行政学史第三章怀特的行政学思想
怀特的理论行政学思想
4、行政协调思想
行政协调是行政主体为达到一定的行 政目标而引导行政组织、部门、人员 之间建立良好的协作与配合关系，以 达到共同目标的管理行为，它是行政 管理的重要内容之一。对此，怀特从 以下几个方面进行了探讨：
①他提出应该精简（通过归并和削减） 机构，减少协调工作的数量和难度 ②怀特认为应该设置行政协调机关 （政府委员会） ③通过精密的协调来获得较好的协调 结果 ④在协调过程中，行政首长的裁定就 是最后的决定 ⑤怀特提出了实行协调的原则
三、主要观点
1、行政学的研究对象和范围 2、行政环境思想 3、行政组织思想 4、行政协调思想
5、人事行政思想
6、行政伦理思想 7、行政法规思想 8、行政监督思想
1、行政学的研究对象和范 围
怀特认为，行政学的研究对象 和范围就是对“国家政府中 “市政、联邦或联邦行政的研 究”，这种行政在各级政府均 有，“行政中的各种基本问题， 包括公务员才能的发展、工作 的胜任、廉洁、负责、合作、 财政、监督、领导资格、纪律 及各级政府的行政程序等”均 属于行政学研究的范围。
7、行政法规思想
怀特认为，“制定条例权乃系一种 无上之‘行政与立法工具’，藉使 逆意之事实，能与社会目的相协调。 其行政法规思想主要体现在以下两 个方面： ①要注意研究政策与法规和法律之 间的关系 ②行政条例制定权的范围、限度、 保障以及行政条例制定权对于行政 管理的重要性等
怀特的理论行政学思想
组员：黄小蓉、陈玉倩、邹丹、谭萍、张俊辉、马迪
目录
一、生平简介 二、著述及主要代表作 三、主要观点
西方行政学说史复习
1.威尔逊认为行政学的目标和任务是什么？P16威尔逊指出，行政学研究的目标，在于首先要弄清政府能够适当而且成功地承担的是什么任务，行政学应该以行政职能作为研究的起点。
其次要研究政府用什么方式、方法进行管理，才能提高行政效率，完成任务，这些构成了行政学各个部分的具体研究内容。
2.古德诺的政治与行政二分法思想P25（1）政治-行政二分法概念：政治是国家意志的表达，行政是国家意志的执行。
（2）思想概述：古德诺的政治与行政二分法思想是他对政治-行政二分法的进一步阐释。
他着重对政治与行政的协调关系以及如何实现这种协调提出了自己的见解，指出了走向协调的两条必由之路：即政治对行政的适度控制和行政权的必要集中。
除此之外，他还提出：①美国走向政治与行政协调的独特道路——法外调节②美国加强民主和效率协调的主攻方向——政府体制的改革3.泰勒的科学管理理论的基本内容P36（1）科学管理的中心问题是提高劳动生产率（2）为了提高劳动生产率，必须为工作挑选“第一流的工人”（3）要使工人掌握标准化的操作方法，使用标准化的工具、机器和材料，并使作业环境标准化（4）实行刺激性工资报酬制度（5）工人和雇主两方面都必须来一次“精神革命”（6）把计划职能同执行职能分开，变原来的经验工作法为科学工作法（7）实行职能工长制（8）在组织机构的管理控制上实行例外原则4.法约尔跳板P52法约尔“跳板”理论旨在保持命令统一的情况下，一种横跨过权力执行的路线而直接联系的信息传递方式，它可以把尊重等级系列和保持行动迅速结合起来。
5.韦伯理想类型的官僚行政机构的基本特征P63（1）合理的分工（2）层级节制的权力体系（3）依照规程办事的运作机制（4）形式正规的决策文书（5）组织管理的非人格化（6）适应工作需要的专业培训机制（7）合理合法的人事行政制度6.怀特认为国家行政管理的目标是什么？p69（1）行政的目的在于管理人员运用物质材料完成国家建设的任务（2）行政的目的在于使行政人员在权限范围内最有效地利用一切财源（3）行政是公务的执行，行政活动的目的在于以最敏捷、最经济、最圆满的方式成功地完成政务计划（4）行政法的目的在于保障人权，而行政的目的则在于政务的有效推行和管理（5）在增加行政权的同时增加保障，以防止行政权的滥用7.古利克认为行政机关具有哪些职能？P96POSDCRB计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算8.（巴纳德）认为什么是非正式组织？P128巴纳德将非正式组织界定为“一种没有固定形态的、密度经常变化的集合体”，它“是不确定的和没有固定结构的，没有确定分支机构”。
西方行政学史(小抄)
1威尔逊的《行政学研究》代表著作《国会制政体》(1885年)《国家》(1889年)《分裂与重新统一(1829—1889年)》(1893年)、《一位大师及其政治论文》(1892年)《纯粹的文献及其他论文》(1886年)《乔治·华盛顿》(1896年) 《美国人民的历史》(1902年) 《美国的宪法政府》(1908年) 论文：《行政学研究》（被誉为行政学开山之作）主要思想1）、提出和论证了行政学研究的必要性到19世纪末20世纪初，“与制定一部宪法相比较，贯彻一部宪法变得愈来愈困难了”。
（2）、提出了行政学研究的目标和任务首先，要弄清楚政府能够适当而且成功地承担的是什么任务。
其次，要弄清楚政府怎样才能够以尽可能高的效率和尽可能少的金钱或入力上的消耗来完成这些专门的任务。
再次，行政学的研究不能限于“纯粹技术细节的那种单调内容之上”，而应对行政管理的各个方面开展理论研究，使行政学的理论既有深度又有广度、形成“行政管理那比较高深的理论”。
行政管理学的目的：总结行政管理经验，加强其理论性——把行政方法从经验实践的混乱和浪费中拯救出来，并使它们深深植要于稳定的原理之上。
（3）、提出了行政的实质行政：“行政管理是政府工作中极为显著的一部分，它就是行动中的政府；它就是政府的执行，政府的操作，就是政府工作中最显眼的部分，并且具有与政府本身同样悠久的经历。
”（4）、探讨了某些具体的问题（4.1）行政学研究的历史渊源及本土化的困难行政的博士都产生在欧洲。
这门科学并不是我们所创造的，它是一门外来的科学，很少使用英国式或美国式的语言规则。
它所使用的仅仅是外国腔调，它所陈述的东西对我们的头脑来说全都是些异己的概念。
它的目标、事例和环境，几乎百分之百是以外国民族的历史、外国制度的先例和外国革命的教训为根据的。
（4.2）、行政学研究方法论历史方法比较方法大胆借鉴别国的管理方法和成功经验，但他也反对脱离实际的机械照搬,以本国为核心（4.3）、人事行政思想为政在人文官制度改革美国展开行政学研究的目的：找到最佳方法以建立理想的文官班子。
西方行政学说网考答案
《西方行政学说》网考练习题一、单项选择题1.行政管理真正形成相对完整的理论体系，成为一门独立学科，是在（C．19世纪末20世纪初）。
2.行政学的直接理论基础是（A．政治学）。
3.行政学产生的标志是曾任美国第28届总统的伍德罗•威尔逊于1887年在《政治学季刊》上发表的文章(D．《行政学研究》)4.从思想渊源来看，威尔逊的行政学说受到了来自欧洲大陆行政研究思想的影响, 尤其是（D．德国）。
5.古德诺对西方行政学的理论贡献主要就体现在下列具有划时代意义的名著中（D．《政治与行政》）：6.古德诺发现,美国政府体制得以顺利运行所必不可少的“适度控制”和“必要行政集权”全来自于一种法定体制外的调节功能，即（B．政党）。
7.韦伯认为效率较好的组织类型是(B．与合理合法权威相适应的组织)。
8.被称作“组织理论之父”的是（C．韦伯）。
9.泰勒的科学管理理论主要体现在以下书中(D．《科学管理原理》)。
10.泰勒认为，提高劳动生产率关键在于（B．为工作挑选“第一流的工人”）。
11.法约尔的主要功绩在于（B．开创了组织研究领域）。
12.从组织理论上看，法约尔所讨论的主要是（D．组织结构问题）。
13.被视为世界各国公认的第一本大学行政学教科书的是怀特所著（A．《行政学导论》）。
14.怀特认为，为了保证监督的有效性，保证权力运行机制的正常运转，上级部门及其行政领导必须有一定的监控幅度，其有效监督不能超出的行政单位的数目为（D．7个）。
15.人们认为，如果说在美国只有一个人是行政管理的化身，那么这个人就是（C．古利克）。
16.作为古利克许多思想信条的来源又是他实践其思想信条的工具的部门是（B．美国国家公共行政研究所）。
17.厄威克在管理学方面的主要贡献是（B．把古典管理理论系统化）。
18.厄威克认为，一个行政领导人员直属的下级人员数量应有一定的限度，至多不能超过（D．6人）。
19.自学成才却获得了布朗大学、普林斯顿大学和宾夕法尼亚大学等七个著名大学荣誉博士学位管理学家是（D．巴纳德）。
西方行政学说-0039
西方行政学说-0039单项选择题（共20题，共20分）1. 19世纪50年代英国创立的（）为行政学理论体系的建立提供了重要的范畴和规范。
A 文官制度B 任官制度C 选官制度D 科举制度参考答案：A2. 从思想渊源来看，威尔逊的行政学说受到了来自欧洲大陆行政研究思想的影响，尤其是（）的影响。
A 英国B 法国C 意大利D 德国参考答案：D3. 在古德诺看来，要实现国家意志的贯彻和地方自治权的不被侵犯，必须实现行政权的（）。
A 扩张B 集中C 扩大D 缩小参考答案：B4. 在官僚制组织中，人员的任用的根据不应是（）。
A 学历B 专业C 能力D 性别参考答案：D5. 泰勒的科学管理理论主要体现在（）一书中。
A 《工场管理》B 《效率的福音》C 《科学管理》D 《科学管理原理》参考答案：D6. 在法约尔看来，（）不仅是管理的首要因素，具有普遍适用性，而且是一切组织活动的基础。
A 指挥B 组织C 计划D 控制参考答案：C7. 被视为世界各国公认的第一本大学行政学教科书的是怀特所著的（）。
A 《行政学导论》B 《近代公共行政的趋势》C 《联邦主义者》D 《外国公务员制度》参考答案：A8. 人们认为，如果说在美国只有一个人是行政管理的化身，那么这个人就是（）。
A 杰佛逊B 威尔逊C 古利克D 潘恩参考答案：C9. 在巴纳德看来，组织的实质是（）。
A 人的行为B 物质C 技术D 环境参考答案：A10. 诺贝尔奖历史上唯一的一位以非经济学家的身份获得诺贝尔经济学奖的学者是（）。
A 威尔逊B 韦伯C 巴纳德D 西蒙参考答案：D11. 在林德布洛姆看来，决策的渐进性是由现行计划的（）所决定的。
A 渐进性B 局限性C 稳定性D 连续性参考答案：D12. 1993年，美国行政学会为了纪念一位学者在公共预算方面所取得的巨大学术成就而专门设立了以其名字命名的奖项，这位学者是（）。
A 维尔达夫斯基B 林德布洛姆C 布坎南D 沃尔多参考答案：A13. 麦格雷戈提出的建立在对人的特性和人的行为动机具有更为恰当的认识基础上的人事管理新理论是（）。
马克思·韦伯官僚制理论
官僚制理论的历史意义
• 社会政治意义。推崇管理的理性化和制度化，
强调以知识和技能进行管理，因应了工业 社会的现实诉求。 • 学术意义。“组织理论之父”，提出三种权 威划分的理论框架和组织形态的划分；系 统论述了官僚组织的结构、功能和管理原 则，奠定了现代社会官僚制的制度基础； 基于威尔逊的传统，提出官僚制组织目标 就是要最大限度地追求行政效率。
官僚制理论过分追求组织的稳定性，不利于激励组织成员 的工作积极性和主动性，行政管理缺乏回应性，不利于改 善服务质量。
总结
马克思·韦伯所倡导的官僚制理论，从整体上可 以看作是一种理想型的组织设计状态。韦伯提出的以 分部-分层、集权-统一、指挥-服从等为特征的组织形 态理论在组织中是必要的也是重要的，他强调的组织 劳动分工体系、调节成员关系和行为的规范秩序、对 个人自利追求的激励和制裁体制不管是在发展经济还 是在政府机制中都有重大意义，但是他又过分看重层 级节制体制、组织效率、职能权限划分、非人格化的 追求等方面使他的理论又成为纸上谈兵。因此，在今 天的组织中我们不仅要借鉴韦伯官僚制理论中的优秀 元素，又要把握好尺度，扬长避短，辩证的看待、借 鉴、应用、发扬。
三种组织形态比较
比较项 神秘化组织 魅力型权威 Charismatic authority 领袖个人的超凡魅力 （人格取向的权威） “人存政举，人亡政息” （当领袖死后，而组织的权 威必须继续时，就会产生权 威的继承问题。组织往往会 由于领袖人物的死亡而分崩 离析） 传统的组织 传统型权威 Traditional authority 传统的习俗与惯 例 介于两者之间 （权力的实施必 须以被统治者习 惯上服从的程度 以及心理上的承 受的限度为限， 否则就会引起反 抗） 合理化—合法化组 织 法理型权威 Rational—legal authority 组织内部的各项规 则 （制度取向的权威） 稳定性较强（非人 格化秩序的确立， 使管理的任何步骤 源于法规，摆脱了 长官意志，保证了 体制的连续性和稳 定性） 权威 权威的 基础
行政组织理论第三章 外国行政组织理论
第三章外国行政组织理论第一节外国早期行政组织思想一、古希腊、古罗马的行政组织思想：（一）柏拉图的行政组织思想代表作《理想国》与《政治家篇》。
主要观点：1、社会分工是国家行政组织存在的基础。
分工基础上合作，从而产生国家。
理想国由三个自由民等级构成：监国者治理城邦、武士保卫国家、工匠从事物质生产。
2、“无学识者不能治国”，只有集知识与权力于一身的哲学家才能承担。
3、治国者必须重视教育，教育是培养人才的唯一手段。
4、晚年提出了依法行政的思想。
（二）亚里士多德的行政组织思想代表作《政治学》，主要观点：1、提出了三权分立的雏形，即无论哪种政体的国家都应该包括三种机构：议事机构、行政机构、审判机构。
2、提出了设置行政机构的依据：城邦事务管理的实际需要；管理的业务或对象；政体。
3、初步阐述了行政组织职能的思想，如城邦监护职能、公共财政、军事职能等。
4、行政人员的任用应遵循适用、专任、德才兼备的原则。
5、建立行政监督机构对行政人员进行监督。
6、崇尚法治。
二、中世纪西欧的行政组织思想（一）马基雅维利的行政组织思想。
代表作《君主论》与《讲话集》,世界上第一个论述国家行政组织管理原则。
这些原则主要有四项：群众支持原则；组织内聚力原则；领导者必须具有超出常人能力（决策能力、用人能力、应变能力）的原则；持续存在下去的原则。
（二）官房学派的行政组织思想。
官房学派是指16-18世纪德意志、奥地利的一些财政及行政改革学家和学者，由于彼此观点接近而形成的一个特殊集团。
他们的行政组织思想包括：1、主张建立统一的、完整有效的行政组织制度与方法；2、主张选用优秀的人才来治理国家；3、主张国家行政组织机构应将管辖的事务分为若干部门来管理,并提倡简化礼仪和行政手续；4、主张加强国家及政府的权利,强调人民对国家行政管理的服从。
三、资产阶级革命时期的行政组织思想（一）卢梭的行政组织思想。
代表作《社会契约论》，其主要观点有：1、阐述了政府与公民的关系，强调政府官员是人民的主人，有必要对政府官员及其行为进行监督，防止他们滥用权力；2、论述了政府与法律的关系，强调政府行为必须以法律为依归。
国开电大国家开放大学《西方行政学说》形考
国开电大国家开放大学《西方行政学说》形考题目:"（）"是这样一种尝试，即试图阐明目标、解释有关问题和限定问题范围。
答案:总体概述题目:"神秘化组织"行使权威的方式是基于（），它以对个人的崇拜、迷信为基础。
答案:领导者个人的人格题目:（）是可望用来实现目标的可供选择的办法或手段。
答案:备选方案题目:（）是政治与行政实现协调的必要途径。
答案:行政的适度集权化题目:（）处理的是"高层次"问题，即目标选择问题，因为目标选择往往与高层决策相联系。
答案:系统分析题目:（）被誉为行政科学的奠基人。
答案:怀特题目:（）与德罗尔一起创办了著名的《政策科学》理论刊物。
答案:奎德题目:（）在西方行政学的发展历史上率先深刻揭示了预算的政治本质。
答案:维尔达夫斯基题目:（）长期在享誉世界的公共政策思想库——兰德公司从事政策分析的理论与实践研究。
答案:题目:1968年弗雷德里克森等一批年轻行政学者，在（）召开会议，采用新的研究方法探讨行政学的发展趋势，进而形成了关于新公共行政学与传统公共行政学的研讨。
答案:题目:1993年，美国行政学会因该学者在公共预算方面所取得的巨大学术成就而专门设立了（）奖。
答案:题目:巴纳德概括的管理人员的职能不包括（）。
题目:巴纳德认为，组织理论是要研究（）活动。
答案:题目:被称作"组织理论之父"的是（）。
答案:题目:被里格斯定义为研究"自然以及人类文化环境与公共政策运行之间的相互影响情形"的学说是（）。
答案:题目:被视为20世纪最后25年内最有影响并荣获美国政治学会的最高荣誉奖——威尔逊政治学术奖的林德布洛姆的政治学名著是（）。
答案:题目:被视为世界各国公认的第一本大学行政学教科书的是怀特所著的答案:题目:被誉为"现代管理理论之父"，并成为西方管理思想史上社会系统学派创始人的是（）。
怀特的理论行政学思想
1
2
3
4
官纪的 本质及 其重要 性
败坏官 纪的因 素
官纪的 基础
良好官 纪的标 志
7、行政法规思想 P95 (1) 研究政策与法律法规之间的关系
宪法条文 (通则化)
(经行政经验通则化)
行政条例 法制 政策
(通则化)
(2) 重点探讨了行政条例制定权的问题 A、范围 B、限度 C、保障问题 D、重要性问题
8、行政监督思想 P97
（1） 行政监督的必要性与作用
怀特认为，行政监督的目的在于使行政执法与法 律保持协调一致，保护国家和公民的利益，避免行政行 为损害这种利益。 （2） 立法监督的主要职责及有效方法 （3） 系统阐述了司法监督的有关问题 怀特指出，国家行政管理活动必须受到司法的监督。 因此，他认为司法监督主要包括以下三个方面：
4、提出了行政协调的思想 P89 4、提出了行政协调的思想
精简机构
及时而 精密的 协调
实行协调 的原则
1 2
设置行 政协调 机关
3 4
以首长裁 定为最后 决定
5
5、提出了丰富的人事行政思想 P91
1
关于人才的选拨问题
2
关于职位分类——分 级和工资制定的问题
3
关于职务晋升的问题
6、行政伦理思想 P93
2、提出了行政环境的思想 P83
(1) 对”行政环境”含义的界定 即“围绕着行政活动直接或间接地作用和影响行政管理,行政行为以及 行政效果的各种因素总和”。 (2) 分析了各种具体的行政环境如何影响( 作用于) 行政活动, 行政行为及 效果。 1 2 3 4
经济环境
怀特的理论行政学思想29页PPT
60、人民的幸福是至高无个的法。— —西塞 罗
1、最灵繁的人也看不见自己的背脊。——非洲 2、最困难的事情就是认识自己。——希腊 3、有勇气承担命运这才是英雄好汉。——黑塞 4、与肝胆人共事，无字句处读书。——周恩来 5、阅读使人充实，会谈使人敏捷，写作使人精确。——培根
怀特的理论行政学思想
56、极端的法规，就是极端的不公。 ——西 塞罗 57、法律一旦成为人们的需要，人们 就不再 配享受 自由了 。—— 毕达哥 拉斯 58、法律规定的惩罚不是为了私人的 利益， 而是为 了公共 的利益 ；一部 分靠有 害的强 制，一 部分靠 榜样的 效力。 ——格 老秀斯 59、假如没有法律他们会更快乐的话 ，那么 法律作 为一件 Hale Waihona Puke 用之 物自己 就会消 灭。— —洛克
西方行政学说史笔记
第一章提出与创立时期的西方行政学说第一节威尔逊的《行政学研究》一、生平与著述： 19世纪末美国著名学者代表作：《行政学研究》1887年二、主要观点：1.提出和论证了公共行政研究的必要性，政府职能扩大化和复杂化的必然要求2.提出了公共行政研究的任务和目标：研究确定政府的职能，即政府能适当并能够完成任务3.指出了行政的实质：行政中的政府、政府的操作与执行4.探讨了某些具体的行政行为，关于人事行政，提出如何建设一个好的文官政府的若干建议，强调官员素质的重要性，关于行政监督，强调公共舆论监督的重要性。
三、主要贡献：第一次提出和论证了公共行政研究的必要性，是公共行政学的鼻祖第二节古德诺的政治——行政二分法（Frank Johnson Goodnon）一、生平与著述：（1859——1939）19世纪末20世纪初美国著名政治学者，曾任中华民国宪政顾问，著有《君主与共和论》，代表作为《政治与行政》二、主要观点：1.政治与行政两分法提出和区分了政府的两种主要功能（政治：是国家意志的表达行政：是国家意志的执行）2.主张政治与行政这两种功能间应该协调1）政治应保持对行政的适当控制2）行政应当适度集权3）认为当时的政党制度是一种很好的法外调节机制（发挥政党制度的作用）3.主张对当时美国的政府体制，包括三权分立体制和联邦体制进行改革，是权力进一步集中于联邦总统三、主要贡献：1.其对政治与行政两种功能的区分及其定义比较准确和规范，对后人影响巨大2.政治与行政不可完全两分，也引起了后人的争论和误会第三节泰勒的科学管理理论一、生平与著述：19世纪末20世纪初美国著名管理学者和实践家，科学管理理论的创始人和现代管理科学的奠基人。
代表作：《科学管理原理》1911年出版二、泰勒科学管理理论的基本内容1.作业管理方面（泰勒关于作业管理的观点）1）工作定额与标准化管理A.基本思想：要通过科学的研究寻找完成工作的最佳办法、最佳工具和最佳环境，使之普及化和标准化，在标准化的操作下确定合适的工作定额，以此作为考核和计酬的依据。
怀特行政学思想刍议
僚 都 由长 官 委 任 ， 僚 对 长 宫 负 责 ， 官 属 若
吏 行 为端 正 ， 可 继 续 在 职 ， 至 终 身 在 即 甚
则 。 们 将 官僚 制度 及 其 组 织 和 管理 问题 他
作 为研 究重 点 ， 图通 过 对 行 政 现 象 的科 力
职。 自治 范 式 中 ， 阶 级 政 治 的 意味 ， 在 无 而
原 理 中找 到 ， 即树 立 忠 实 有效 及 负责 政 府
遍 适用 性 的 理 论 原 则 。 第 一次 运 用 理 论 他
伦 纳 德 ・ 特 （ ｅ ｎ ｒ ・ ｈｔ， ８ １ 怀 Ｌｏ ａ Ｗ ｉ １９ — ｄ ｅ
一
门 比 较 完 整 的 学科 体 系 。 怀 特认 为 ， 在
出 等 级 制 的权 力体 系 来自 系 ， 正 是 建 立 在 也 理 性 基 础 之 上 的 。 官僚 制 的 精神 体 现 在 ： 第 一 ， 序 化 价 值 。 当性 的 秩 序 ， 自于 秩 正 来 法 理 型权 威 的命 令 得 到遵 从 ， 管 这 种 权 不 威 的 命 令 来 自 于统 治 者 ，还 是 以 法律 、 规
个 单独 的学 科 领 域 。在 怀 特 影 响 下 ． 美
（ ） 一 怀特对行政组织体制的解释
怀 特 认 为 行 政 组 织 体 制 上 的 分 类 是
国 于 １３ ９４年 创 建 了初 级 文 官 考 试 制 度 ， 为 美 国全 面 改 进 联 邦 政 府 机 构 的 人 事 行 政 制度 铺平 了 道 路 。
科书 《 政学概 论》这一著作 与伍德 罗 ・ 行 ，
威尔逊 《 政的研究》和弗兰克 ・ 行 古德 诺 《 治与 行 政 》 起 ， 公 共 行 政 学成 为 了 政 一 使
行政学概论 怀特
行政学概论怀特原序第一章行政与近代国家第二章行政之外界关系第三章行政组织第四章中央集权之体制与限度第五章权力汇一之体制与方法第六章权力汇一之限度第七章部门之组织第八章行政机构之改组第九章人员问题第十章历史上之回顾第十一章官纪：现代行政管理之标的第十二章人员招考与考试方法第十三章分级与订定薪俸第十四章升迁与效率记录第十五章惩戒与罢免第十六章退休制度第十七章公务员之组织第十八章行政条例与规章第十九章行政之监督：立法机关及选民第二十章行政之监督：法院第二十一章现代行政之趋势作者：伦纳德·怀特 (Leonard·White，1891-1958)美国著名行政学家，历史学家，作家，改革家。
长期担任芝加哥大学教授和美国文官委员会主席。
他在1926年发表了第一部公共行政学教科书《行政学概论》，这一著作与伍德罗·威尔逊《行政的研究》和弗兰克·古德诺《政治与行政》一起，使公共行政学成为了一个单独的学科领域。
此外，他还发表了一系列有影响的论著，如《行政学的最新趋势》，《联帮主义者》和《外国文官制度》等。
在怀特影响下，美国于1934年创建了初级文官考试制度，为以后全面地改进美国联邦政府机构的人事行政制度铺平了道路。
译者：刘世传(1894.3.26—1964.3.4) 字书铭。
齐鲁大学校长。
中学毕业后考入齐鲁大学，于1924年公费赴美国留学，考取哈佛大学研究院攻读国际公法，获政治博士学位。
回国后，先后在东北大学、北京大学、中国大学、朝阳大学任教。
著有《国际公法大全》等书。
1935年，任齐鲁大学校长。
1937年“七七”事变后，学校停课，他因精通英、德、法多国语言被派往国外进行抗日宣传工作，因而被日伪悬赏通缉。
回国后，他克服重重困难，秘密主持“齐大”迁址，在四川成都华西大学借地复课。
国民党政府屡邀其从政，他坚辞不就。
在怀特著成此书的20世纪20年代，西方行政学说已发展到正统时期，这一时期行政学家继承了早期行政学的基本信念，认为真正的民主和真正的效率是统一的。
怀特的理论行政学思想
– (3) 官纪败坏的因素：
• 缺乏奖励；惩罚无度
二、怀特行政学思想的主要内容：行政伦理思想
– (3) 导致官纪败坏的因素：
• • • • • • A。 B。 C。 D。 E。 F。 缺乏奖励； 惩罚无度； 疏略社交生活； 调资不及时； 取消权利； 损失创制权；
– (4) 端正官纪的途径：
• 直接地：奖励工作表现突出者，倡导合作与忠诚； • 间接地：善于利用外界环境影响，提供适当的工作条件，鼓 励有关的社交活动。
二、怀特行政学思想的主要内容：行政组织思想
• 3、 系统地探讨了行政组织的有关问题 – (1) 关于行政组织体制方面的思想： 归纳了行政组织 体制的类型及特征：
• A。自治型对官僚型 – 自治型： 民选制，任期制，政治责任制， – 官僚型： 委任制，长期制，管理责任制 • B。中央集权型对地方分权型 – 地方分权型： 地方政府对地方事务有决定权； • C。 独立型对权力汇一型；
– (2) 重点探讨了行政条例制定权的问题
• A。 范围： – 据宪法，法律，立法来行使，必须有授予的委任立法权； • B。 限度： – 环境情况极端复杂琐碎； – 情况变化或执行中发现不妥之处导致需要制定新条例； – 情况极端复杂且需要较强的专业性或非专家不能处理时； – 紧急情况时。 • C。 行政条例制定权的保障： – 提出了实施行政条例制定权的七项主张； • D。 行政条例制定的重要性： – 可使行政管理纳入法制化轨道并具有权威性； – 激励官员的负责精神与创造才能，使其胜任工作，忠实公 正履行职责； – 减轻立法机关的工作。
• 能获得最优秀的人才； • 组织成员应有一致的责任及适当的权力； • 将行政官员区分为政务官与事务官，明确各自的权责，任务， 以职务划分为原则，确实指标； • 设置有专门的协调机构； • 对组织的管理效率进行精确合理的测量；
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定； 5 .提出了协调的原则
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六、人事行政的思想
1．人才选拔的思想 2．职位分类——分级与工资制定问题 3．职务晋升
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七、 行政伦理思想
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（三）行政立法的情况 立法应用的环境复杂，立法人员不明了 情况改变，需要制定新的条例 需要处理的问题极端复杂，专业性强。 紧急情况，授权。 内部管理条例
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பைடு நூலகம்
（四）行政立法权的保障
立法权力委托给信任的行政领导 划定权力范围 立法考虑到特定利益集团 及时取消不必要的立法权 行政条例规章必须明确 相关内容说明
定规章制度，维护社会稳定。
4 规范竞选，防止政党分肥
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隐含的行政思想：行政管理必须适应环境 的发展才能发展。
联系我国行政管理的发展：社会文化环境 政治制度、社会转型时期、市场经济、 全球化、信息化
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（二）客观社会环境与行政
政府职能增加，开支增长，税收增加， 公民要求节约，反对高赋税；政府干预加 强，公民要求管理民主；公民要求公务员 和政府忠实、优良的行政；改革机构，增 设部门；科学管理方法
（一）经济环境和政治环境 （二）客观社会环境与行政（美国当时
的现实总结） （三）科技环境与行政
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经济环境和政治环境
1 环境影响一个国家的行政制度和组织
2 经济上的发展影响国家行政职能、行政 任务的变化发展。“守夜人”—职能扩 大
3 经济危机——社会问题复杂—政治环境
变化 缓和劳资关系、强化社会管制、制
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九、行政监督的思想
（一）行政监督的必要性 行政运行过程中存在滥用权力、违法
仿效“重庆模式”
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国外地方政府改革
改革实践（三种改革模式） 改革经验 改革启示
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国外地方政府合并改革模式
一是“北欧型” （英国和瑞典为代表）； 另一种是“南欧型”，其特征是少有甚
至没有合并（以法国为代表） “中间道路型”（德国各州的改革 ）
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第三章 怀特的行政学思想
学习目的 了解怀特的有关行政环境、行政组织、行
政协调、人事行政、行政法规、行政监 督等方面比较完善的行政思想体系。进 而认识到其在行政学的发展中所起到的 特殊作用。
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一、怀特的生平与著作
Leonard.D.White 美国杰出的行政学 家，尤其是人事行政专家 .
中央集权型：国家地方重大决策中央决 定，中央严密监督地方；
地方分权型：地方对行政事务的决定权， 地方政府权责明确。
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我国行政区划改革
实际上的六级行政架构，即中央—省 （自治区、直辖市）—地级市—县—乡 镇—村
美国等大国一般设三级政府（中央— 州—县）， 增加省份到50个
《宪法》中并没有规定市对县有管辖权。
国外地方政府合并改革的经验
根据社会发展的需要进行合并改革，地 方政府合并与地方政府职能优化相结合
根据本国实际选择地方政府合并改革的 方略与进度
地方政府合并改革与其他改革相配套 地方政府合并改革具有法律保障
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对我国地方政府改革的启示
合并村级单位，减少“行政村”的数量 推进乡镇合并改革，减少乡镇数量 扩大县级政府的权力，逐步实现省直接
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怀特：就是对国家政府中“市政、联邦 或者联邦行政的研究”，各级政府都有 “行政中的基本问题，包括公务员创造 才能的发展、工作的胜任、廉洁、负责、 合作、财政、监督、领导资格、纪律以 及各级政府的行政程序等”都属于行政 学研究的范围。
研究行政机构内部
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三、行政环境的思想
行政伦理是行政人员在行政管理活动中 的行为规范的总和。
1．官纪的本质及其重要性 2 破坏官纪的因素 3 官纪的基础 4 良好的官纪的标志
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八、行政法规
（一）注意政策和行政法规与法律的联 系。
（二）行政条例制定权的范围
1． 依据法律来行使，违法无效。
2．委任立法权的机关，在法律授权范围 内立法
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（二）行政权力和责任
1．行政官员要有与职位相应的权力和责任 2．怀特提出了权责分配应该注意的问题，
并探讨了权责配置的措施和方法。 3． 行政权力应该受到监督，防止滥用。
上级行政领导要保持一定控制幅度 4. 提出了优良行政组织的标准。
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五、行政协调的思想
行政协调的概念和目的 相关论述
（一）行政组织体制类型划分 1．自治型的和官僚型的行政组织体制。 2．中央集权和地方分权的行政组织体制 3 独立制型的与权力汇一制型的行政组
织体制
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1.自治型VS官僚型
自治型:官员民选、向民众负责（美国） 官僚型:上级委任，对上级负责（欧洲）
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2.中央集权型 V S地方分权型
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（三）科技环境与行政
1．科技改变了行政的设备、行政的任务， 行政方法，为行政目标的确立提供了有 益的思想。
2．科学技术对于决策、规划、设计、监 督等行政工作提供技术上的支持，行政 管理需要专门的科学技术人才。
3．科学促进行政领域的发展，产生了行 政学
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四、行政组织的思想
1926年《行政学导论》；《近世公共 行政的趋势》、《联邦主义者》、《外 国的文官制度》等
美国文官委员会主席,积极倡导公共行政 改革，创建初级文官考试制度
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二、行政学的研究对象和范围
行政管理的目标：行政人员在权限范围 内，最有效、最经济地完成政务。增加 行政权的同时防止行政权的滥用。
管县 根据我国实际，选取适当的改革进度和
方略，完善地方政府改革的法律保障
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3.独立制型VS权力汇一制型
独立制型:每个机关是独立的，与其他机 关联系很少，直接上附于执行总部或立 法机关；
权力汇一制型：各种服务分别集中各个 部门，部门工作属于同一范围，相互之 间密切合作，受行政首长的监督和协调。