论WTO规范体系的特殊性及其对我国行政法律制度的冲击(一)

论WTO规范体系的特殊性及其对我国行政法律制度的冲击(一)任何国家加入WTO，都会面临一系列的“入世问题”。

所谓入世问题，是指加入国如何调整和变革现存的经济制度、法律制度甚至部分政治制度，使之符合WTO规范体系要求的问题。

“入世问题”产生的原因有二，一是各国的政治、经济、法律等制度与WTO规范体系的不相适应性。

“入世问题”的严重程度与这种不相适应性成正比。

二是WTO规范体系的特殊性。

这是产生“入世问题”的更重要的原因。

正是WTO规范体系的特殊性，才使得各成员国的国内制度不但有必要符合WTO规范体系，而且必须符合WTO的规范体系，才使得调整和变革国内政治、经济、法律等制度不但成为必要，而且成为必须。

因此，要探讨入世对我国行政法律制度的冲击和挑战，就必须从分析和研究WTO规范体系的特殊性入手。

一、WTO规范体系的特殊性WTO规范体系是由国际公约（如《马拉喀什建立世界贸易组织协定》）、多边协定（如《货物贸易多边协定》、《与贸易有关的投资措施协定》、《服务贸易总协定》、《与贸易有关的知识产权协定》等等），国际组织规章（如《贸易政策审议机制》、《关于争端解决规则与程序的谅解》等）。

国际组织的决定与宣言（如《关于有利于最不发达国家措施的决定》、《关于世界贸易组织对实现全球经济决策更大一致性所作贡献的宣言》等等），以及各国的加入决定书等等组成。

这些公约、多边协定、国际组织规章、国际组织的宣言与决定以及加入决定书等无疑都是调整国家间关系、约束国家的国际行为的规范，因而属于传统国际法的范畴，具有传统国际法的本质和特征①。

然而，与传统国际法相比，WTO的规范体系却有着显著的特殊性。

这种特殊性，不仅表现在对传统国际法所规范的行为范围的拓展，而且表现在对传统国际法的本质特征的拓展。

兹一一列举之：1、与传统国际法相比，WTO规范体系的规范对象发生实质性变化。

传统国际法调整的是国家与国家间、国家与国际组织间以及国际组织之间的关系，因此，它所规范的对象对国家来说，仅是国家的对外行为，或称国家的国际行为。

而对国家的国内行为，传统的国际法向来都根据主权原则将其排除在国际法的规范对象之外。

与传统的国际法不同，WTO的规范体系，不仅将国家的对外行为作为规范对象，而且将国家的国内行为也作为规范的对象。

例如：《中华人民共和国加入议定书》（下称“入世议定书”）第二条A款2项对国家的国内行为方式做出规定，即：“中国应以统一、公正和合理的方式适用和实施中央政府有关或影响货物贸易、服务贸易、与贸易有关的知识产权或外汇管制的所有法律、法规及其他措施……”。

也就是说，对国家有关贸易的国内行为，WTO要求以“统一、公正和合理的方式”为之；又例如，入世议定书第二条C款规定，国家的国内行为必须符合透明度原则；而入世议定书第二条D款甚至直接规定国家的国内行政行为必须接受独立、公正的司法审查②。

诸如此类的规定，使WTO的规范体系，突破了传统国际法的主权界限，使国家的国内行为直接成为国际法律体系规范对象，这是对国际法的本质特征的突破，也是国际法的一个飞跃性发展。

2、与传统国际法相比，WTO规范体系的规范范围明显扩大。

传统国际法的规范范围，对国家来说仅包括规范国家的中央政府行为，而把国家内部的各级地方政府的行为排除在国际法的规范范围之外。

与此不同，WTO规范体系的规范范围，不仅包括国家中央政府的行为，而且包括地方各级政府的行为。

“入世议定书”第二条A款第3项规定：“中国地方各级政府的地方法规、规章及其他措施应符合在《WTO协定》和本议定书中所承担的义务。

”传统国际法的规范范围，一般仅包括国家的行政行为。

对国家的立法行为，虽然存在着“国家的立法必须不违反其所承担的国际义务”的国际法原则，但并未直接规范国家的立法行为。

而WTO规范体系的规范范围不仅包括中央政府的行政行为，而且包括中央政府以及地方各级政府的立法行为。

“入世议定书”第二条C款2项规定：“……并且在其法律、法规或其他措施在该刊公布之后，应在此类措施实施之前提供一段可向有关主管机关提出意见的合理时间……。

”这实际上对国家的立法行为提出了两项要求：其一为事前公示，其二为赋予相关人以异议权和建议权。

象这样直接规范国内立法行为的规定，在传统国际法体系中是不可能有的。

更有甚者，WTO规范体系，对完全属于国家主权行为的国家司法行为也直接做出规定。

“入世议定书”第二条D款不仅对国内司法审查机构的建立以及司法审查的原则做出规定，而且对当事人的诉讼权利都直接做出规定，这在传统的国际法体系中是不可想象的③。

3、与传统国际法相比，WTO规范体系的规范方法也有显著的不同。

传统的国际法规范各国国家行为的方法主要有三种：一是同意，即必须经主权国家的同意，国际法才对该国发生规范效力；二是信义，即对其同意的国际法规范，国家必须凭信义来执行；三是报复，即对违约和失信等违反国际法的行为，主要是靠各国的报复行动来互相制约④。

虽然有着国际法院等国际争端解决机构，但其调整、解决国际争端的作用并不显著。

因此，国际法的规范方法更多地表现出自愿性的特征。

与此不同，WTO规范体系的规范方法更多地表现出强制性的特征。

首先，WTO规范体系的规范方法是将WTO的规范，直接适用于成员国（方）的国内（境内）的全部管辖区域，而不需再经过任何国内的审核、批准或其他国内立法程序（例如，“入世议定书”第二条A款1项规定：“《WTO协定》和本议定书的规定应适用于中国的全部关税领土……。

”）。

其次，通过“贸易政策审议机制”，WTO对成员国执行WTO规范的情况直接进行监督⑤。

“贸易政策审议机制”是WTO首创和特有的。

它使得成员国（方）的国（境）内贸易政策成为国际组织的审核对象，它迫使成员国（方）在制订和施行贸易政策时，必须考虑符合WTO的规范，必须考虑能否通过WTO对其的贸易政策的审议，从而大大加强了WTO规范的强制效力。

最后，通过争端解决机制保证WTO规范体系的切实施行。

WTO的争端解决机制是迄今为止所有国际争端解决机制中最有效、最具强制力的争端解决机制。

在受理范围上，它不仅包括违规之诉，而且包括非违规之诉，甚至还包括所谓的情势之诉；在争端解决的管辖上，它是绝对强制性的，即一切涉及WTO实体协议的争端都必须由WTO争端解决机制处理；就争端解决效力来说，授权交叉报复的多边制裁制度，保证了最后裁决的履行⑥。

所有这些，对保证WTO规范体系的施行起到了重要作用。

综上所述，无论在规范对象上，还是在规范范围上，抑或是在规范方法上，WTO规范体系与传统国际法大不相同，都表现出明显的特殊性。

WTO规范体系的这些特殊性，增强了WTO 规范体系的强制性，迫使WTO的参加国必须承接WTO规范体系对国内政治、经济、法律等制度的冲击，必须应对WTO规范体系对调整和变革国内政治、经济、法律等制度所提出的挑战。

这既是“入世问题”的由来，也是解决“入世问题”的必由之路。

二、入世对我国行政法律制度的冲击入世对我国行政法律制度的冲击是多方面的，归纳起来，主要表现在如下三个方面：1、入世对我国行政法制建设的价值取向的冲击。

价值取向问题，是指有关目的、依据、原则和评价标准的问题。

由于WTO的规范体系是依据市场经济的原则而构建的，而我国的行政法制建设在很长一段时间内却是为计划经济服务的，这就不可避免地导致了WTO规范体系与我国行政法律体系在价值取向上的不一致。

因此，入世对我国行政法律制度的冲击，首先表现在对行政法制建设的价值取向的冲击！行政法制建设的价值取向包括四个方面：一是政府行政地位的价值取向；二是政府行政依据的价值取向；三是政府行政指导思想的价值取向；四是政府行政评价标准的价值取向。

我国的行政法制建设在这四个方面的价值取向上都与WTO规范体系的价值取向大相径庭，因此，入世必然对这些价值取向造成了强烈的冲击！首先，就政府的行政地位而言，由于在计划经济体制下，政府既是计划的制定者，又是实施计划的组织者，还是计划执行结果的享有者和承担者，因此，政府自始至终处于中心地位，扮演最重要的角色。

在政府行政地位的价值取向上，无疑是以政府为中心的。

虽然我国现已转为建设社会主义的市场经济阶段，政府的职能和作用已经发生并正在发生根本的转变，但以政府为中心的价值取向却远远没有消除。

普通百姓心目中仍深埋着政府万能的观念，以致于无论什么事情都要找政府解决；政府行政官员中更弥漫着政府中心的观念，以致于一谈到规范市场、整治市场便兴致勃勃、干劲十足，而一谈到服务市场、由市场调节，便别别扭扭，一百个不愿意。

如上所述，WTO规范体系是依据市场经济的原则而构建的，它的政府行政地位的价值取向是以市场为中心，政府服务于市场。

也就是我们现在经常所说的“小政府，大社会”。

以市场为中心的价值取向，对以政府为中心的价值取向的冲击，是入世带来的第一个价值取向的冲击！其次，就政府的行政依据而言，我国有几千年的封建历史，封建社会的官本位思想的残余还或多或少地存留在现代中国人的头脑中。

而建国后计划经济体制，不但没有消除，反而更助长了权力本位思想的泛滥。

加上我国长期不重视行政法律制度建设，许多行政法律、法规长期处于空白状态，所有这些使我国在政府行政依据的价值取向上往往倾向于官本位，而不是法本位。

所谓“官大一级压死人”，就是这种价值取向的真实写照。

而以权谋私、贪污腐化的众多案例，正是这种价值取向的结果。

而WTO规范体系在行政依据的价值取向上，却是倾向于法本位的。

所谓法本位，既包括法律优位，即：行政行为不得违反法律，否则必须承担法律责任；也包括法律保留，即：行政行为必须有法律授权的依据，没有法律依据，不得为行政行为。

只有坚持法本位，权力才能受到制约，行政行为才能受到规范，秉公行政才能成为可能。

法本位对权力本位的冲击，是入世带来的第二个价值取向的冲击。

第三，就政府的行政指导思想而言，我国几千年的封建社会将行政称为“牧民”，即将民众作为管理和控制的对象，因此，其行政指导思想必然是以控制和管理为目标。

即使在计划经济时代，由于制订计划和组织实施计划都要求有较强的管理控制手段，因此，行政指导思想也必然要坚持管控为主。

这种以管控为主的行政指导思想至今还占据我国相当一部分行政官员之头脑。

而WTO规范体系在行政指导思想的价值取向上却是以服务为主的，这种服务，既包括服务于市场，也包括服务于行政相对人。

所谓服务政府、责任政府，即是这个价值取向的结果。

以服务为主的行政指导思想对以管控为主的行政指导思想的冲击，是入世带来的第三个价值取向的冲击。

第四，就政府行政的评价标准而言，在计划经济体制下，政府行政的主要目的之一是完成国家计划，与此相适应的行政评价标准必然是“效率”。

效率高的行政就是好行政，这是当时不争的事实。

至于公平理念，在我国既缺乏历史传统，在当时又不具备现实环境。