_政府信息公开条例_之_潜伏_性缺陷_以台湾地区判决为参照_杨小军

既然资讯公开与卷宗阅览竞合的根本原因在于两者的规定有一定相互重叠之处，那么两者就 体现了一种特别法与一般法的关系，对此问题解决应当按照特别法优于一般法的方法来处理较为 合适。在台湾的行政救济实践中也存在这一基本态度，如认为：“依其立法意旨，于信息公开请 求权与卷宗阅览请求权竞合时，仍宜优先适用各该程序中之阅览卷宗规定，以免妨害各该程序之 有效进行，始符法制。”⑨
第四，救济方法不同：资讯公开的权利受损可以提起行政复议。行政机关对于当事人的申请 资讯公开所作的批准或拒绝在性质上是行政处分，申请人如有不服，可以依法提起行政复议。而 卷宗阅览则只能在当事人或利害关系人提出请求被行政机关拒绝时，按照台湾地区“行政程序法” 第 174 条规定，只能在对实体决定声明不服时一并提出声明，不能提起诉愿。
予以规定。
关键词：资讯公开；卷宗阅览；政府信息公开条例；缺陷
中图分类号：D922.11
文献标识码：A
文章编号：1674-8557（2010）01-0067-07
《政府信息公开条例》于 2008 年 5 月施行，该条例与《行政诉讼法》并列为中国行政法治 体系的两大基石。该条例的重要性是不言而喻的，但是该条例没有区分信息公开①权利与卷宗阅 览权利，从而使得《政府信息公开条例》“潜伏”一定的缺陷。目前该条例施行不到一年时间， 缺陷还没有在实践中显现出来，但是随着实践的发展该问题迟早会暴露出来。我们以台湾地区“台 北高等行政法院”2008 年度诉字第 755 号案例为参照对该缺陷进行分析和探讨。
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序进行中之数据或卷宗。⑥ 第二，存在个案与否不同：资讯公开是任何人在任何时间都享有的请求任何政府机构的资讯，
非以“个案”（事件或争议）存在为必要。 “ [2] 资公法”的公开是一种“一般性之信息公开”，享 有该权利的主体具有普遍性，不依附于某一具体案件就能提起资讯公开请求。而卷宗阅览则在逻 辑上存在一个“个案”，在该个案中当事人才能行使自己的卷宗阅览请求权。既然“卷宗阅览” 仅限于行政程序中之“当事人或利害关系人”方得主张，则未有具体个案（行政程序或行政争诉 程序之进行），无从主张“卷宗阅览请求权”。[3]台湾地区“法务部”也认为资讯公开与卷宗阅览 存在个案有否的差异，该部认为：“……（卷宗阅览请求权）系针对当事人或利害关系人于行政 程序中个案性信息阅览卷宗之规定，与前述之行政信息提供请求权系属二事，并此叙明。”⑦
结合本案的情况我们对甲某在资讯公开与卷宗阅览竞合之时的处理作如下分析： 首先，判断甲某有什么请求权？甲某的申诉与再申诉程序由于涉及刑事诉讼而停止了评议， 但是其后甲某提出的请求是与申诉与再申诉程序相关的，所以应当是一种卷宗阅览请求权。因此 甲某只能就其对申诉与再申诉的结果不服而提起行政复议，不能就其对再申诉过程中的卷宗阅览 请求提起复议请求。 其次，甲某的请求权是处于申诉与再申诉过程中的请求权，该请求权依附于再申诉程序中。 因此就要判断甲某有没有对该申诉与再申诉结果不服提起诉愿的权利。甲某提起诉愿的权利有无 取决于其是否是公务员，因为按台湾地区的相关判决⑩公务员只有在足以改变其公务员身份关系， 或者对公务员的权利有重大影响的处分的时候才能有权提起行政诉讼来保护自己的公务员身份 上的权益。甲某作为军训教官与学校之间关系，在台湾地区被认为是一种公务员与其所属的行政 机关之间的关系。甲某作为军训教官属于广义上的公务员，因此其受到的申诫 2 次、申诫 1 次及 记过 1 次的行政处分应当认为是单纯的行政机关管理措施事项。这些管理事项都应当被视为一种 内部行政行为，而不是对外发生法律效果的行政处分。所以甲某不享有提起行政复议的权利。 最后，既然甲某不享有提起行政复议的权利，其针对再申诉结果提起行政复议是不合法的， 随后的行政诉讼当然要被法院驳回。 通过对甲某的案件分析我们基本可以得出在表 1 中涉及的 4 个不同法律体系中可能会产生资 讯公开与卷宗阅览的竞合的情况之下的普遍性处理流程。 该流程应当是：（1）区分是资讯公开还是卷宗阅览的权利，如是卷宗阅览则优先适用卷宗阅 览。（2）在资讯公开中判断是一般资讯还是档案，如是档案则优先适用“档案法”规定。（3）在 卷宗阅览中则要确定其处于什么程序中，不同的程序适用不同程序中的卷宗阅览权。 台湾地区对资讯公开与卷宗阅览的竞合处理的前提是在理论与实践中区分这两者，因此当两 者竞合的时候才能作出相应的处理结论。 四、《政府信息公开条例》的“潜伏”缺陷 大陆也有一些与台湾地区类似的信息公开与卷宗阅览的法律规范，我们将相关法律、法规主 要内容列出，见表 2 所示。
第三，权利存续期间不同：资讯公开请求权一般没有时间限制，自政府资讯产生之后该请求 权就一直存在。只有该资讯在合法灭失之后，该请求权才不存在，如，依据台湾地区“档案法” 规定定期保存档案在经过了法定保存年限之后或者依法定程序可以销毁，档案销毁之后资讯公开 请求权自然不存在。卷宗阅览请求权存在于行政程序经过的期间，在行政程序经过期间之前或之 后都没有该请求权。因为该请求权仅限于行政程序中之“当事人或利害关系人”才有权主张，而 没有行政程序（含行政程序未开始，及行政程序已终结）则无“阅览卷宗请求权”可言。⑧因此 行政程序的存续期间就是卷宗阅览请求权的存续期间。
摘 要：资讯公开与卷宗阅览存在重大的区别。我国大陆地区不区分信息公开与卷宗阅览，从而导致《政府信
息公开条例》“潜伏”一些缺陷。我们可以从两方面系统地解决该问题。首先，确立信息公开与卷宗阅览区别，如
果属于信息公开则有单独的救济请求权，但是如果属于卷宗阅览则其针对卷宗阅览的被否决不单独享有救济请求
权。其次，在制定大陆《行政程序法》的时候，将《政府信息公开条例》中的卷宗阅览删除而放在《行政程序法中》
上述资讯公开与卷宗阅览的区别是在实践中认定当事人请求权性质的基础，也是享有不同的 请求权所能够作出各种不同的行为的基础。
三、资讯公开与卷宗阅览的竞合 为了更进一步清晰对资讯公开与卷宗阅览的认识，我们将该案主要涉及的台湾地区资讯公开 与卷宗阅览的法条进行比较，见表 1 所示。
表 1 台湾地区资讯公开与卷宗阅览的法条对比
一、资讯公开抑或卷宗阅览 本案中，首先需要判断的是：甲某要求政府公开一定资讯的请求权是资讯公开还是卷宗阅览？ 本案中法院认为涉及到以下三部法律：“……就政府信息公开，分别定有行政程序法（系就 行政行为之程序进行中，当事人或利害关系人得阅览卷宗之程序规定）；政府资讯公开法（以下 简称资公法，系规范政府机关于职权范围内作成或取得信息之公开事宜）；档案法（系规范政府 机关已归档管理之档案，其信息之公开范畴等事宜）。”那么我们根据这三个法律的性质来分析甲 某请求权的属于资讯公开还是卷宗阅览。 “资公法”主要立法目的，在于保障人民知的权利，此系台湾地区法律首次以明文规定人民 有知的权利（the right to know），有其重要意义。[1]由于知的权利在台湾地区“司法院”解释理由 书②曾使用过，该解释将其纳入“宪法”权利术语，因此知的权利在台湾地区可以说是一种受到 “宪法”保障的权利，即其属于具有“宪法”权利位阶的权利。台湾地区“法务部”对该种权利 作了进一步说明：“一般性资讯公开乃属实体法的权利，行政机关拒绝提供的，应属行政处分的 性质，申请人如有不服，应提起诉愿。”③“资公法”所规定的都是对直接归属于请求人的权利规 定，即不需要通过任何程序过程，依据法律规定就可以径直判断当事人有没有权利。这种权利不 需要当事人作任何判断，基于法律规定其自身当然享有，因此是一种实体性权利。而“档案法” 作为“资公法”的特别法而存在，其所规定的权利与“资公法”同样为人民知的实体权利。 台湾地区“行政程序法”第 46 条规定：“当事人或利害关系人得向行政机关申请阅览、抄写、 复印或摄影有关资料或卷宗。……”。该条规定的请求权是当事人在行政程序中的请求权，即不 处于特定的行政程序当中就不享有此项权利，因而此条规定了行政程序中当事人阅览卷宗请求 权。该权利指的是特定之行政程序中当事人或利害关系人为主张或维护其法律上利益之必要，有 向行政机关申请阅览、抄写、复印或摄影有关资料或卷宗之权利，属于程序权利。④ 上述三个法律规定了两种性质的权利，因此我们需要根据上述法律来判断甲的权利性质。甲 某在该案中的请求是在向北护申评会提起申诉以及再申诉的行政程序过程中提出的。虽然该程序 尚未结束就因为“北护军训室”主任将甲诉至“军高院”涉及刑事诉讼而被中止，但是在刑事诉 讼结束后，申评会就应当继续进行甲的申诉程序。因此甲提出的请求应当是与没有结束的行政程 序相关联，是一种在“特定程序”中的请求权，属于程序权利。即甲某所提出的请求属于一种“阅 览卷宗”请求权。因此，从该案件中能够看出判断要求政府公开一定资讯的请求权是一种什么性 质的权利有两个判断点：其一，看该请求权是否是基于一定的程序而享有的；其二，该请求权是 否是一种不附属于任何程序的独立的权利。如果是前者则一般是程序性权利的卷宗阅览，如果是 后者则是资讯公开。 二、资讯公开与卷宗阅览的界分 实体性的资讯公开权利与程序性的卷宗阅览权利存在着较大区别。 第一，两者权利主体不同：资讯公开请求权是任何人都享有的普遍性权利。“资公法”的立 法目的在于满足人民知的权利及增进人民对公共事务之了解、信赖及监督，并促进民主参与，因 而任何人都可以提起。阅览卷宗请求之对象，并非一般大众，仅限行政程序中之当事人或利害关 系人，系属“行政程序中之个案信息公开”。⑤申言之，一般社会大众不得依本法请求提供行政程
【收稿日期】2010-01-11 【作者简介】杨小军（1959-），男，浙江义乌人，国家行政学院法学教研部副主任，教授；彭涛（1977－），男，陕西
商洛人，中国政法大学 2009 级博士研究生，西北政法大学行政法学院讲师。
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用 1 件。甲某不服，提起行政复议，复议机关不予受理。甲某不服，遂提起行政诉讼，其诉讼被 法院判决驳回。
制，而且资讯公开范围与卷宗阅览范围存在着一定的重叠，因此，在理论上当“行政诉讼法”与 “诉愿法”规定的卷宗阅览请求权当事人或利害关系人主张其卷宗阅览权时，他们也同时享有资 讯公开请求权。基于表 1 中的几个法律规范所指向的信息对象存在着一定的相同，资讯公开与卷 宗阅览存在着竞合的现象。