灾害管理涉及自然、社会、经济各个方面，是一向复杂的社会系统工程。

因此，林业生物灾害防治，不能仅仅局限于林业有害生物的防治，必须以灾害管理理论为指导，在众
多复杂因素中，正确把握灾害链及致灾因素之间的因果关系，彻底摆脱“头疼医头脚痛医脚”的困难局面，全面调动社会力量，（郑大玮、张波，农业灾害学）加强灾害预防，维护森林健康。

2.1.2由行业管理向公共管理转变
林业生物灾害管理一直都是采取行业管理体制，连同造林、森林防火，这三件事林业部门都是采取行业管理方式，这种管理方式造成了林业部门“管不了也管不好”的尴尬局面，也成了桎梏林业事业发展的三具枷锁。

森林是公益性公共产品，林业生物灾害事件不仅仅造成森林资源损失，还会影响社会正常的生产、生活秩序。

林业生灾害管理决策环境相对于常规决策环境来说，是一种非常态的社会情境，是各种不利情况、灾害对生态环境和经济发展的威胁及其他不确定因素的高度积聚。

在灾害发生的紧急情况下，需要政府在复杂的情况下，在有限的时间内，进行准确的重大决策，开展社会动员，组织社会力量救治，将灾害所造成的损失降到最低，维护公共产品安全。

林业生物灾害的公共管理，重点放在灾前的公民灾害教育和灾害救治社会化，对于监测和检疫等技术性、专业性很强的工作，还是要采取专业式的行业管理，为社会大众服务。

2.1.3由危机管理向风险管理转变
危机管理是现代安全减灾主要理论之一，主要适用于灾害临近或已经发生时的管理。

灾害风险管理是建立在灾害风险分析的基础之上的。

灾害风险分析是利用定性的方法和数学定量分析的方法估计系统出现灾害的风险程度，可在系统缺乏现成的灾害数据情况下，对该系统出现灾害的可能性大小、灾害损失进行预估，决策部门以此为决策依据，进行决策：是否或马上进行灾害救治，需要增加那些安全措施防治灾害发生；如果不能进行决策，还要进行哪些研究。

林业生物灾害风险管理重点在林业生物灾害管理计划的风险预测，根据风险分析，进行风险决策，预估决策方案在不同状况下实施的损益。

然后决策的实施进行跟踪分析，对可能出现的的各种风险提出对策，使风险降到最小。

（郑大玮、张波，农业灾害学）
2.2明确管理责任
防灾减灾是国家公共安全的重要组成部分，是政府社会管理的一项重要职能。

完善灾害管理体系，进一步落实责任、理顺程序，加强灾害应急各项机制的建设，将“政府主导，分级负责；属地管理，地方为主”政策具体化。

中央政府利用国家立法、财政政策等功能，加强灾害管理的宏观管理，加强部门和区域间协作，整合灾害管理资源，实行资源共享；地方政府加强公众灾前教育、救灾物资和救灾资金筹备，开展灾时动员和救灾组织；林业生物灾害管理部门加强行业管理，积极做好检疫执法和灾害监测预警，搞好灾害风险分析，为政府决策提供依据。

2.3创新管理方法
充分发挥政府主导作用，促进社会广泛参与，突出林业生物灾害防治体系建设的公共性和社会性，广泛动员全社会参与，充分发挥行政村、城市社区、机关单位、工矿厂区和民间团体等组织及社团的积极作用。

2.3.1促进社会参与林业生物灾害防治
社会参与，通常指公民参与，又称为公共参与、公众参与，是指“公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动”。

社会参与方式包括三方面内容，一是指人民群众或群众团体直接参。