当前检察机关内部监督机制存在的问题与对策

当前检察机关内部监督机制存在的问题与对策[摘要]加强检察机关内部监督关系检察机关的科学发展和执法公信。

由于监
督观念，特别是监督原则的法律化、制度化还有待于加强，当前检察机关内部监督机制诸多问题亟待解决。

以司法改革为契机，注重内部监督制度建设的顶层设计，通过检察实践、工作创新，通过制度体系法治化，以技术手段支撑创新监督模式，加强党的领导，依法治检、以制度规范的监督效能。

加强岗位责任，规范检察管理，建立检察廉政执法档案，综合运用绩效考评结果，为检察业务、检察队伍建设提供政治、纪律、法治保障，推进检察制度不断发展完善。

[关键词]检察机关；内部监督；机制建设；改革创新
检察机关内部监督是检察机关根据自身工作特点，整合内部资源力量，以规范检察权运行为对象，以防止权力滥用、确保公正廉洁执法为目的，具有自身纠偏补漏救济功能的特定监督。

简单来说，检察机关内部监督是检察机关内部不同机构之间在行使检察权时进行的相互监督和制约。

作为国家法律监督机关，在主动接受外部监督同时，自觉强化内部监督制约，对于促进检察权依法正确规范行使具有重要意义。

一、检察机关内部监督的基本问题解读
（一）组织机构。

早在上世纪九十年代，为切实保障检察机关严格执法，加强纪律监督，最高人民检察院印发《人民检察院监察工作暂行条例》，检察机关正式建立专门履行内部监督职能的机构。

1998年，中央纪委和监察部以派驻纪检、监察机构（人员）方式协助检察机关党组织开展党风廉政建设。

2002年至2005年，最高人民检察院先后颁布《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》、《检察机关党风廉政建设责任制追究暂行规定》，全国各级检察机关陆续设立专门的纪检监察机构。

2007年以来，最高人民检察院印发《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》、《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》等文件，各级检察院检务督察委员会、检务督察室、监察室等专门监督机构建设随之步入正轨，检察机关内部监督的组织架构基本形成。

（二）制度体系。

检察机关内部监督制度体系主要有三种形态。

1.党纪。

即党的纪律，检察机关现行的领导体制决定了党对检察机关的绝对领导，检察机关必须坚定地贯彻党的路线、方针、政策。

2.法律。

检察机关是国家机关的重要组成部分，无论依法开展法律监督，还是对机关自身进行监督管理，国家法律的强制力是重要的保证条件。

3.规章制度。

包括最高人民检察院对有关法律、法令作辅助性、阐述性的说明和规定；为实施法律、法令和条例并根据其规定和授权，对有关工作或事项做出的具体规定；各级检察机关对某项具体工作、具体事项制订的必须遵守的行为规范、准则等。

具体包括：一是根据国家法律规定制定的工作条例规定或意见。

如《人民检察院监察工作条例》、《检察人员执法过错责任追究条例》、《最高人民检察院检务督察工作暂行规定》、《人民检察院执法办案内部监督暂行规定》、《最高人民检察院关于加强检察机关内部监督工作的意见》等。

二是为加强检察机关党风廉政建设和自身反腐败工作制定的意见或办法。

如《检察机关党风廉政建设责任制实施办法》、《关于深入推进检察机关廉政风险防控的实施意见》等。

三是根据党纪政纪制定的规定。

如《检察院机关领导干部廉洁从检若干规定（试行）》、《最高人民检察院巡视工作规定》等。

四是关于诉讼规则、司法解释、执法工作规范。

如《人民检察院刑事诉讼监督规则（试行）》、《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》、《检察机关执法工作基本规范》等。

五是关于检察队伍建设规定。

《最高人民检察院关于加强公诉人建设的决定》、《最高人民检察院关于加强和改进新形势下检察队伍建设的意见》等。

六是关于检察职业道德、职业行为等管理规定。

如《检察官职业道德基本准则（试行）》、《检察官职业行为基本规范（试行）》、《关于规范检察人员与律师交往行为的暂行规定》等。

七是关于检察纪律。

如《关于严禁检察人员违规使用机动车辆的六项规定》、《禁酒令》、《检察人员八小时外行为禁令》、《检察机关厉行勤俭节约反对铺张浪费若干规定》等。

八是检察机关相关工作制度和规范性文件。

如《人民检察院讯问职务犯罪嫌疑人实行全程同步录音录像的规定（试行）》、《人民检察院扣押、冻结涉案款物工作规定》等。

（三）具体形态。

按对象的职能划分，检察机关内部监督主要包括三种形态。

一是检察权之间的平衡与制约。

通过制定执法办案规则，对行使刑事诉讼监督权、民事行政诉讼权的检察机关及其、检察人员实行监督，依法规定了不同职能部门、权力行使主体在执法办案内部监督工作中沟通和制约关系。

二是党内监督与民主监督制约。

涉及重大决策、重要干部任免、重大项目安排和大额度资金使用等，是作为检察机关最高领导、决策权力机构的院党组重要工作内容，主要实行集体讨论和票决制，加强决策民主化科学化。

同级地方党委以向检察机关派驻（出）纪检组方式开展党内监督；上级检察院以派员参加下级院党组民主生活形式，强化对检察机关领导班子内部的党内监督。

三是检察管理暨对行政责任主体的制约。

各级人民检察院党组以及各内设机构的领导班子、领导干部，是检察机关权力运行与检察机关行政事务的管理者。

党风廉政建设与检察业务工作紧密结合，以“一岗双责”形式对责任进行分解，纳入领导班子、领导干部目标管理。

二、检察机关内部监督机制主要问题及成因
（一）监督内容庞杂，选择性监督突出
1.检察机关内部监督涵盖党务、检察事务和检察业务、检察队伍与检察人员等，内容包罗万象，监督对象往往具有选择性。

从领导组织结构上，检察机关上级领导下级，在检察长统一领导下开展各项检察工作，分管领导对其分工的业务部门负责，行政领导责任制工作格局下形成了特殊利益共同体。

从检察职能上，检察机关内部制约分属不同执法办案部门间，兼具交叉性、重合性、多维度、多元化特点，涉及所有检察机关办案职能范畴，执法办案内部监督各责任主体之间或因利益冲突而选择性履行法律监督职责，阻隔了检察机关内部监督机制整体合力的发挥，造成执法监督区别对待或监督“碎片”化。

2.检察机关法律监督核心权力被弱化。

检察机关内部实行自侦部门主要负责人行政职级高配的组织管理模式，即在同级检察院各内设部门中，反贪局、反渎局局长行政等级均高于其他内设部门的主要负责人，或直接进入院领导班子。

现行检察业务考核项目中，查办
案件权重分占绝对值，相比之下，侦查监督、公诉等法律监督职能部门相对弱化。

但实践中对公安机关的法律监督相对检察机关自行立案侦查案件执法监督更为困难，这既是自身执法不规范问题积重难返的重要原因，也是影响检察机关执法公信力的障碍。

（二）监督执行乏力，制度支撑不足
1.检察机关内部对执法办案监督陷入困境。

主要问题是：侦查与审查工作讲配合多于讲监督老观念；重实体、轻程序的老毛病；对检察机关侦查权监督，特别是“检察一体化”模式下对线索初查立案或不立案、强制性措施适用的监督缺位问题难以解决；案多人少矛盾突出，审案结案节奏快、压力大，客观上造成侦查监督、审查监督等难以面面俱到。

2.执行监督缺乏具有法律强制力的刚性支撑保障。

关于检察机关内部监督的规定大部分是检察机关通过司法解释等形式形成的，法律位阶低。

检察机关内部监督的执行依据受限于效力层级，对被监督客体或对象难以发挥规制作用。

（三）行政色彩浓重，权力运行监督难以到位
1.检察机关行政管理对内部监督的制约。

检察机关在“双重领导”体制下，党、政、检关系交错重叠。

检察机关“一把手”组织关系上提一级，同级监督责任无法落实。

下级检察院按规定向上一级检察机关纪检监察部门报送本院领导干部廉政档案资料，“一把手”廉政档案无法建立，执行监督权受限。

上级检察院对下级检察院的领导由下一级检察院根据最高人民检察院依法确立的相关制度提起，上一级检察院对相关事项不具有主动监督权。

2.检察权内部配置对部门间横向监督的制约。

检察机关内部不同权力部门呈线型横向同级监督工作模式。

在大侦查工作格局下，同级审查监督权力运行能力弱化。

对检察长与检察委员会的权力监督缺位；对人事财经技术装备等后勤保障权力运行监督不规范。

同级监督模式下的“审录分离”、“审押分离”、“扣管分离”的监督效果甚微。

执法办案重点部门、重点环节、重点岗位的监督工作机制亟待完善。

纪律检查、执法监察、检务督察工作开展缺乏统一的、可操作性规范。

3.“检察一体化”领导体制对纵向监督的制约。

检察机关内部案件办理呈流程式纵向性监督工作模式。

其一，在诉讼程序、诉讼规则等流程上对检察权运行进行规制的工作制度不完善，检察机关内部不同业务部门分属各自不同的领导并接受组织管理，监察部门对执法办案部门的指导、督促和检查工作职能发挥无法按规定要求实现。

其二，司法实践中公安机关、检察院、法院讲配合、讲协调多于讲制约、讲监督。

其三，执法办案主体的责任，特别是行使侦查权的主办检察官执法办案的责任界线不明确。

浙江省检察院自2004年底起在反贪部门实行“主侦检察官”办案工作制度。

其四，检察委员会监督职能作用发挥有限。

《检察委员会组织条例》对检察委员会委员的选任资格与程序要求不明确、不具体，《检察委员会工作与议事规则》执行不够规范，走形式多于重审议。

其五，案件评查、错案追究制度，缺乏相应的工作机制保障。

（四）纪检监察权限不清，专门督察力量不强
1.检察机关组织内部监督权力资源要素配置不合理。

派驻检察院的纪检组长受同级党的纪律检查委员会直接领导，在驻在检察机关开展党的纪律检查和行政监察工作，违反检察官管理的法律规定。

“纪检监察”合署办公已然演变成合二为一的工作机制，检察机关监察部门对检察官序列人员的监察工作被严重占位或几近空白。

2.检察机关监察工作现状。

一是组织机构不健全、领导关系未理顺，履职能力不强。

纪检组做为内部监督一级机构单立，统领检察机关纪检监察工作。

监察室不单设，专职人员缺编或配备人员兼职是基层检察院普遍存在的问题。

二是职权不独立、职责不明确，职能被弱化。

监察室是人民检察院行使监察职能的专门机构，由于检察院监察机构规格偏低，地方派驻纪检组长的行政等级较高，在被领导和被管理工作关系中，检察机关监察部门成为同级地方纪委派驻检察机关纪检组的辅助工作部门。

三是监察部门权力能力不足。

监察部门对干部选拔任用的监督，对本单位财务、国有资产进行内部审计的参与权得不到保障，致使履行监督权力受限。

在派驻纪检组组长兼管监察部门情况下，纪检组组长不具有检察官资格，不参加检察委员会会议。

而监察部门其他具有检察官资格的专职或兼职人员，或因非部门正职领导而不能列席检委会，专门监督机构的作用发挥严重受阻。

派驻检察机关的纪检组长非从事法律或检察业务，领导检察机关监察部门开展执法监督难度增大。

3.纪检监察组织机构和人员保障不足。

以浙江省检察机关纪检监察检务督察机构现状为例，中共浙江省纪律检查委员会向省院派出纪检组、派驻纪检组组长；监察室由省院任命主任并配备工作人员；2013年经高检院批准省院设立检务督察处。

全省共11个市级院，由同级地方纪委派驻纪检组（纪检组长同时派驻）；监察室已建；除杭州、宁波设检务督察室外，余均为检务督察委员会设置。

94个基层检察院，现已有93个院由同级地方纪委派驻纪检组（纪检组长同时派驻），按规定设立监察室并配备主任（副主任）的有77个院。

这样的组织框架下，基层检察院检务督察或监察工作开展，尤其是对检察人员违纪违法案件（线索）查办工作的开展缺乏必要的程序保障。

三、司法改革视野下检察机关内部监督的改革创新思考
党的十八届三中全会对进一步推进司法体制改革作出部署，强调要加强建设廉洁、高效、公平、权威的社会主义司法权力运行机制。

建立以检察廉政风险防控为主的监督模式，建立检察机关规范化管理标准体系，探索检察官绩效考评结果运用，搭建检务督查信息平台，对确保检察权依法正确行使、防止检察权滥用、加快职业检察官队伍建设、提升检察机关执法公信力具有重要意义。

（一）建立和完善检察特色廉政风险防控机制
1.建立健全权力清单制度与责任追究工作机制。

为切实加大从源头上预防和治理腐败工作力度，最高人民检察院出台了《关于深入推进检察机关廉政风险防
控机制建设的实施意见》，各级检察机关建立权力清单制度是把权力关进制度“笼子”的首要任务。

按照检察职权、内部管理职权进行分类，厘清和明确职权名称、内容、行使主体、程序和法律依据等，依法行使职权。

厘清权力，杜绝权力异化空间，坚持非授权即禁止的原则，防止权力责任主体的越位、错位与缺位，保证权力与责任对等性，违规用权或渎职、失职的监督问责机制才能起到作用。

2.建立健全“制度+科技”的风险防控工作机制。

2011年浙江省检察院制定下发了《全省检察机关开展廉政风险防控机制建设的通知》，全省检察机关共排查廉政风险点27770个，编制职权目录799份，绘制业务流程图1156份，完成防控措施17194条，健全和完善各类约束性制度997项，基本实现廉政风险排查全覆盖的目标。

嘉兴市院采取两级院将检察机关共性的风险点、防控措施、追责依据，对照法纪条规逐条梳理归整，制定了廉政风险防控工作手册；立足检察工作实际，充分利用检察科技手段，利用办案软件和检察信息管理系统，建立廉政风险防控数据库，实现实时监督、网络管理。

桐乡市院、南湖区院探索研发预防腐败信息分析和预警系统，科学整合检察机关内部监督工作资源，通过开发“检察机关廉政风险防控软件”、“检察机关内部监督管理系统”将执法办案部门、岗位暨检察机关权力运行各个环节、流程纳入电子管理网络；通对开发“考勤电子记录”、“固定资产管理”、“办公耗材记录”等勤政、廉政管理系统，领导干部责任制落实、执法办案内部监督制度执行、部门岗位目标责任考核、检察干警（季、年度）考核等均嵌入《管理系统》。

纪检监察部门通过管理软件系统对执法办案、检务管理、队伍建设情况实施在线监控，有效防范和化解廉政风险，破解内部监督“人盯人”或监督“越位不到位”的瓶颈困境。

3.建立健全廉情预警工作机制。

如湖北省检察院注重把廉政风险预警防控与办案安全事故防范、“治庸问责”、干部队伍能力建设结合起来，扎实推进廉政风险预警防控工作；河南省安阳市检察院在局域网开辟廉政风险防控“博客”，将干警日常工作情况“晒”出来，记录每天遇到的风险点和采取的防控措施，增强干警自我评价、自我管理能力；浙江省杭州铁路运输检察院把干警“八小时外”行为纳入廉政风险防控管理，通过定期自查、部门督查和外部评议等方式，及时发现风险并采取防控措施，有效提高了防范风险的能力。

充分利用检察信息技术，加强检察权运行轨迹的跟踪监督，确保检察权按照法定权限和程序行使，最大限度减少权力出轨、个人寻租的机会；加强有关执法办案和队伍建设舆情信息的收集报告，对倾向性、苗头性分析研判，及时预警，化解和消除容易诱发腐败的隐患，最大限度地降低腐败和不正之风的发生，实现预防腐败的目标。

4.建立健全防止利益冲突保障机制。

防止利益冲突的核心是预防，就是要围绕权力和利益之间的关系，通过合理的制度设计和安排，阻断公职人员以权谋私的渠道和路径，这也是对公职人员职业道德和操守的基本要求。

目前检察机关具备制定利益冲突防止制度体系的条件，但应结合检察工作性质、检察权运行特点，明确领导检察权力行使的利益冲突概念，完善执法办案个体的利益冲突暨检察人员回避制度，完善司法体系内的利益冲突暨错案追究原责任人升任、转任或在任的回避制度；明确规定哪些行为属于利冲突行为，明确检察人员利益申报制度，明确利益冲突行为的认定和查处机制、查处程序以及处罚措施；参照中纪委案件查办模式，防止检察机关纪检监察部门查办腐败案件的利益冲突，为检察机关内
部权力监督提供科学有效的保障机制。

（二）积极推进检察机关规范化管理标准体系建设
1.建立健全岗位目标管理标准体系。

围绕最高人民检察院《2014-2018年基层人民检察院建设规划》提出的建构检察官职业化管理体系、推进执法规范标准化体系建设的目标，根据《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》，积极探索符合检察业务、检察事务（辅岗）人员分类管理制度的考核办法，根据不同职能、职位，确定相应职能岗位目标规范与管理规则，可以不因某一特定工作要求另设部门，但专设的“岗位”作为责任主体，必须按上级院此类“岗位”规定要求履职，并按岗位目标管理标准究责。

2.建立健全检察官职业管理标准体系。

最高人民检察院决定今年1月起在全国7个省份17个检察院试点开展检察官办案责任制改革，突出检察官办案主体地位。

笔者认为：应以“独立检察官制度”为戒，借鉴德国检察官职业准入与考核管理标准，改革过程中注重检察官职责权限、管理与监督制约制度规范的归整和研制，为建立职业检察官队伍，真正实现检察官责权利相统一的管理标准，从体制上保障检察机关依法独立公正行使检察权。

3.建立健全执法规范化管理标准体系。

监督靠制度作保障，制度靠监督去落实，而监督机制的良性运作依效于有效管理。

当前，要进一步细化程序规定，完善办案规则，明确执法标准，建立检察官、法警、执法办案后勤保障人员职务行为标准；建立侦查办案、警务保障、审查办案、控申接访等执法行为标准；建立自侦案件证据规范标准、刑事案件证据规范标准；建立工作与法律文书和案件立卷规范标准，借鉴检察管理科学方法，在执法办案责任主体不断加强自我监督过程中，完善执法规范化管理标准体系，实现规范管理与有效监督。

（三）加强奖惩制度与廉政执法档案结果运用
权力一般与资源的控制和利用有关，权力资源包括财富、报酬、奖金、人力等，权力的实质是一种价值控制，是“一个人为取得未来具体利益的现有手段”。

而“制度运行的关键在于犯规确有成本，并且惩罚也有轻重之分”。

权力的本质特征，决定了权力责任主体，在社会博奕规则——制度的规制与约束中必须付出的代价，只有建立了奖惩制度，制度作用才得以发挥，制度机制运作才会更为有效。

1.完善党风廉政建设责任制考核评价机制。

按照中央《建立群众运动全惩治腐败和预防腐败体系2013-2017年工作规划》和浙江省委《实施办法》的落实，对发生重大腐败案件和不正之风长期滋生蔓延的单位实行“一案双查”，既严肃追究当事人责任，又严肃追究相关领导责任。

建立领导干部廉政档案，完善责任制监督考核、结果运用、责任追究等制度，把考核结果作为对领导班子总体p3.建立健全检察官职业保障制度。

检察机关案件查办工作，贯穿于检察机关执法办案各个部门，检察人员的职业素质，执法水平，办案能力在整个案件的办理过程中充分显现。

以人为本，建立与检察工作规律相适应的，符合法律精神和检察官职业特色、能现实指导和约束检察官执法行为的考评规范，让检察人员知晓实施绩效考评是为其搭建施展才华的舞台，拓展发挥才智的空间，让他们自觉参与考评。

检
察官法规定：由所在人民检察院组织实施对检察官的考核。

考核结果作为对检察官奖惩、培训、免职、辞退以及调整等级和工资的依据。

国家公务员法也有相应规定。

在严格检察官办案责任的同时，建立职业检察官档案，为检察官晋级、升职提供素材和依据，为检察官依法公正履职提供必要的职业保障。

（四）积极构建网络信息化监督平台
1.以纠正违法为核心，建立对办案投诉的督察、查究、反馈机制。

建立与案件相关部门、人员即时互通的监督网络，对检察机关执法办案工作的意见、建议，对检察人员的投诉暨控告、举报信息，通过网络监督渠道，直接回复到案件管理、控告申诉、纪检监察等相关部门。

通过切实加强对侦查办案、审查监督活动的外部监督的信息反馈，打破以往执法办案部门（人员）以外的“局外人”对执法办案监督瓶颈困境，破解监督职能部门“总是最后一个知道坏消息”的事后监督、被动监督难题，使检察人员在执法办案工作中有所顾忌，促进执法行为规范。

2.以加强电子检务工程为主线，建立“三重一大”事项监督平台。

检察机关计财、组织人事工作制度缺失、监督缺位，是领导干部违法违规问题多发的“催生剂”。

按照《党员领导选拔任用条例》以及中组部《关于加强干部选拔任用工作监督的意见》，高检院《检察机关计划财务装备工作基本规范》、《人民检察院财务管理暂行办法》、《深化检务公开制度改革试点工作方案》等，根据工作规范流程设计《检察机关内部监督管理应用系统》，全面推进检察办公、办案、队伍管理、检务保障信息系统建设与应用的，以科技手段强化权力运行的规范，保证党的纪律、检察纪律的落实与有效执行。

3.以拓展新媒体为重点，建立检察机关与人民群众互动平台。

2014年2月20日，最高人民检察院互联网网站设立电子“意见和建议箱”，网友可通过留言或发送邮件的方式对检察工作和检察队伍建设提出意见和建议。

2014年2月22日高检院互联网首页头条发布新闻“高检院将配合中央政法委对典型案件不定期集中公布”；2014年3月3日，高检院开通“最高人民检察院官方微博”正式上线。

高检院开通官方微博，旨在构建重要的信息发布、网络宣传、检务公开和社情民意收集平台和桥梁，围绕检察工作主韪，加强权威信息发布和网络宣传，进一步密切高检院与广大网民的距离。

集成微博、微信等新媒体技术，建设检务外网统一平台，有利于社会公众对检察工作的了解与监督，提升对检察机关的接受度、信任度，通过外部多方位、多维度、多形式的监督，倒逼检察机关内部监督机制不断完善。