经济形势分析视角下完善人大经济工作监督制度的思考

经济形势分析视角下完善人大经济工作监督制度的思考作者：粟绿墙罗含生来源：《人大研究》2014年第10期各级人大对政府经济工作实施监督，审查和批准国民经济和社会发展年度计划、五年计划（以下简称计划，五年计划简称规划）并监督其执行，是宪法和法律赋予的一项重要职权。

经济形势分析是各级人大（财经委）开展经济工作监督的重要形式和重要基础，促进了我国国民经济持续、快速、健康发展。

但也应该清醒地看到，由于种种原因，经济形势分析的作用还远未得到发挥。

我国经济工作监督中存在的法律法规不健全、基础资料粗略、审查流于形式、约束机制缺乏等等不足，影响了人大经济工作监督的实效。

本文拟以经济形势分析为视角，探求人大经济工作监督制度存在的问题，分析其成因，寻求相应的解决方案，以期进一步完善我国人大经济工作监督制度。

一、经济形势分析及人大经济工作监督薄弱现象简析经济形势是指国家宏观经济的运行状况和走向。

经济形势分析，是对国民经济运行过程及各个方面的描述、判断、评价和预测，为经济管理和监督服务，具有综合性、系统性和时效性的特点。

经济形势分析按不同的标志可以进行不同的分类：从行政系统划分，可以分为党委、人大、政府、政协、社会团体等经济形势分析。

从时间上划分，可以分为月度、季度、半年度和年度经济形势分析。

从行政层次或区域上划分，可以分为全国、省、市或县的经济形势分析。

此外，还有其他特定领域的经济形势分析。

经济形势分析的任务是：综合说明国民经济运行的基本状况，剖析国民经济的主导方面及其成因，分析计划实施过程中、经济运行中的问题及其原因，对经济发展趋势进行预测。

经济形势分析，是做好经济工作的重要基础，更是人大经济工作监督的必备基本功。

经济形势分析成果是各级党委、人大和政府决策的基础和前提，在各级党委和政府制定经济社会发展大政方针政策中发挥着重要的参考作用，更是人大依法开展经济工作监督的重要依据，也是满足人民群众知情权的需要。

深入开展经济形势分析是正确评价和促进我国国民经济持续、快速、健康发展的必然要求。

2000年3月1日，第九届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过《全国人民代表大会常务委员会关于加强经济工作监督的决定》（以下简称《决定》），该《决定》规定：“财政经济委员会应当在4 月、7 月和10 月的15 日前分别召开全体会议，听取国务院有关部门关于一季度、上半年、前三季度国民经济运行情况的汇报，并进行分析研究。

”该《决定》出台后，全国人大财经委员会开展经济形势分析有声有色，成效显著，使监督工作迈上新台阶。

地方各级人大也陆续通过建章立制，依法开展经济形势分析工作，成为经济工作监督的新实践。

但是，经济形势分析工作的“短板”，导致经济工作监督薄弱的状况不同程度地存在。

全国和地方各级人大一些资料，包括一些专家的分析资料显示，一些（地方）人大在计划监督中，对其制定是否科学合理，缺乏深入分析，难以全面深入审查，通常只能履行一种法定表决程序；有些人大经济形势分析多停留在提出意见、建议上，分析成果转化（即：成果运用）较低；即使转化为审议意见、决定和决议等监督成果，或转化为政策措施，但其执行效果也相对较差。

这些程序性监督多、实质性监督少、监督成果落实不够好的现象，造成发现的问题多，促成解决的效果不明显。

如，产能过剩问题，中央、全国人大（财经委）等早就提出治理建议，政府也采取了相应措施。

但正如有关文章指出：“中国治理过剩产能已历十多年之久，措施不可谓不严厉，决心不可谓不大，但尴尬的是，很多长期以来产能过剩的行业却陷入了越治理产能越多的困境。

”[1]著名经济学家吴敬琏认为“现在已经找不到哪种主要产品产能不过剩”[2]。

如此状况，影响了人大经济形势分析及其监督的权威性和严肃性。

二、当前我国人大经济工作监督薄弱的原因笔者认为，经济工作监督法律法规不健全、基础资料简略、审查流于形式、约束机制缺乏等是造成人大经济工作监督薄弱的根本原因。

（一）法律法规不健全我国宪法和法律法规尽管对各级人大及其常委会审查批准计划作了明确规定，但在内容上比较原则、模糊。

就经济形势分析而言，只是就经济运行中进行季度分析作了规定。

而且，仅在专门委员会层面开展；而事实上，由于经济形势分析的本质属性决定了无论是人大及其常委会层面的听取审议、审查批准计划（规划）的编制、执行及调整等监督，或者计划（规划）的部分调整和规划的中期评估等环节的监督，或者重大经济事项、重大项目包括其他所有经济工作监督，还是人大对经济事项的视察、调研等工作，没有哪一项、哪一个环节的工作监督，离得开经济形势分析，只是分析的范围不同、程度不同、角度不同、侧重点不同罢了。

但是，在这些监督事项和监督环节中，对实施经济形势分析的程序和方式没有规定。

对与政府及其部门如何做好衔接没有具体规定。

对如何开展经济形势分析、成果转化及其执行的绩效评估，以及专业人员配备等，没有配套规定。

而这些问题没有规定，势必造成较大的随意性，导致经济形势分析作用难以发挥，监督成果难以落实，对经济工作监督无法规范化、程序化，严重削弱了法律的权威性。

因此，只有把经济形势分析贯穿于经济工作全过程，贯穿于经济监督的始终，建立健全相关法律法规，才能保障经济工作监督的成效得到提升。

（二）基础资料简略。

我国经济工作监督薄弱与计划（规划）编制不科学有直接的关系。

第一，没有专门经济形势分析成果。

现行计划从内容上看，计划编制过粗、一般是上年计划执行情况和当年计划草案两大部分。

具体内容包括上年计划执行情况，以及当年计划总体要求、目标、政策措施和主要任务等，没有专门章节讨论经济形势分析，对经济形势分析仅根据计划报告需要作相应的描述。

这些描述往往概述较多，深度和广度不够。

而深刻、准确的经济形势分析成果，是产生高质量审议意见的基础和前提。

一份高质量的审议意见，又是体现高质量监督工作最直接的成果，更是加快发展的助推器。

第二，指标之间的关系缺乏详细分析说明。

比如，GDP是最终需求——投资、消费、净出口这三种需求之和；又如，为实现经济增长付出的成本如何？再如，投资与消费的结构性问题怎样等。

这些情形，使代表们据此既弄不清楚经济总量是否均衡，总需求、总供给的制约如何，也看不明白国民经济的运行效率和效益怎样、结构是否合理等。

第三，重大项目的说明过于笼统。

对重大建设项目的审查，有多少，不清楚；是否合理，能否带来相应的社会效益和经济效益，也不明白。

因而，最终没法进行实质性监督。

另外，有的统计方法、统计数据不适应经济形势分析需要。

统计指标数据还不系统、不够细致；全国层面和各地方的统计指标、数据存在不协调不一致情况，各地方数据汇总与国家总体核定数据有出入。

（三）审查流于形式。

主要有两个方面原因，一方面是由于人员素质不齐，调研和审查工作浮于表面。

从目前各级人大常委会的机构设置来看，尽管设立了财经（工作）委员会对计划进行初步审查，但其组成人员业务能力不尽一致，有的不熟悉经济工作，有的不懂得经济形势分析方法，有的不知道经济指标的意义，有的不明白指标对经济的解释力如何等，因而，难以承担计划审查这一专业性极强的工作。

也难怪有的地方人大开展经济形势分析出现政绩夸大化、问题掩盖化、分析形式化等问题。

由于初审人员业务能力因素的影响，经济形势分析成果质量不高，初步审查工作难以深化，导致监督的决策缺乏翔实、正确的参考和依据，进而使经济工作监督流于形式，影响监督实效。

另一方面，审议程序简单。

按照《决定》规定，国务院编制计划草案、规划草案以及长远规划草案，应当在全国人民代表大会会议举行的一个月前，报送全国人民代表大会常务委员会。

在地方，各级人大及其常委会也作了类似规定，将同级政府计划草案交同级人大相关专门委员会或常委会进行初步审查。

但由于各种原因，计划草案、计划报告常常无法按时提出，人大代表往往在召开人大会议时或在会议中才看到计划报告。

在会议议程多、任务重、会期短的情况下，人大代表难以对计划草案进行全面、深入和细致地审查监督。

而且，我国目前对计划审批采取的是一次表决、一次通过形式，没有分项表决或辩论程序和机制，只是在分组审议中发表意见或得到解释，但作用不大。

其结果只是履行一种表决程序，计划草案、计划报告的通过审批，在一定程度上流于形式。

（四）约束机制缺乏。

年度计划（规划）一旦得到人大批准，即成为经济社会发展的纲领性文件，不得任意改动。

但在实施过程中，存在随意性。

如，一遇到困难，就轻易调整计划指标；又如，对落实人大的监督成果，往往由政府及其有关部门作出反馈意见，向人大一报告，即了之；对整改意见执行效果如何，没有进行跟踪监督，缺乏制度约束。

吴邦国委员长在十一届全国人大常委会第十二次会议上指出，“就同一个问题持续进行监督，督促国务院及其有关部门加强和改进工作，这是加大人大监督工作力度、提高人大监督工作水平的又一次有益尝试，不仅增强了人大监督工作的实效，也丰富了人大监督工作的方式。

”这充分说明建立跟踪监督对保障经济工作监督实效的必要性和重要性。

我国国民经济运行中的一些扭曲现象长时间得不到匡正，除了与政府向人代会提交的计划（规划）编制本身不科学有关外，更与计划（规划）实施情况的绩效评估体系缺失有关。

对计划（规划）实施情况作完整、全面或全程的评估，是进一步加强经济工作监督科学性、民主性和公开性的需要。

科学评估人大经济工作监督成果的落实效果包括宏观调控的质量和效益，是经济工作监督绩效评估的关键环节。

但当下，在人大经济工作监督中，除了经济统计数据外，缺乏对经济运行情况可测、可评估的途径和方法。

同时，人大经济监督成果执行的透明度不高，人大对其执行情况缺乏了解，缺乏询问和跟踪调查。

而对于监督法中规定的质询、特定问题调查等非经常性监督形式，各级人大常委会在实践中运用又较少，致使日常性监督的权威性大打折扣。

而且，人大经济工作监督权威性不足的另一个重要原因，是我国尚未建立经济工作问责机制。

对没有责任担当，监督意见没有落实的，或者计划目标没有实现的，或者不按经济监督法律法规办事的，负什么责任，没作规定。

如“国家…十一五‟末期，万元GDP能耗、R&D经费占GDP比重这两个约束性指标没有完成任务，却没有看到有关部门对此作出说明或承担责任，具有严肃法律效力的约束性指标形同虚设[3]。

”三、完善我国人大经济工作监督的建议笔者认为，要改变人大经济工作监督薄弱的现状，必须进一步完善人大经济工作监督的法律制度。

为此提出如下建议：（一）加强经济监督法制建设。

一是制定《经济监督法》，以法律形式规定人大经济监督主体的地位、职责、权力，强化人大经济监督的权威性，使我国的经济监督走上更加规范化的法治轨道。

《经济监督法》，要明确人大审批监督计划（规划）的内容，对计划的编制、执行及调整等全过程监督，计划的部分调整等各个环节的监督，重大经济事项、重大项目等的监督程序和方法；明确规定经济形势分析监督程序、方式。