案例2北京公共交通补贴政策

争议中的北京市公共交通政府补贴政策
案例摘要
从2007年10月7日起，北京市轨道交通全路网实行单一票制，票价为每人次2元，即乘客乘坐轨道交通一次出行，不论乘坐距离长短和换乘次数多少，使用一卡通卡或现金购票，均为每人次2元，北京也因此成为全国地铁票价最低的城市。

2007年，北京市财政预计将安排49.76亿元继续支持公共交通事业。

其中，光实施地铁优惠一项，就将补贴10.3亿元。

北京市实行公交优先、降低票价的政策后，政府每年要花在公交地铁上的补贴每年就接近一百亿。

这一政策受到了百姓和学者的推崇和质疑，究竟是否应当采取这么高昂的补贴政策呢？
背景介绍
从2007年10月7日起，北京市轨道交通全路网实行单一票制，票价为每人次2元，即乘客乘坐轨道交通一次出行，不论乘坐距离长短和换乘次数多少，使用一卡通卡或现金购票，均为每人次2元，北京也因此成为全国地铁票价最低的城市。

降价与北京地铁5号线开通一起，成为了北京地铁乘客骤增的主要原因之一。

低票价政策仅仅实行一周，日客运量就增加了46%，净增106万人次。

据北京市运管局测算，实行新的票制票价后，北京轨道交通平均票价水平将由现在的每人次2.92元降低到每人次2元，降低32%，其中80.2%的乘客平均每人次减少支出1.3元，1.9%的乘客支出持平，17.9%的乘客平均每次增加支出0.6元。

能够惠及绝大多数市民，显然是此次票制票价改革得到民意普遍支持的核心原因。

住在呼家楼附近的沈敏女士出行基本上都要乘坐地铁，她说，过去每天上下班乘坐地铁需要6元钱，地铁降价后每天只需4元钱。

虽然看起来钱并不多，但一个月就可以省出60元，一年下来可少支出近千元。

《财经夜谭》作者王正鹏算了这样一笔账：如果按60万的日接送量计，假设四分之一的乘客放弃买车的打算或者将现有的汽车使用放弃的话，北京潜在的上路汽车数量将减少四分之一，也就是15万辆车。

一辆汽车按一天10块钱的停车费计算的话，相当于一天省下了150万元的社会直接经济成本，一年节省5.5亿元的停车费。

放弃潜在的15万辆汽车的购买，这些职业人长远来说将减少约150亿元的直接社会开支。

轨道交通这一降价，也让北京的公交和地铁票价双双成为全国最低。

而北京市地铁运营有限公司2004年到2006年，人次运营成本分别为3.04元、3.02元和2.84元，票价下调为2元后，平均每人次亏损额约1.25元，其亏损将完全由政府来埋单。

据北京市财政局不完全统计，2004年至2006年3年间，北京市财政共投入241.17亿元支持公交、地铁等公交事业发展。

2007年，北京市财政预计将安排49.76亿元继续支持公共交通事业。

其中，光实施地铁优惠一项，就将补贴10.3亿元。

北京市实行公交优先、降低票价的政策后，政府每年要花在公交地铁上的补贴每年就接近一百亿。

2个月过去后，在资深交通专家北京交通大学教授、同时又是现任北京巴士公司独立董事的张国伍看来：“北京公交改革执行的效果很不理想。

”
北京推行“低价公交”，主要的目的是希望通过低票价去吸引乘客，从而减少私家车的出行，最终缓解日益严重的交通拥堵问题。

尽管改革之后，北京公交每天运送乘客较过去的确增加了约5%。

但据北京公交集团负责运营的副总王新声介绍：“吸引来的客源主要是那些低收入者，他们原本的出行方式是步行或骑车；另外还有那些原先采用摩的或‘黑车’出行的人群。

”
“对于那些买得起车的人来说，他不会图省下的那几毛钱，他们更加关注出行是否足够便利、舒适。

”清华大学交通研究所原所长史其信教授说。

政府埋单：未知的亏损，未知的补贴
“低价公交”完全依赖于政府的埋单。

2006年12月18日，北京市交通委对外发布《关于优先发展公共交通的意见》：预计今后市财政每年将投入40个亿用于公交各项建设。

“低价公交”的推行，不但在国内是首例，在国际上也罕有。

“我们也有着担心，这个钱未来投入会越来越大。

但是我们也不好提出质疑，不管上面政策如何变化，公交集团照做就是了。

”王新声这样说。

的增长速度。

既然市政府已经在这个方面下了决心，相关政策和资金就不会有问题。

”
何忠(化名)已经在57路车队干了快20年，他说，公交票价改革后，由于乘客普遍开始使用公交IC卡，车队每天票款(出售纸质车票的收入)一项少收达2万多块钱。

他说：“队长告诉大家：‘现在刷不刷卡都无所谓’；另外叫我们不用担心，说会对任务要求做出调整，大家的收入不会因为这个减少。

”不过，到底如何调整，他到现在也不知道。

不但何忠不知道公交改革对于自己的最终影响，公交公司的副总王新声也一样不了解。

他表示，公交改革方案中所谓十几亿的票款专项补贴，只是一个估计数字，“没有人知道最后到底会亏多少。

现在的钱首先是到了一卡通公司那里，然后再根据刷卡的情况，通过消费结算中心，消费多少就给我们多少。

”而至于亏损全部是由政府补足，还是由公交公司再负担一部分，王新声说上级部门也还没有做出最后明确的指示。

十年“市场”路：没有走通
这次政府决定投入巨额资金的背后，却是历经十余年的“计划与市场”之争。

上世纪90年代中期，整个舆论都提倡公交应打破垄断，不能全是以国有一种模式去经营。

另一方面，“当时政府的经济实力也不足，为使公交事业进一步发展，就采取了市场化探索的方式。

”
在这样的背景下，北京市政府开始把公交推向市场。

1999年，北京巴士股份公司成立，股东包括北京城建集团有限责任公司、北京城市开发集团有限责任公司、北京北辰实业集团公司、北京华讯集团等，而由北京市公共交通总公司对巴士股份实现控股。

开始的几年，巴士公司发展迅猛，到2000年实现客运收入39188万元，净利润7303万元。

然而，巴士公司的春天极为短暂。

2003年SARS流行，公交车辆需照常运营，客流却一下子下降了很多，但成本却在不断增加：燃油和汽车零配件价格不断上涨，同时还面临着政府对于车辆环保排放标准的不断提高，使得公交系统负担倍增。

北京某路公共汽车书记李妍（化名）说：“我们一辆车七八十万，这些年燃油价格一直在上涨，政府又控制票价。

靠你一块钱一块钱地卖票，要几十年才能够收回成本，可是车辆十年就得报废了，所以我们不可能赚钱，能亏损得少点儿就已经不错了。

”
“票价是政府封死的，企业成本开支却是开放的，焉有不赔之理？政府不再拿钱，只是想法儿把公交推出去，把压力转嫁给企业。

但是，企业的利益如何保障，政府却不去考虑。

”清华大学交通研究所原所长史其信教授说。

从2003年开始，政府不得不对巴士公司提供燃油补贴。

据天相投资顾问有限公司测算，2006年政府对巴士公司燃油补贴就达2.19亿元。

2005年北京巴士亏损达1.3亿元，2006年9月30日，亏损扩大到3.5亿元。

北京巴士的每股股价也一直下滑到了2006年上半年的2元多，公司A股股票面临被特别处理。

作为北京巴士公司的独立董事的张国伍指出，巴士公司此时已面临破产，“市场化”探索进行到此已然无法继续，而为了解决这场危机，政府不得不进行改革，重新整合资源。

于是，在国资委出面主持下，巴士公司将旗下3家城市客运业务公司的资产及相关负债与公交集团公司所拥有的郊区客运业务、驾驶培训业务、旅游业务和汽车租赁业务的相关资产进行置换。

从此，北京巴士正式退出城市客运业务，而仅仅保留郊区客运业务。

“市场”VS“计划”
10年公交体制探索宣告失败，一切的罪责似乎都归咎于“市场”。

但事实真的如此吗？
实际上，当时的北京公交市场，一直是公交集团一家独大。

北京巴士股份有限公司在1999年成立之初，北京公交总公司以99％的绝对多数实现对其控股，即使发展到今天，公交总公司也仍然持有其67.57％
的股份。

同时，对于在此期间进入的外资和民营资本来说，生存举步维艰。

一方面票价被严格卡死，另一方面，作为竞争对手的公交集团，政府却又无法放任其“死去”，从而享受到了巨额补贴。

在这样的不平等竞争下，各条由外资或民营资本经营的线路生存难以维系，不得不相继退出北京公交“市场”。

史其信分析道，政府和公交企业的利益捆绑在一起，并没有形成一个公平、充分的竞争环境。

“这就好像父亲在上面制定政策、宏观管理，而他的儿子却在实际的参与运营，负责具体操作。

”所以，当初只是一种表面的市场化，根本机制并没有改变。

一方面是政府把包袱甩给了企业，另一方面却又是公交集团的一家独大，于是北京的公交在这些年里畸形地发展着。

有报告指出，巴士公司2002年以来的城市客运收入增长主要都来源于购买车辆的增加。

连续几年，公司的日均单车客运量和日均单车客运收入都没有大的变化，2004年的日均单车客运量只有245人次，日均单车客运收入只有472.3元，运行效率相当之低。

另据公交部门的统计，月票无效的公交车约1万余辆（巴士公司以及部分公交集团运营车辆），但只承担客运总量的20％，而8千余辆月票有效的公交车，承担客运总量的近80％。

据公交集团副总王新声透露，票价改革前，该集团每年的收入还不到成本的1/5，对车辆的投入也并不是根据市场的实际需要，只是单纯的执行上级政策。

“凭什么政府年年要掏这么多钱？”
北京公交的改革历程，似乎在告诉人们一个现实：类似公交这种公用事业的改革，表面化地“走市场”，或是退回到原来的计划体制由国家全包下来，都不是好办法。

段里仁认为，最理想的应当是采取政府管理下的市场运作机制。

即政府只负责制定宏观政策，设置具体市场准入标准，使服务质量、线路的可达性、乘客的满意度等成为对公交公司的主要考核指标。

他说，国外有过成功的范例。

在巴西的库里蒂巴市，每年该市都会招标10家企业，负责全市的公交运营。

票价是由公共交通机械委员会根据该市当年的国民生产总值、财政收入、人民平均生活水平、平均物价水平等来制定的，从而使广大市民能够接受。

同时，政府确保各公司的利润维持在一定水平上，每年都会给予公司相应补贴。

如果赶上油价上涨或者通货膨胀，导致公司利润下降或者百姓难以承担目前的票价，政府都会加大补贴的力度。

这样，各公司需要做的只是提供更优质的服务，确保自己能够长久地留在这个市场中。

同样作为福利性事业，香港公交却是赢利的。

史其信介绍说：香港公交的服务水平与进入这个市场各公司的利益直接挂钩。

由于香港公共交通已足够便利，百姓可以对所乘车辆做出选择，所以一旦某家公司的服务不能够令人满意，就很难在这个市场中生存。

史其信说，当香港公交企业的年利润占到其总资本的15％～20％时，这一部分将留给企业作为进一步发展之用；利润超出这个比例的部分，政府才从中提取一定比例。

另外，政府会通过制订各项政策保证公交车能够盈利，比如对私家车进入城区的限制，收取高额的城区停车费等，使得人们纷纷选择乘坐公共交通出行。

在史其信看来，目前北京的公交低票价只能是一项暂时的措施。

凭什么政府年年要掏这么多钱？等到将来服务水平上来，价格自然会相应提高。

张国伍也透露，近期北京政府将召开公交改革执行情况分析会，会上将讨论未来调整一部分车辆票价的问题，“票价应当根据公共交通的舒适性和通达性，分成不同等级，来适应不同客源的需要。

”另外，如何通过各种措施真正解决交通拥堵才是现在的当务之急。

他认为，比较可行的有，把市区停车位价格大幅提高；在一些主要线路加收拥堵费；以及在一些道路上还可以限定车辆的满载程度等。

“过去的公交改革，都是在公有制的框架内进行的，使得企业没有积极性去提高自身的服务水平。

要想既提高效率又提高服务水平，政府必须与市场脱钩，让企业自己去经历市场的考验，到时是用实力和服务说话。

”史其信说。

但北京交通大学教授张国伍也指出，国外一些城市的公交企业之所以能够赢利，很关键一点是政府给予公交企业沿线土地开发的权利，企业可以以副业养主业。

而中国的公交的规划无法涉及到土地，难以做到国外城市这样通盘的考虑，相关主管部门也不可能给予公交企业这样的权利。

不过，建设部副部长仇保兴前不久在全国优先发展城市公共交通工作会议上已经谈到，针对国内公共交通建设投入严重不足的情况，各地应该提取一定比例的土地出让金予以补助。

段里仁认为，过去的市场化，是一种盲目的市场化，并没有明确其公益性事业的定位，而只有在这个
定位的基础上，才是有效的市场化，过去所面临的种种问题才可能得到解决。

但这也还需要一个过程，到底如何分配资源，按照何种指标去分配资源，都需要去研究。

北京推行“低价公交”，主要的目的是希望通过低票价去吸引乘客，从而减少私家车的出行，最终缓解日益严重的交通拥堵问题。

“低价公交”完全依赖于政府的埋单。

北京市交通委对外发布《关于优先发展公共交通的意见》：预计今后市财政每年将投入40个亿用于公交各项建设。

如此巨大的投入到底是长久之策，还是一时的权宜之计呢？
城市公共交通是与人民群众生产生活息息相关的重要基础设施，是普通百姓的主要出行工具。

公共交通属于社会公共事业，它是在财政拨款和优惠政策支持下，代表政府确保公共交通的正常运行，即向广大市民提供廉价、优质、便捷的交通服务。

北京市的实践证明，公交实行低票价，不仅可为每位乘客减轻一定经济负担，给广大群众创造实惠，更重要的是，通过实行低票价把更多的人吸引到公交车上来，一方面可以有效降低人们乘小汽车等其他交通工具的出行率，这对于缓解日益严重的城市病———交通拥堵、空气污染等大有益处；另一方面，在能源供应日益紧张、燃油价格居高不下的今天，提高公交出行率，对于减少燃油消耗、保障国家能源安全和经济安全也具有非常重要的作用。

低票价无疑是提高公交吸引力和出行率的必然选择。

同时，低票价意味着低门槛和大众化定位，是公交高出行率的基本保证。

目前许多城市空调车的低上座率告诉我们，想在公交上实行价格服务区别对待，所付出的社会成本是巨大的。

毕竟，公交服务就不该有贵族平民之分，它应该是在政府财政保障下的，所有人都可以平等获得的公共服务。

前不久，建设部城建司司长李东序在中国政府网解答网民提问时指出：“公共交通必须实行低票价政策，就是政府履行社会管理、公共服务的职能，利用价格机制杠杆，尽量把人们吸引到公共交通上来。

”在我国这样一个人口众多、经济尚不发达的国家，公共交通实行低票价，不是可行不可行的事，而是必须实行。

因而从这个意义上说，城市公共交通实行低票价政策，是政府的一种责任。

北京市政府今后每年将投入40个亿用于公交各项建设，并继续推行“低价公交”，不仅在国内开了一个好头，而且具有标本意义。

通过“低价公交”，以最大限度吸引客流，提高城市公共交通工具的利用效率，并建立不同公共交通方式之间合理的比价关系，以提高整个城市公共交通系统的运行效率。

公用事业专家认为，该政策造成巨大财政负担，长远看不仅不可持续，还给公用事业改革平添阻力
“北京2007年实行‘低价公交’政策，所有公交车票统一打四折，大多数公交车全程只需0.4元，地铁票价全程两元，这不仅在财政上不可持续，而且阻碍公交部门改善服务。

这是公用事业市场化改革的倒退，并不值得推广。

”
2008年3月29日，在北京国宏宾馆召开的“中国公用事业改革及投融资论坛”上，公用事业改革专家、天则经济研究所公用事业研究中心研究员赵旭如此表示。

在当日的论坛上，赵旭的上述观点得到了与会经济学者的认同。

赵旭分析说，实行低价公交政策，在财政收支不透明、预算编制缺乏法治约束的背景下，北京市民从表面上看得到了实惠，减少了交通支出，受到了诸多媒体和公众的肯定。

但是，该政策显然存在诸多问题。

问题之一是造成政府巨大的财政负担，从长远看不仅不可持续，而且还加重纳税人的负担。

据赵旭分析，2007年，北京市为“低价公交”支付公交部门和地铁公司的财政补贴高达数十亿元。

这对目前经济强劲增长的北京而言，似乎不是很多，但是一旦北京经济下滑，这笔补贴就会成为巨大的负担。

赵旭还认为，由于政府的财政收入事实上都来自于纳税人，这笔巨额补贴最后还得由纳税人“埋单”。

而这必然增加纳税人的负担。

也就是说，北京市民一方面享受了“低价”，另一方面也必须为“低价公交”而承担更多的税收。

从这个意义上说，与其实行“低价公交”，不如对居民“减税”。

二是普惠制的公交补贴不仅没有效率，而且造成“穷人补贴富人”。

赵旭认为，政府之所以要实行“低价公交”，主要是为了提高市民公交出行的比例，减少拥堵。

从政策执行的结果看，政府在某种程度上实现了自己的目标。

但是应该看到，由于政府给予公交部门巨额补贴，过去冗员众多、效率低下的官营公交部门更加缺乏改进服务质量的动力，事实上也浪费了北京所有纳税人的钱。

赵旭指出，政府补贴应该针对特定人群，而不应是普惠制。

事实上，很多北京市民并不是负担不起公交费用，他们急需的只是通畅的交通。

而真正需要政府交通补贴的，只是少量的低收入群体。

目前政府把公交补贴搞成“普惠制”，实质上等于把本来可更多用于造福穷人的财政支出用于补贴能承受正常公交票价的“富人”，等同于“穷人补贴富人”。

这有违公共财政的再分配职能。

三是“低价公交”政策已引发一些城市政府效仿，为中国公用事业改革平添阻力。

赵旭指出，这是“低价公交”政策最令人忧虑的问题。

目前一些东部发达地区城市已经以北京为榜样，实行或拟推行类似政策。

赵旭认为，长期以来，中国的公用事业由政府包办，一方面政府管制价格；一方面效率低下，负担沉重。

本来，中国的公用事业改革应创新体制，理顺公用事业价格机制，引入民营资本，通过服务竞争，提高原官营单位的效率。

但是以北京为代表的“低价公交”却与此背道而驰，加剧了官营企业对政府的依赖，巩固了既得利益，加剧了今后公用事业改革的难度。

进一步说，在公交部门没有彻底改革的前提下，政府提供巨额补贴，可能挤占政府在义务教育、公共卫生等基本公共服务方面的投入，这也是一种效率损失。

对于赵旭的上述观点，中银国际首席经济学家、天则公用事业研究中心理事长曹远征，北京控股投资管理公司投资发展部经理居亚东等均表赞同，并提出了相应批评和政策建议。

北京从2007年实行“低价公交”政策以来，来自各方面的质疑就从未停息过。

除了部分城市的政府官员外，一些专家学者也参与进来。

其中，他们给出的理由之一是：普惠制的公交补贴不仅没有效率，而且造成“穷人补贴富人”。

政府之所以要实行“低价公交”，主要是为了提高市民公交出行的比例，减少拥堵。

从政策执行的结果看，政府在某种程度上实现了自己的目标。

但是应该看到，由于政府给予公交部门巨额补贴，过去冗员众多、效率低下的官营公交部门更加缺乏改进服务质量的动力，事实上也浪费了北京所有纳税人的钱。

当初，北京推行“低价公交”，的确是希望通过低票价去吸引乘客，从而减少私家车的出行，最终缓解日益严重的交通拥堵问题。

很明显，实现低价公交措施照顾了绝大多数人的利益，是一次普惠型的让利于民。

尤其是在当前各种商品价格普遍上涨的背景下，作为城市公交能主动作出低价的举措，其传递的信号无疑有多重含义。

那么，北京实行低价公交是否造成“穷人补贴富人”？应当说，“低价公交”并没有以损害大多数人的利益（增加全体纳税人负担），而补贴部分人（坐公交的富人趁机得利，不坐公交的人没有获利）。

有数据统计，目前公交在北京市内交通承担着三分之一的流量，2015年将承担40％，而从人头来看，50％至60％以上的市民都或多或少使用公交。

因此，基本上不存在“穷人补贴富人”的情况。

从消费结构看，不坐或较少使用公交的人，基本属于收入较高的打车族和私家车族，而较多使用公交的，基本属于中低收入者。

纳了税的前者没有从低价公交得利，这在社会再分配过程中起到了正面效果。

但私家车和打车族也并没有因此受害，因为坐公交的人多了，交通拥堵自然得到了缓解。

结果是有钱人改善了交通质量，低收入者降低了支出，这符合两个群体各自的第一诉求。

从国外大城市来看，尽管私家车已基本上进入了家庭，但东京、巴黎、伦敦等大城市公共交通的出行比例仍然高达60%至70%。

然而一直以来，公交优先发展战略，在我国没有得到应有的重视，公交在城市交通中的主角地位没有得到保证。

而有数据显示，我国城市公共交通承担的出行比例仅为30%。

从这个角度来看，我们在城市公交的发展上需要补上的投入实在是太多了。

尽管实行“低价公交”将加大政府财政负担，但也完全不足为虑。

因为交通拥堵缓解、空气质量提高、地铁沿线地价和房价上升、投资环境改善等综合正效应，就远远大于财政支出增加的负效应。

所以，说到底，“低价公交”是公共产品回归本位的体现。

更重要的是，通过实行低票价把更多的人吸引到公交车上来，一方面可以有效降低人们乘小汽车等其他交通工具的出行率，这对于缓解日益严重的城市病———交通拥堵、空气污染等大有益处；另一方面，在能源供应日益紧张、燃油价格居高不下的今天，提高公交出行率，对于减少燃油消耗、保障国家能源安全和经济安全也具有非常重要的作用。

应该看到，城市公共交通不仅是城市交通的主力军，是中低收入的普通百姓的主要出行工具，也是政府为群众提供的重要公共服务之一，更是关系国计民生的社会公益事业。

此前，不管是国内一些城市采取高价拍卖汽车牌照的办法，还是试图通过立法控制汽车、电动自行车总量的办法，都不可能从根本上解决“道路越修越多，交通拥堵和空气污染日甚一日”的恶性循环。