中国保税港区发展战略研究

中国保税港区发展存在的问题与对策

摘要：我国保税港区综合了保税区在政策方面的特殊优势与港口所具有的物流功能,实现了港区同保税区以及出口加工区相结合的"三区合一",也较好地体现了其在区位和政策方面具有的独特优势。保税港区凭借其完善的物流中转和配送功能以及特殊的优惠政策,不但为国外企业和客商进入国内市场提供了良好的条件,同时也为我国企业打入国际市场提供了有利的渠道,大力推动了我国进出口贸易以及进出口加工行业的快速发展。因此,在我国设置保税港区,以此促进经济发展,具有重大的理论与实践价值。但由于历史、经济、政策等因素影响，我国保税区在发展过程中，也普遍存在着一些不容忽视的问题，如缺乏高层次的统一立法、功能和政策因素制约、保税区管理部门的管理不完善以及土地资源缺乏等。这些问题日益突出，在一定程度上阻碍了保税区的进一步发展壮大。本文从坚持科学发展和可持续发展的角度出发，结合国际上自由贸易区的成功经验，针对我国保税区现存问题，提出了加快立法建设，拓展功能、完善政策、推进保税区转型升级，改进保税区管理部门的管理，提高土地利用率与适当增加用地相结合等对策。

【关键词】：保税区发展存在问题对策探讨

一、加强保税港区发展的意义

发展保税港区，有利于形成国际物流集散平台。当前国际物流正呈现出集约化、协同化、全球化的发展趋势，表现为迎合多样化、少量化的生产方式，高频度、小批量的专业化共同配送需求成为国际物流的发展主流。同时，专业化的第三方物流提供者越来越倾向于通过并购或联盟的形式，向物流产业链的上下游延伸、整合，从而为客户提供一揽子的综合化服务，并最终形成一张覆盖全球的物流网络。为了适应国际物流的这种发展趋势，客观上需要多个集合多种物流设施和不同类型的物流企业在空间上集中布局，形成具有一定规模和综合服务功能的物流集结点。而依托航运中心枢纽港，实行自由港国际惯例政策的保税港区正是全球物流网络中的枢纽集结点，也是国际物流的集散平台。保税港区作为促进口岸物流发展的一个有效政策工具，旨在营造经济、便利的航运物流和国际物流环境，降低货物跨境流动时的成本，对吸引物流、商流、资金流、信息流的汇集，提高枢纽港口功能具有很好的推动作用。而国际航运中心地位的形成，还将逐步推动国际资源配置作用的发挥。

发展保税港区，有利于推动物流水平朝高端化、增值化、国际化发展。保税港区是国际物流的集散平台，作为与国际惯例最为接轨的区域，保税物流所面对的是国际化的集散市场，与一般的物流相比，更需要遵循国际管理规则，需要更高的专业化水平，对物流运作管理的水平要求也更高。

二、我国保税港区的现状及存在的问题

为了适应我国加工贸易的发展, 20世纪80年代初借鉴外国的经验,我国开始建立保税制度,并制定了相应的管理办法.在1987年全国人大常委会通过的海关法中,对保税制度的管理作了原则的规定.我国的保税制度主要包括涉及进出口货物的储存和运输以及工业生产方面的制度,如保税仓库、保税工厂、保税区和加工贸易制度.后来根据我国的经济特点,创建了有中国特色的保税仓库制度。虽然取得一定的成绩，但是仍然存在不足。

1尚缺乏完善的立法体系作支撑我国保税区发展是采用先试先行的模式尚未对保税港区的管理迚行立法。同时由于大部分保税区从1990年开始建立在建立之初就遇到中央政府紧缩银根使很多问题而未决。另外我国目前只有一些申请了保税港区的地方政府和海关总署制定保税港区管理暂行办法属地方法规和国家部门规章缺乏一部完善的法律未能对保税区的定性、定位、管理体制、运作模式等予以规范在具体操作中遇到一些问题。立法已成为保税港区健康发展的关键。

2各地申报保税区戒保税港区存在盲目性各地政府戒企业丌管适丌适合自身情况纷纷申报致使保税区戒保税港区每阶段都呈现批量批复的现象。目前我国保税港区已有14家对一些地方政府增强招商引资的名片效应和带劢外向型经济的发展起到了一定的积极作用但大部分地方保税功能区的运营状况及最优配置一定程度上造成了资源浪费。

3监管成本高我国海关监管制度严格保税港区海关政策不丐界上通行的自由港政策惯例有差距。保税港区采用封闭型管理由围栏封锁以示区别为防止走私海关还对区内通向国内市场的大门、通道和围栏实行严密的监管。建设与门的口岸设施实行全范围视屏监控须具备现代化信息平台等条件直接导致监管高成本.

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三、中国保税港区发展的前景

2008年以后，几个封关运作的保税港区运作业务类型将日渐丰富，业务规模也将快速成长。保税港区这一特殊监管区的政策机制对航运中心建设、对国际物流发展的作用，将逐步从前一个阶段的理论期待，走入实践展示的阶段。从洋山保税港区的发展情况来看，“区港一体”的区位优势和“三合一”的政策优势，对于国际分拨、国际采购、国际配送等业务的吸引力非常大，目前，一些跨国企业设立的亚太全球物流中心、中国采购中心、分拨中心等重点项目都已经或正在筹备运作之中。可以预期，保税港区未来将成为以分拨中心、采购中心、配送中心、集拼中心、中转中心为主体的国际物流枢纽集散平台，对区域物流的龙头带动作用也将越来越突出。

（一）做好规划区、拓展区规划。

总体规划要在做好土地储备的同时，做好业务功能板块、配套产业和服务功能区域的规划设计，以区外土地开发收益解决区内开发资金不足的问题。保税港区管委会享有区域开发建设权和对所投资项目的使用权、经营权和收益权。利用土地出让等方式获取投入资金保证港区建设所需大量资金，促进保税港区建设，以保税港区核心区的功能牵引带动产业发展，形成保税港区→产业发展→新城发展→区域发展的模式，最终达到整体发展的建设新模式。水港、空港及铁路规划区域及拓展区域应统筹规划，水港与空港保税港区可同步建设，实现空水联动，避免因空港启动滞后带来的与成都空港经济差距的进一步拉大。按照“统筹规划、分步实施”的原则，吸纳国际自由贸易区先进的规划理念，通过国际招标（香港、新加坡等），完善保税港区规划区、综合配套服务区、预留发展区的战略体系规划设计。

（二）建立良好的管理模式。

1、推行“政企合一”的管理模式。通过我国已设保税港区的运作经

验，“政企合一”是推进保税港区建设与发展的有效保障。重庆保税港区应按照“一套班子、两块牌子”的“政企合一”模式运作。市政府充分授权于管委会，设置及入驻功能齐全的相关机构，实行“区内事情区内办”，权力高度集中，避免扯皮、推诿、“踢皮球”和“两张皮”现象。按照“小机构，大服务”的原则，“统一、精简、高效、综合、协调、服务”的方针，以及一流的办事效率、优惠的保税政策、灵活的运作模式、便捷的通关手续、高效的监管方式，加快规划建设、提高通关效率、服务入区企业。通过集中集聚、放大功能，吸引和带动西南、西部地区的外向型经济的发展，使重庆成为承接东部沿海产业转移的首选地，加快把重庆建成长江上游的经济中心，西部地区的重要增长极。