应急预案编制方法-28 共114页
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部门应急预案由制定部门负责实施。
地方应急预案指的是省市（ 地） 县及其基层政权组织的应急预 案， 明确各地政府是处置发生在当地突发公共事件的责任主体。
企事业单位应急预案则确立了企事业单位是其内部发生
国家总体 应急预案
国家应急预案体系
地方应急预案
省级总体 应急预案
五、应急预案编制内容的完整框架
1、目的、工作原则、法律法规依据、适用范围； 2、突发公共事件应急处置指挥机构的组成和相关部门的
职责及权限。包括各类应急组织机构与职责、组织体系的 框架等, 即组织落实要放在第一位； 3、突发公共事件监测与预警, 包括预测与预警系统、预警 级别、预警行动、预警支持系统等；
7、突发事件后的恢复与重建，包括 由非常态转为常态，对突发公共事件 进行科学评估、恢复重建基础设施和 民房等；
8、应急预案的管理，包括预案演练、 培训教育、责任与奖励、预案更新等。
附录：典型应急预案文案目录：
1、封面（政府/组织重大危机应急预案） 2、授权书（由组织领导或上级授权制作发布的证明） 3、总则（适用范围、实施原则、目标和任务等） 4、机构与职责（指挥及协调系统的人员组成及职责） 5、突发危机事件分类及启动标准（I级、II级、III级、IV
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容 与结构
2019年12月2日国务院秘书长马凯在省部级领导干部突发事件 应急管理专题研讨班结业式上的讲话：
•要组织开展应急预案评估工作，修订完善国家总体预案，抓紧制订气象灾 害、网络信息安全等国家专项预案，完善电网大面积停电、铁路交通事故、 水路运输等应急预案，加强预案之间的衔接，进一步完善应急预案。
程序） 信息报告的需要（时限与程序） 事件调查评估的需要（事件指标与程序） 培训的需求（演练）
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容与结构
二、何谓“应急预案”？ 是指预先制定的行动方案，应急预案又称
“应急计划”，是针对可能的重大事故（件）或 灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救 援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或 方案。
一、应急管理工作要求
胡锦涛总书记指出：“ 把安全发展作为一个重要理 念纳入我国社会主义现代化 建设的总体战略，这是我们 对科学发展观认识的深化” 。
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容 与结构
温家宝总理强调：“加 强应急管理，提高预防和处 置突发公共事件的能力，是 关系国家经济社会发展全局 和人民群众生命财产安全的 大事，是构建社会主义和谐 社会的重要方面 ” 。
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容与结构
六、应急预案的分类、分级与结构层次
（一）依据突发事件的分类： 自然灾害类应急预案 事故灾难类应急预案 公共卫生事件类应急预案 社会安全事件类应急预案
（二）依据预案编制的单位性质分类： 国家各级政府部门编制的预案 各具体单位编制的预案 国家级、省级、地市级、县市级应急预案。国家应急预 案中，突发公共事件总体应急预案是所有预案制定的总纲 领性文件。
9、保障措施（资源管理规划、财力、人员、科技、法律 等统筹管理及调配）
10、宣传培训和演习演练 11、预案管理政策（预案和信息保密政策，权责划分，预
案应用条件，维护更新，审计修改程序等） 12、各项表单及附件（成员通讯录、资源位置图、人员疏
散地图、紧急设备使用说明等）
参阅：
《国家突发公共事件总体应急预案》 《国家安全生产事故灾难应急预案》 《国家地震应急预案》
预案规定了危机中事前、事发、事中、事后 的各个管理过程，谁来做、怎么做、如何做、何 时做、做到什么程度，以及用什么资源做。
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容与结构
三、应急预案的重要性？
使应急预防、预警、保障等工作有章可循； 有利于对突发事件快速作出响应和进行处
置； 有利于避免和防止突发事件扩大或升级，
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容 与结构
十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干 重大问题的决定》：
完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。按照预防 与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应 急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急 预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育， 提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速 反应、应急处置的整体联动。
综合方面：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民 共和国民法通则》等相关法律、法规、规章。
自然灾害应急方面：《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国防洪法》 、《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《地质灾害防 治条例》、《森林防火条例》、《植物检疫条例》、《森林病虫害防治条例》 等相关法律、法规、规章。
•要加强应急预案管理，制定预案管理办法，规范预案编制、修订和执行工 作，指导基层组织和单位编制修订应急预案，增强预案的针对性、实用性和 可操作性。
•要制订应急演练指南，定期组织开展预案演练，着力加强跨部门、跨区域 的综合性演练，不断增强提高协同应对突发事件的能力。
实际工作要求：
常态管理的需要（责任体系及保障） 预防工作的需要（标准与响应程序） 紧急处置的需要（现场指挥部的组织与响应
减少损失； 有利于开展突发事件后的恢复与重建工作。
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容与结构
四、应急预案的特点
（一）具有假设性，它假设可能发生某类某种突发事件的情 境或一些具体的标准（如国家自然灾害应急救助预案，假设 了可能发生4个等级的突发自然灾害的具体标准）；
（二）具有应急性，制定应急预案的目的是应对突发公共事 件，不是用它来处理日常工作的；
表2：省级（直辖市）总体应急预案的编制依据
应急预案名称
编制依据
北京市突发公共事 以国家和地方政府有关法律、法规、规章和相关政策为依据，严格实行依法行
件总体应急预案
政，依法实施。
吉林省突发公共事 依据宪法、有关法律、行政法规及《国家突发公共事件总体应急预案》,制定
件总体应急预案
本预案。
湖南省人民政府突 发公共事件总体应 急预案
依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》和《国家突发公共事 件总体应急预案》等，制定本预案。
依据《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》和《国家突发公 共事件总体应急预案》，制定本预案。
依据《地质灾害防治条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院办 公厅转发国土资源部建设部关于加强地质灾害防治工作意见的通知》，制定本预 案。
（三）具有程序性，它告诉我们按照什么步骤来处置突发公 共事件；
（四）具有规范性，它规范了应对突发公共事件时相关行政 部门、事发地政府及有关单位的行为和职责；
（五）具有可操作性，它告诉我们在应对突发公共事件时， 每一步、每一个环节如何做、谁去做等。
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容与结构
市级总体 应急预案
县级总体 应急预案
国家专项 应急预案
省级专项 应急预案
市级专项 应急预案
县级专项 应急预案
国家部门 应急预案
省级部门 应急预案
市级部门 应急预案
县级部门 应急预案
乡镇、街 道基层自 治组织应
急预案
企事业单位应急预案
重大活动应急预案
七、各级总体应急预案编制依据模式
模式提炼
针对某具体突发事件的应急预案的编制依据，都具体指出 了法律法规和预案的名称，几乎没有比较笼统的描述。
级，包括风险评价，如何描述何时及如何进行风险评估， 并描述可能遇到的主要风险） 6、预测预警（风险评估、监测预警、信息报告、预防预 控） 7、紧急响应（按不同反应级别实施，可分为基本应急反 应和扩大应急反应）
附录：典型应急预案文案目录：
8、后期处置（指挥和协调、沟通管理、媒体管理、形象 管理、恢复与重建等）
依据《中华人民共和国森林法》、《森林防火条例》和《国家突发公共事件总体 应急预案》，制定本预案。
依据《中华人民共和国安全生产法》、《国家突发公共事件总体应急预案》和 《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》等法律法规及有关规定，制定本 预案。
《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国民用航空法》、《国家突发 公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国搜寻救援民用航空器规定》及《国 际民用航空公约附件6－航空器运行》、《国际民用航空公约附件12－搜寻与救 援》、《国际民用航空公约附件13－航空器事故／事故征候调查》、《国际民用 航空公约附件14－机场》等。
《突发公共事件应急预案 编制方法与实施》
学习目标：
• 1、突发公共事件应急预案编制的基本知识； • 2、突发公共事件应急预案基本结构与内容； • 3、突发公共事件应急预案编制方法、步骤 与实施； • 4、突发公共事件的应急响应及预案演练； • 5、突发公共事件应急预案编制方法演练与 案例分析。
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容 与结构
4、突发公共事件信息的收集、包括信息收集、分析、报 告、通报和新闻发布的制度；
5、突发公共事件的应急响应, 包括事件的分级、分级负责、 指挥协调、先期处置、抢险救援、人员撤离、紧急避难场 所、医疗救治、疫病控制等；
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容与结构
6、突发公共事件应急保障，包括人力资源、财力、基本 生活、医疗卫生、交通运输、通讯信息、社会治安、应急 技术、应急设施设备的保障；
上级部门预案的编制依据的集合，是下级应急预案编制依 据的集合的一个子集，下级部门的应急预案，其编制依据 除了与上级部门的法律法规基本相同之外，还要包括上级 部门的总体应急预案和该事件的应急预案。
由此可以得出某具体突发事件应急预案的编制依据模式。
某具体突发事件应急预案的编制依据模式
表1：国家级应急预案的编制依据
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容与结构
（三）我国的应急预案体系的结构层次
《国家突发公共事件总体应急预案》中明确了全国突发公 共事件应急预案体系包括： (1)突发公共事件总体应急预案 (2)突发公共事件专项应急预案 (3)突发公共事件部门应急预案 (4)突发公共事件地方应急预案 (5)企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案 (6)举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应 当制定应急预案
应急预案名称
编制依据
国家突发公共事件总体 应急预案
国家自然灾害救助应急 预案
国家防汛抗旱应急预案
国家地震应急预案
国家突发地质灾害应急 预案 国家处置重、特大森林 火灾应急预案 国家安全生产事故灾难 应急预案
国家处置民用航空器飞 行事故应急预案
依据宪法及有关法律、行政法规，制定本预案。
依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人 民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国气象 法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国减灾规划(20192019年)》、国务院有关部门“三定”规定及国家有关救灾工作方针、政策和原 则，制定本预案。
例如，突发公共卫生事件预案体系
按突发公共卫生事件可能造成的影响程度以及反应级别划 分，可将其分为4类： (1)县级：突发公共卫生事件发生局限于一个县内，凭 借该县的力量能够将其控制； (2)地市级：突发公共卫生事件发生在一个地市内，凭 借该地市的力量能够将其控制； (3)省级：突发公共卫生事件危害较大，但被控制在一 个单独的省份里； (4)国家级：突发公共卫生事件危害极大，超越了省级 水平，需要从国家层面上来组织应对措施。
各层次预案适用领域：
总体预案是全国应急预案体系的总纲， 适用于跨省级行政区域， 或超出事发地省级人民政府处置能力的， 或者需要由国务院负 责处置的特别重大突发公共事件的应对工作。
单项预案通常针对某一种突发事件，对象非常明确，对应的应 对措施也非常具体，如SARS预案。
专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某 几类型突发公共事件而制定的应急预案， 由主管部门牵头会同 相关部门组织实施。
地方应急预案指的是省市（ 地） 县及其基层政权组织的应急预 案， 明确各地政府是处置发生在当地突发公共事件的责任主体。
企事业单位应急预案则确立了企事业单位是其内部发生
国家总体 应急预案
国家应急预案体系
地方应急预案
省级总体 应急预案
五、应急预案编制内容的完整框架
1、目的、工作原则、法律法规依据、适用范围； 2、突发公共事件应急处置指挥机构的组成和相关部门的
职责及权限。包括各类应急组织机构与职责、组织体系的 框架等, 即组织落实要放在第一位； 3、突发公共事件监测与预警, 包括预测与预警系统、预警 级别、预警行动、预警支持系统等；
7、突发事件后的恢复与重建，包括 由非常态转为常态，对突发公共事件 进行科学评估、恢复重建基础设施和 民房等；
8、应急预案的管理，包括预案演练、 培训教育、责任与奖励、预案更新等。
附录：典型应急预案文案目录：
1、封面（政府/组织重大危机应急预案） 2、授权书（由组织领导或上级授权制作发布的证明） 3、总则（适用范围、实施原则、目标和任务等） 4、机构与职责（指挥及协调系统的人员组成及职责） 5、突发危机事件分类及启动标准（I级、II级、III级、IV
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容 与结构
2019年12月2日国务院秘书长马凯在省部级领导干部突发事件 应急管理专题研讨班结业式上的讲话：
•要组织开展应急预案评估工作，修订完善国家总体预案，抓紧制订气象灾 害、网络信息安全等国家专项预案，完善电网大面积停电、铁路交通事故、 水路运输等应急预案，加强预案之间的衔接，进一步完善应急预案。
程序） 信息报告的需要（时限与程序） 事件调查评估的需要（事件指标与程序） 培训的需求（演练）
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容与结构
二、何谓“应急预案”？ 是指预先制定的行动方案，应急预案又称
“应急计划”，是针对可能的重大事故（件）或 灾害，为保证迅速、有序、有效地开展应急与救 援行动、降低事故损失而预先制定的有关计划或 方案。
一、应急管理工作要求
胡锦涛总书记指出：“ 把安全发展作为一个重要理 念纳入我国社会主义现代化 建设的总体战略，这是我们 对科学发展观认识的深化” 。
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容 与结构
温家宝总理强调：“加 强应急管理，提高预防和处 置突发公共事件的能力，是 关系国家经济社会发展全局 和人民群众生命财产安全的 大事，是构建社会主义和谐 社会的重要方面 ” 。
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容与结构
六、应急预案的分类、分级与结构层次
（一）依据突发事件的分类： 自然灾害类应急预案 事故灾难类应急预案 公共卫生事件类应急预案 社会安全事件类应急预案
（二）依据预案编制的单位性质分类： 国家各级政府部门编制的预案 各具体单位编制的预案 国家级、省级、地市级、县市级应急预案。国家应急预 案中，突发公共事件总体应急预案是所有预案制定的总纲 领性文件。
9、保障措施（资源管理规划、财力、人员、科技、法律 等统筹管理及调配）
10、宣传培训和演习演练 11、预案管理政策（预案和信息保密政策，权责划分，预
案应用条件，维护更新，审计修改程序等） 12、各项表单及附件（成员通讯录、资源位置图、人员疏
散地图、紧急设备使用说明等）
参阅：
《国家突发公共事件总体应急预案》 《国家安全生产事故灾难应急预案》 《国家地震应急预案》
预案规定了危机中事前、事发、事中、事后 的各个管理过程，谁来做、怎么做、如何做、何 时做、做到什么程度，以及用什么资源做。
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容与结构
三、应急预案的重要性？
使应急预防、预警、保障等工作有章可循； 有利于对突发事件快速作出响应和进行处
置； 有利于避免和防止突发事件扩大或升级，
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容 与结构
十六届六中全会《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干 重大问题的决定》：
完善应急管理体制机制，有效应对各种风险。按照预防 与应急并重、常态与非常态结合的原则，建立统一高效的应 急信息平台，建设精干实用的专业应急救援队伍，健全应急 预案体系，完善应急管理法律法规，加强应急管理宣传教育， 提高公众参与和自救能力，实现社会预警、社会动员、快速 反应、应急处置的整体联动。
综合方面：《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国刑法》、《中华人民 共和国民法通则》等相关法律、法规、规章。
自然灾害应急方面：《中华人民共和国气象法》、《中华人民共和国防洪法》 、《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》、《地质灾害防 治条例》、《森林防火条例》、《植物检疫条例》、《森林病虫害防治条例》 等相关法律、法规、规章。
•要加强应急预案管理，制定预案管理办法，规范预案编制、修订和执行工 作，指导基层组织和单位编制修订应急预案，增强预案的针对性、实用性和 可操作性。
•要制订应急演练指南，定期组织开展预案演练，着力加强跨部门、跨区域 的综合性演练，不断增强提高协同应对突发事件的能力。
实际工作要求：
常态管理的需要（责任体系及保障） 预防工作的需要（标准与响应程序） 紧急处置的需要（现场指挥部的组织与响应
减少损失； 有利于开展突发事件后的恢复与重建工作。
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容与结构
四、应急预案的特点
（一）具有假设性，它假设可能发生某类某种突发事件的情 境或一些具体的标准（如国家自然灾害应急救助预案，假设 了可能发生4个等级的突发自然灾害的具体标准）；
（二）具有应急性，制定应急预案的目的是应对突发公共事 件，不是用它来处理日常工作的；
表2：省级（直辖市）总体应急预案的编制依据
应急预案名称
编制依据
北京市突发公共事 以国家和地方政府有关法律、法规、规章和相关政策为依据，严格实行依法行
件总体应急预案
政，依法实施。
吉林省突发公共事 依据宪法、有关法律、行政法规及《国家突发公共事件总体应急预案》,制定
件总体应急预案
本预案。
湖南省人民政府突 发公共事件总体应 急预案
依据《中华人民共和国水法》、《中华人民共和国防洪法》和《国家突发公共事 件总体应急预案》等，制定本预案。
依据《中华人民共和国防震减灾法》、《破坏性地震应急条例》和《国家突发公 共事件总体应急预案》，制定本预案。
依据《地质灾害防治条例》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《国务院办 公厅转发国土资源部建设部关于加强地质灾害防治工作意见的通知》，制定本预 案。
（三）具有程序性，它告诉我们按照什么步骤来处置突发公 共事件；
（四）具有规范性，它规范了应对突发公共事件时相关行政 部门、事发地政府及有关单位的行为和职责；
（五）具有可操作性，它告诉我们在应对突发公共事件时， 每一步、每一个环节如何做、谁去做等。
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容与结构
市级总体 应急预案
县级总体 应急预案
国家专项 应急预案
省级专项 应急预案
市级专项 应急预案
县级专项 应急预案
国家部门 应急预案
省级部门 应急预案
市级部门 应急预案
县级部门 应急预案
乡镇、街 道基层自 治组织应
急预案
企事业单位应急预案
重大活动应急预案
七、各级总体应急预案编制依据模式
模式提炼
针对某具体突发事件的应急预案的编制依据，都具体指出 了法律法规和预案的名称，几乎没有比较笼统的描述。
级，包括风险评价，如何描述何时及如何进行风险评估， 并描述可能遇到的主要风险） 6、预测预警（风险评估、监测预警、信息报告、预防预 控） 7、紧急响应（按不同反应级别实施，可分为基本应急反 应和扩大应急反应）
附录：典型应急预案文案目录：
8、后期处置（指挥和协调、沟通管理、媒体管理、形象 管理、恢复与重建等）
依据《中华人民共和国森林法》、《森林防火条例》和《国家突发公共事件总体 应急预案》，制定本预案。
依据《中华人民共和国安全生产法》、《国家突发公共事件总体应急预案》和 《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》等法律法规及有关规定，制定本 预案。
《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国民用航空法》、《国家突发 公共事件总体应急预案》和《中华人民共和国搜寻救援民用航空器规定》及《国 际民用航空公约附件6－航空器运行》、《国际民用航空公约附件12－搜寻与救 援》、《国际民用航空公约附件13－航空器事故／事故征候调查》、《国际民用 航空公约附件14－机场》等。
《突发公共事件应急预案 编制方法与实施》
学习目标：
• 1、突发公共事件应急预案编制的基本知识； • 2、突发公共事件应急预案基本结构与内容； • 3、突发公共事件应急预案编制方法、步骤 与实施； • 4、突发公共事件的应急响应及预案演练； • 5、突发公共事件应急预案编制方法演练与 案例分析。
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容 与结构
4、突发公共事件信息的收集、包括信息收集、分析、报 告、通报和新闻发布的制度；
5、突发公共事件的应急响应, 包括事件的分级、分级负责、 指挥协调、先期处置、抢险救援、人员撤离、紧急避难场 所、医疗救治、疫病控制等；
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容与结构
6、突发公共事件应急保障，包括人力资源、财力、基本 生活、医疗卫生、交通运输、通讯信息、社会治安、应急 技术、应急设施设备的保障；
上级部门预案的编制依据的集合，是下级应急预案编制依 据的集合的一个子集，下级部门的应急预案，其编制依据 除了与上级部门的法律法规基本相同之外，还要包括上级 部门的总体应急预案和该事件的应急预案。
由此可以得出某具体突发事件应急预案的编制依据模式。
某具体突发事件应急预案的编制依据模式
表1：国家级应急预案的编制依据
第一讲 突发公共事件应急预案编制的内容与结构
（三）我国的应急预案体系的结构层次
《国家突发公共事件总体应急预案》中明确了全国突发公 共事件应急预案体系包括： (1)突发公共事件总体应急预案 (2)突发公共事件专项应急预案 (3)突发公共事件部门应急预案 (4)突发公共事件地方应急预案 (5)企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案 (6)举办大型会展和文化体育等重大活动，主办单位应 当制定应急预案
应急预案名称
编制依据
国家突发公共事件总体 应急预案
国家自然灾害救助应急 预案
国家防汛抗旱应急预案
国家地震应急预案
国家突发地质灾害应急 预案 国家处置重、特大森林 火灾应急预案 国家安全生产事故灾难 应急预案
国家处置民用航空器飞 行事故应急预案
依据宪法及有关法律、行政法规，制定本预案。
依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国公益事业捐赠法》、《中华人 民共和国防洪法》、《中华人民共和国防震减灾法》、《中华人民共和国气象 法》、《国家突发公共事件总体应急预案》、《中华人民共和国减灾规划(20192019年)》、国务院有关部门“三定”规定及国家有关救灾工作方针、政策和原 则，制定本预案。
例如，突发公共卫生事件预案体系
按突发公共卫生事件可能造成的影响程度以及反应级别划 分，可将其分为4类： (1)县级：突发公共卫生事件发生局限于一个县内，凭 借该县的力量能够将其控制； (2)地市级：突发公共卫生事件发生在一个地市内，凭 借该地市的力量能够将其控制； (3)省级：突发公共卫生事件危害较大，但被控制在一 个单独的省份里； (4)国家级：突发公共卫生事件危害极大，超越了省级 水平，需要从国家层面上来组织应对措施。
各层次预案适用领域：
总体预案是全国应急预案体系的总纲， 适用于跨省级行政区域， 或超出事发地省级人民政府处置能力的， 或者需要由国务院负 责处置的特别重大突发公共事件的应对工作。
单项预案通常针对某一种突发事件，对象非常明确，对应的应 对措施也非常具体，如SARS预案。
专项应急预案主要是国务院及其有关部门为应对某一类型或某 几类型突发公共事件而制定的应急预案， 由主管部门牵头会同 相关部门组织实施。