从集团化管理体制入手推进公立医院改革

从集团化管理体制入手推进公立医院改革
林枫吴宝林蒋栋明
新一轮医改，公立医院改革是重点、也是难点。

之所以是重点，是因为公立医院是提供医疗服务的主体，公立医院医疗服务效率提高了，基本医疗服务的可及性将大为提高。

之所以是难点，是因为寻找管办分开的公立医院管理模式难，一种好的管理模式可以使公立医院资源配置优化，运行效率提高。

镇江市围绕“三提高一降低”（提高医疗服务质量和水平、提高医务人员积极性、提高社会满意度和降低医疗服务服务成本和费用）的改革目标，把握住确保公益性、调动积极性这两个关键，以医疗集团为载体，实现管办分开，建立现代法人治理结构，进行资源优化配置，提高医院运行效率。

本文从镇江市集团化管理体制入手，来分析镇江市公立医院改革。

1. 镇江市公立医院“体制、机制”改革
两大医疗集团组建标志着镇江市公立医院改革正式启动。

以政府引导、自愿为主原则，组建以资产为纽带、紧密型的江苏康复医疗集团和以技术为纽带、松散型的江苏江滨医疗集团，两大集团分别以镇江市第一人民医院、江苏大学附属医院为核心，以专科医院、社区卫生服务机构为成员。

通过组建医疗集团，对公立医院资源进行优化组合，通过建立医疗集团现代化法人治理结构来提高医院运营效率。

1.1 管理体制改革方面（1）建立公立医院出资人制度。

市政府委托卫生行政部门履行市直公立医院出资人职责，负责建立公立医院法人治理结构，确定公立医院规划和发展方向，监督公立医院资产和
运营。

（2）成立医疗集团理事会。

由出资人代表、法人代表、医院职工代表及其他代表组成，理事会对出资人负责。

理事长、理事分别由出资人市卫生局、江苏大学聘任。

（3）实行院长负责制。

实行理事会领导下的院长负责制，院长由理事会聘任、对理事会负责。

集团副院长由院长提名并提请理事会讨论通过后由院长聘任，院长拥有医院的经营管理和人事管理权限。

（4）加强集团民主监督。

建立集团监事会。

监事会监事长、监事由出资人聘任。

1.2 运行机制改革方面（1）完善医院财务管理制度。

全面推行医院全成本核算，强化医院风险经营意识，加强医院财务监管，严格预算和收支管理。

（2）深化医院人事分配制度改革。

实行岗位聘用制，结合新一轮事业单位绩效工资改革，完善以专业技术能力、工作业绩和医德医风等为主要评价标准的绩效考核体系，将医疗集团发展和职工个人利益紧密联系，有效调动医务人员积极性。

1.3 补偿机制改革方面（1）明确政府投入责任。

加大政府对公立医院的财政投入，在确定原有财政投入基数的基础上，确保每年增长幅度高于经常性财政预算支出增长幅度。

（2）逐步推进医药分开改革。

实行医药收支分开，逐步将医院补偿由服务收费、药品加成收入和财政补助三个渠道改为服务收费和财政补助两个渠道。

1.4 监管机制改革方面（1）建立健全医疗服务监管机制，依法实行全行业管理。

（2）加强对公立医院的等级评审、要素准入、执业行为的管理，完善机构、人员、技术、设备的准入和退出机制。

2. 镇江市公立医院改革的主要特点
2.1组建集团、多元办医在改革举措上，一方面，以组建医疗集团的方式实现管办分开，将所有公立医院实行属地化管理，由卫生行政部门实行全行业监管，市直医院、区属医疗机构、大学附属医院、部队医院等各种性质的公立医院悉数加入医疗集团，成立理事会代表出资人履行办医职责。

另一方面，鼓励社会资本以合作、托管、改制等形式参与医疗集团成员医院改革，同时积极落实扶持政策，鼓励举办非营利性医院。

通过集团化、多元化办医，服务于深化医改的核心目标。

2.2集约发展、适度竞争两大医疗集团都是以一个三甲核心医院为龙头，组合专科医院和社区医疗服务机构，并根据医院自身特点分别以技术和资产为纽带来组建。

集团的组建打破了地域和行政管辖限制，通过医院和社区医疗服务机构双方自愿组合，构建成两个规模相当、实力相近的改革样本。

在给两大医疗集团赋予集约化的发展平台、发展空间的同时，也为良性竞争创造了有利条件。

以资产为纽带的紧密型医疗集团突出资源整合，以技术为纽带的松散型医疗集团注重技术互补，各有发展优势，兼具增长潜力。

2.3联动改革、稳步推进医疗卫生体制改革是一项系统工程。

镇江市将重点和突破口放在公立医院改革试点，同步推进其它四项改革，使其相辅相成，互为促进。

集团化的公立医院改革方式为加强基层医疗机构服务能力创造了良好条件。

公立医院改革既无先例，又无模版，遭遇各种困难在所难免。

镇江市从确立思路、制订方案到采取措施着手实施，在群众认可、基层接受、先易后难、渐进稳妥的前提
下，做到政府主导不主观，领导集中不集权，方案强化不强行，实现边试行、边细化、边完善，依靠群体的智慧稳步向前推进改革。

3、医疗集团优势
3.1 有利于公立医院合理布局公立医院为了自身的发展，争取竞争优势，盲目扩大规模，低水平重复建设，专科医院综合化，中医院西医化，医疗资源配置极不合理。

公立医疗资源配置不合理的主要原因是办医主体缺位。

集团化的改革，明确了由集团理事会代表出资人行使办医职责，集团内各成员医院之间进行医疗资源布局调整，既有内在动力，又有施展空间。

通过资源优化配置，实现优势互补、多方共赢，放大公益效应。

3.2 有利于医疗资源信息共享医疗集团通过资源整合，成立临检中心、影像中心、采购中心、供应中心、信息化中心、社区卫生服务管理中心、社区健康宣教中心等，推行检查结果互认制度，实现了集团的技术力量、检查设备、后勤服务等医疗资源在集团内部医院之间、集团所属社区卫生服务机构之间的共享，既促进了医院集约发展，又有利于方便群众就医。

3.3 有利于加强基层服务能力把握“保基本、强基层、建机制”的理念，将城市社区卫生服务机构纳入医疗集团，增强大医院对社区的辐射作用、帮扶作用。

医疗集团通过采取专家坐诊、人员进修培训、业务指导、设备支援等灵活多样的形式，对社区卫生服务机构内部管理、专科建设、临床诊疗技术等进行帮扶，将医疗集团的优质资源适度转移到社区，可以增强社区的基本医疗服务能力，让人民群
众切实感受到“社区卫生服务的收费，三级医院的服务”。

3.4 建立医疗机构分工协作机制基层医疗机构负责群众的基本医疗，而大医院负责疑难杂症及科研工作。

组建医疗集团，集团各医院开通社区卫生服务机构双向转诊绿色通道，采取“一免三优先”措施，社区转大医院免挂号费，优先预约专家门诊，优先安排辅助检查，优先安排住院等，大医院将一般常见病、多发病、诊断明确的慢性病、康复期患者或临终关怀患者，及时下转到社区卫生服务机构诊治，并提供治疗方案和定期查房临床指导，从而实现了分级医疗、双向转诊，使“小病在社区、大病进医院、康复回社区”得到有效的落实，对缓解老百姓看病难、看病贵的矛盾起到有力的促进作用。

3.5 有利于调动医务人员积极性组建医疗集团，一方面通过优化资源配置，有利于实现医院之间专科建设、学术科研、人才成长的统筹协调发展，形成各有重点、资源共享、平台互补的良好格局，为医务人员创造了更好的事业环境、更广的事业平台，促使医务人员的学术技术水平、专业能力得到更好的发挥、更大的提升，进一步激发医务人员的事业热情和创业潜能；另一方面以绩效考核为指挥棒，通过建立层级清晰明确、指标精简量化、方法科学适宜、结果运用充分合理的绩效管理制度，有利于促进医院产生降本增效的内在动力，强化绩效分配向临床一线倾斜、向高质量高技术倾斜、向多劳优得倾斜，调动各级各类人员积极性。

3.6 有利于减轻群众医疗负担社区卫生机构通过医疗集团的帮扶，提升了服务能力，增强了群众信赖，引导群众常见病、多发病
到社区就诊，使得群众在社区就诊更安全、更方便、医疗费用更低。

同时，结合很多社区优惠政策，将社区卫生服务与医保政策和经办服务有机结合，提高社区门诊费用补偿比例，执行药品零差率政策，对年龄在60岁以上的基本医保救助对象实行“基本医疗服务包”救助制度等，都切实有效地减轻了群众就医负担。

4. 小结
民生主导下的镇江公立医院改革，以公益性为价值取向，以集团化为载体，既探求管办分开有效形式，建立现代法人治理结构，促进资源优化配置，提高医院运行效率，又扶强社区卫生机构，建立分工协作机制，同时加强层级绩效考核，调动医务人员积极性，使得公立医院在医院有发展、群众得实惠的民生轨道上不断向前推进。