论各级档案行政管理部门的立法之责

的决 定 、命令和行政措施 等行政规范性 文件 。由于 《 立法
法 》对行政规范性文件没有进行 明确的规定 ，一般认为其不
属于 “ 行政立法”范畴 。 “ 但 由于其在实践 中 数量远远超出
行政立法活动 ，且在行政管理领域实际上发挥着 巨大作用 ， 是大量行政行 为的直接依据 ”，【 １ 】 与法律 、法规 、规章一样 具有规范性、普遍约束力和反复适用性 ，所不同的只是制定 的主体 、效力 、内容和程序不同。因此 ，完全应该将各级档 案行政管理部 门依法制定法规 、规章和规范性文件 的责任 ， 视为其 “ 立法责任”。
４ 档案管理 总第２ ０ ２ 期
■ ｌ 理 论 探ｉ 讨
省 、省会市和较大的市这一级 ，它们制定的档案法规 、规章
不可ｆ ｉ ＮＥ 具体 。各级档案行政管理部门要执行档案法律 、法
这是档案馆 的基本规则 。
２ ． １ － ３ 专业档案管理的立法。 国家档案局提出建设 “ 两个体
我 国的立法体制
１ ． ４ 各级档案行政管理部门立法责任的现实依据。我们
国家 幅员 辽阔 ，各地 区发展不平衡 。即使是一个省 ，一个 市 ，情况也 不完全相 同。而我 国的地方 行政立法权仅 限于
是： “ 中央统一 领导和一定程度分权 的 ，多级并存 、多类
结合 的立法权限划／ Ａ － ＇ ￣制 。”【 ５ 】 其 中，多级并存是指 “ 全国
的活动 。这是最狭义的解释 。第三 ， ‘ 立法 ’是指一切有权
“ 国家档案局依照 《 档案法 》 第六条第一款的规定 ，履行下
列职责 ： （ 一） 根据有关法律 、行政法规和国家有关方针政
策， 研究 、制定档案工作规章制度和具体方针政策 ； （ 二） 组织协调 全国档案事业 的发展 ，制定发展档案事业 的综合
关键词 ：档案行政管理；立法 规范性文件；责任
１各级档案行政管理部 门的立法责任的依据
在我 国，除 了 《 立法法 》规定 的有 立法权限 的权力机 关制定的法律 、法规 、规章外 ，各级行政机关还制定有大量
人大及其常务委员会制定国家法律 ，国务院及其所属部 门分 别制定行政法规和部 门规章，一般地方制定地方性法规和地 方政府规章”【 ６ 】 。这些不同级别 的立法和规范性文件在效力 上有级别差异 ，但 并存 于我 国的行政立法 体制之 中。近年 来 ，国务院、各省级人大 、人 民政府及一些市级人大 、人 民
１ ＿ ３ 各级档案行政管理部门立法责任的法律依据。各级
档案行政管理部 门是行政管理机构 ，适用于行政管理机构立 法责任 的法理与学理依据和体制依据 ，同样适用于各级档案
讲， “ 立法”一词通常是指创制法律规范的活动或过程。在 我国， “ 立法 ”的概念有多种理解 。 “ 第一 ， ‘ 立法 ’是指
规划和专项计划，并组织实施… ． ＿ ， ’第八条规定 ： “ 县级以
主体制定和变动规范性 文件的活动 。这是介乎广狭两义之间 的解 释。”［ ２ ］ 广义上的 “ 立法” ，与 “ 我国 《 立法法 》中所
规定 的 ‘ 立法 ’也是一致的、同义的”［ ３ 】 。
上地方各级人民政府档案行政管理部门依 照 《 档案法 》第六
条第二款 的规定 ，履行下列职责 ：…… （ 二 ）制定本行政区 域 内的档案事业发展计划和 档案 工作规章制度 ，并组织 实 施 ……”这其中 ，根据有关法律 、行政法规和 国家有关方针 政策 ，研究 、制定档案工作规章制度和具体方针政策 ；制定 发展档案事业的综合规划和专项计划 ；制定本行政区域 内的 档案事业发展计划和档案工作规章制度 ；建立 、健全本单位
１ ． １ 。从法理上
政府 ， 制定了大批关 于行政规章 、规范性文件制定程序及备
案规定 、办法 。这一做法本身就是对各级行政管理机构立法 责任认同 ，如果没有这个责任 ，那又有何监督之必要？从另
一
个 意义上讲，经过有立法权 的权力机关审查批准 的行政规
范 ，从某种意义上讲就具备了法律法规的性质。
行政管理部门。此外 ， 各级档案行政管理部 门立法责任还有
充分的法律依据 。 《 档案法实施办法 》第二章第七条规定 ：
从中央到地方一切国家机关制定和变动各种规范性文件的活 动。这是最广义 的解释。第二 ， ‘ 立法 ’ 是指最高国家权力
机关及其常设机关制定和变动法律这种特定规范性法律文件
● ； 理； 论 探； 讨
论各级档案行政管理部门的立法之责
一 刘东 斌
摘 要 ：制定规范性文件是各级档案行政管理部门履行行政职能 ，完成档案法律法规规章从制定到落实的重要手段。如案行政管理 ｇ ｉ ｌ ｌ ３ 的立法之 责和重要任务 。
从 学理上讲 ： “ 行政规范性文件 的定义众 多 ，代表性 的有三种 ：最广义 的解释是指一切国家机关制定法律 、 行政 法规 、规章 之外 的具有普遍 约束力的决定 、命令 和行政措 施 。广义 的解释是指各类国家行政机关制定的除法规 、 规章 之外的具有普遍约束力的决定 、 命 令和行政措施等。狭义 的
系”的重要方针 ，并于２ ０ １ １ 年制发了两批 《 国家基本专业档
规 、规章 ，就必须结合本地 区的实际情况 ，制定档案规范性
文件 ， 对档案法律 、法规 、规章进行细化 、具体化 ， 加强可 操作性 ， 完成档案法律 、法规 、规章从制定到落实 的 “ 最后
１ ０ ０ 米” ，以便使档案法律 、法规 、规章在本地区得 以全面
解释是指没有行政立法权的国家行政机关为实施法律 、行政 法规 、规章而制定具有普遍 约束力 的决定 、命 令和行政措 施 。”【 ４ 】 广义的解释适用 于本文所讨论的问题。
。
的档案工作规章制度等 ，就是 《 档案法实施办法 》赋予各级
档案行政管理部门制定规范性文件的立法之责，也是各级档 案行政管理部门制定规范性文件的法律依据。