湖南省流域生态补偿实践及改进建议

______________________________________________________________________________________________________________o水生态保护
DOI：1026616/ki.10-1326/TV.2020.12.07
湖南省流域生态补偿实践及改进建议
周双何怀光肖熠
（湖南省水利水电科学研究院，湖南长沙410007）
$摘要】流域生态补偿机制是协调流域上下游之间利益的有效途径。

本文梳理了国内外流域生态补偿的实践情况及典型案例，重点分析了湖南省流域生态补偿的主要做法、实施成效以及存在的问题，从拓宽资金渠道、探索多元化补偿机制、建立市场化补偿模式、细化相关配套措施等方面提出了改进建议，以期为湖南省完善流域生态补偿机制提供参考。

$关键词】流域生态补偿；多元化补偿；市场化机制
中图分类号：X321文献标志码：B文章编号：2096-0131（2020）12-037-05
Practicc of ecological compeesation river basin and seggestions
for improvemene in Hunan
ZHOU Shuang,HE Huaiauang,XIUO Yi
(Hunan Institute o Water Resources and Hy dropooer Research,Changsha410007,China%
Abstrace:£01(0X01compensation mechanismof the basin is an effective way te coordinate the interestr between upstream and downstream in a basin.In this paper,the practice and typical cases of watershed ecological compensation at home and abroad arc sorted out,and the main practices,irnplementation resultr and existing problems of watershed ecologicai compensation in Hunan arc emphatically analyzed.Suggestions for irnpicvement arc put forward from the aspectr of broadening funding channels,exploring diversified compensation mechanisms,establishing maWet-oWented compensation models,and refining relevant suppoWing measures,so as te provide reference for peWecting watershed ecological compensation mechanism in Hunan Province.
Key wo S s：ecological compensation of the basin；diversified compensation；marketization mechanism
生态补偿是以保护生态环境、促进人与自然和谐发展为目的，依据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,运用政府与市场来调节生态保护利益相关者之间利益关系的公共制度,其本质是生态服务功能受益者（或破坏者）与生态服务功能提供者（或保护者%之间的利益协调。

湖南省流域生态补偿工作起步较早，自2009年起，在经历了政策研究、区域探索、全面实施等阶段后,湖南省流域生态补偿机制的建立工作已取得了明显成效，但其仍存在市场化程度较低、资金补偿量偏低、补偿方式单一、配套政策不健全等问题。

本文借鉴已有成功案例来梳理需加以改进和完善的内容，进而完善湖南省流域生态补偿机制。

收稿日期：2020-05-20
基金项目：湖南省水域占用管理办法和生态补偿机制研究（湘财农指〔2018〕179号）
作者简介：周双#1989―），女，助理研究员，硕士，主要从事水生态、水安全相关研究工作。

・37・
水咨源开发与管理2020年•第12期
1生态补偿模式
1.1政府直接买单模式
政府直接买单式生态补偿主要指对森林、湿地、水流、耕地等自然资源或者具有重点生态功能的区域进行保护的行为给予补偿,如对公益林保护、禁牧、退耕还林等行为的奖补,资金来源主要是转移支付、预算内投资等。

1.2受益者（破坏者）付费模式
受益者（破坏者）付费式生态补偿主要指企业、政府或个人作为经济受益者（生态环境破坏者）必须支付相应的补偿费用，如排污企业向政府缴纳排污费（税），浙江、江苏、广州等省市对建设项目占用水域的行为进行收费等。

1.3横向补偿模式
横向补偿式生态补偿主要适用于具有重要生态功能、水资源供需矛盾突出、受各种污染危害的典型流域之间，补偿主客体一般为流域上下游政府。

2国内外流域生态补偿实践分析
2.1国外流域生态补偿现状
自20世纪90年代以来，生态补偿理论研究和应用在国际上引起关注，尤其是发达国家学术界的高度关注。

典型案例和做法如下：
a.易北河流域生态补偿。

涉及上游捷克和下游德国，双方成立专门的合作组织对易北河流域实行统一规划和管理，德国在捷克境内建污水处理厂并支付生态补偿金，用于上游污染防治及补偿因生态保护丧失的经济成本和机会成本,补偿资金来源包括财政贷款、水资源费和排污费,1--。

b.美国流域生态补偿。

美国生态补偿起步较早且成效明显，美国是世界上首个发掘生态服务商品属性并引入市场化机制的国家，通过法律肯定了排污权交易在流域生态补偿中的作用，推出流域银行机制，2-）典型案例为纽约市与上游C/skills流域之间的清洁供水交易，其做法是对纽约市用水户收费，整合资金转移至上游地区,帮助上游农场主进行污染治理,改善饮用水水质,并为纽约市节省水净化厂建设和运行维护费用⑶。

C.哥斯达黎加环境服务支付。

其做法是建立森林基金，下游水电站向森林基金支付费用，上游林地所有者在履行造林、森林保护和管理等义务时从基金得到补偿，使上游地区森林覆盖率上升、受益农户生活得到改善,4--。

d.南非则将流域生态保护与扶贫相结合,每年投入1.7亿美元雇佣弱势群体进行流域生态保护，既能改善水质、增加水资源供给,又能缓解贫困问题。

e.加拿大格兰德河整治。

以流域为单元综合管理，利用GIS技术准确划定补偿对象，使被补偿者更加明确，将有限资金用到急需的补偿项目，实现环保效益最大化⑹。

国外生态补偿注重同时发动政府和市场的力量,主要特点为流域统一管理、生态（环境）服务付费、建立生态保护基金、引入市场化机制、探索生态扶贫模式等。

2.2国内流域生态补偿现状
结合地方自然资源和经济发展实际情况，浙江、安徽、福建等地区在流域生态补偿方面进行了积极探索。

a.金华江流域产生了全国首例跨行政区的水权交易案例，其做法是下游的义乌市以2亿元一次性买断上游东阳市约5000万m3水资源的永久使用权。

同时,金华江流域探索出异地开发补偿模式,在金华市设置一块属于磐安县的“飞地”，税收全部归磐安所有，以区位优势代替传统的货币或实物补偿⑺。

b.新安江流域为全国首个跨省流域生态补偿试点，由中央、浙江、安徽共同设立新安江流域生态补偿基金（中央财政拨款3亿元,安徽、浙江各1亿元），资金专项用于流域产业结构调整、流域综合整治、水环境保护和水污染治理等，建立了以两省省界断面水质作为考核依据的奖惩机制⑻。

c闽江流域亮点是建立多元化资金筹措机制，通过整合中央转移支付资金、各级财政专项扶持资金、水
・38・
_____________________________________________________________周双等/湖南省流域生态补偿实践及改进建议理"水生态保理
资源费、保费等,建立闽江流域生态补偿专项资金账户，专款用于三明、南平闽江治理⑼）
d.东江流域江源生态补偿属于跨省域、跨流域生态补偿，广东省每年安排1000万元用于江西东江源区涵养林建设,有效保障了下游广东、深圳及香港用水安全［10-）
e.黑河流域为解决该地区水资源短缺、生态环境退化等问题，地方政府在草地资源规划、林地建设等方面做了大量工作,通过移民安置、育林工程、水源保护等措施，保障了流域居民基本生活，流域生态环境逐步恢复,11-）
国内流域生态补偿主要集中在水资源交易、饮用水水源地保护、生态环境治理等方面,主体为流域上下游政府，资金来源主要为财政资金，市场化程度、法制化程度较低。

3湖南省流域生态补偿主要措施
3.1出台流域补偿政策法规
自2009年起,湖南省开始着手建立流域生态补偿机制，成立了湘江保护协调委员会，出台了《湘江流域管理条例》，推行湘江流域生态补偿机制等。

2012年9月，《湖南省湘江保护条例》经省人大常委会审议通过,为我国首部关于江河流域保护的综合性地方法规,条例明确“建立健全湘江流域上下游水体行政区域交界断面水质交接责任和补偿机制”。

2014年12月,省财政、环保、水利部门联合出台《湖南省湘江流域生态补偿（水质水量）奖罚暂行办法》，率先在湘江流域试行生态补偿制度。

2017年7月省政府办公厅出台《关 于健全生态保护补偿机制的实施意见/（湘政办发〔2017〕40号%，流域生态保护补偿纳入重点任务,提出探索建立多元化生态保护补偿机制。

2019年6月,省财政、生态环境、发改、水利部门联合出台《湖南省流域生态保护补偿机制实施方案（试行）》，在湘江、资水、沅水、澧水的干流和重要支流，洞庭湖流域的汨罗江和新墙河，珠江流域的武水流域，建立水质水量奖罚机制和横向生态保护补偿机制。

3.2加强部门分工协作
湖南省通过出台专门文件,明确了相关职能部门及市县政府职责。

省财政厅负责流域生态补偿资金的筹集、结算与分配，省生态环境厅负责市县交界考核断面设置与水质考核评价,省发改委负责流域生态补偿机制建设相关工作，省水利厅负责水量监测及考核、确定最小生态流量标准等。

各市州、区县政府承担本行政区域内水环境质量保护和治理主体责任,负责签订流域横向生态保护补偿协议，筹集和管理流域生态保护补偿资金。

3.3逐步完善补偿机制
与2014年出台的《湖南省湘江流域生态补偿（水质水量）奖罚暂行办法》相比,2019年出台的《湖南省流域生态保护补偿机制实施方案（试行）》对补偿方式、补偿标准及核算方法、奖惩措施等作了进一步明确，其亮点和变化如下:一是补偿范围进一步扩大，由湘江流域扩大到湘、资、沅、澧干流和重要一、二级支流，以及其他流域面积在1800km2以上的河流；二是补偿措施更加多样，在原有水质水量奖罚基础上,建立流域横向生态保护补偿机制;三是奖惩机制更加完善,对方案发布1年内建立横向生态保护补偿机制且签订3年补偿协议的，市州按800万元/个、区县按200万元/个的标准进行奖励，对除客观原因未签订协议的,自2020年7月起，省财政按市州80万元/月、省直管县（市%20万元/月的标准收取流域横向生态保护补偿资金。

3.4省内省际补偿相结合
除在全省流域范围内探索和实施生态补偿机制外,近年来，湖南省以河长制湖长制为契机，加强与重庆、贵州、江西、湖北等相邻省市的对接,探索建立了省际协商合作机制。

2018年4月，湖南、湖北、江西携手签署《长江中游地区省际协商合作行动宣言》，就强化生态环境联防联治等事项达成共识,并提出共同争取国家支持长江中游跨区域生态补偿。

2018年12月，湖南省政府与重庆市政府共同签订《酉水流域横向生态保护补偿协议》，两省市以位于重庆秀山县与湖南省龙
・39・
水咨源开发与管理2020年•第12期
山县交界处的国家考核断面里耶镇的水质为依据,实 施酉水流域横向生态保护补偿。

2019年7月25日江 西、湖南两省政府签订《渌水流域横向生态保护补偿协
议》,以位于江西省萍乡市与湖南省株洲市交界处的金 鱼石断面的水质为依据,开展渌水流域横向生态保护 补偿。

4湖南省流域生态补偿实施成效
为总结《湖南省湘江流域生态补偿（水质水量%奖 罚暂行办法》实施经验及存在问题，提供完善生态补偿 机制的建议，彭丽娟等,12-
在实地调研基础上对《湖南 省湘江流域生态补偿（水质水量%奖罚暂行办法》实施
情况进行了评估。

结果显示,湘江流域生态补偿机制
运行保障体系逐步建立、重点政策措施稳步推进、社会 效益初步显现，湘江流域水生态环境质量得到明显改 善、地方政府流域治理责任不断强化、湘江流域绿色发
展态势良好。

结合实际情况来看,湖南省生态补偿机制主要存 在以下问题:一是补偿资金量偏小。

公开资料显示， 2014年湘江流域生态补偿奖罚资金总额约6500万元,
用于补偿湘江流域范围内8市35个县市区，平均每个
县（市）补偿金额约150万元,远远低于地方环境污染 治理和生态环境保护成本。

二是补偿方式相对单一。

现有补偿以资金补偿为主，在政策倾斜、智力支持等方
面相对欠缺。

三是体制机制有待完善。

生态补偿以政 府为主，市场化程度较低，未充分撬动社会资金和力
量。

四是基础工作有待加强。

目前，生态补偿主要依 据是断面水质、水量等,未考虑生态系统服务价值，有 待进一步加强相关研究,使生态补偿的标准更加科学）
5湖南省流域生态补偿机制改进建议
5. 1拓宽资金渠道
湖南省生态补偿资金来源单一、资金量少,需进一
步拓宽资金来源。

一是加大各级财政投入，参照江西、 福建等省做法，在现有资金基础上，建立省级投入逐年 递增机制，并注重撬动地方资金。

二是强化资金整合,
将重点生态功能区一般转移支付、公益林生态补偿、中
央对地方的转移支付等资金整合统筹。

三是合理使用 相关税费,将按规定征收的水资源税用于流域生态环
境保护和管理等，推进水域占用补偿制度,对合法占用
水域的行为进行收费。

四是争取社会各界支持,鼓励 社会公益组织或公众积极捐赠或资助。

5. 2探索多元化补偿方式
现有生态补偿以货币补偿等“输血式”模式为主, 资金压力大且成效不明显,建议结合地方实际,积极探
索“造血式”补偿模式。

一是发展“飞地经济”，借鉴金
华江流域异地开发补偿模式,采用园区共建的方式，在
长株潭等下游城市设置属于永州、郴州等上游城市的 “飞地”，上下游城市按一定比例对税收分成,鼓励和
吸纳上游农民工就业。

二是强化政策和资金倾斜，加 大上游地区污水处理厂等基础设施建设，帮助上游城 市更好解决环境污染问题。

三是加大智力支持和帮 扶，结合当前扶贫工作，组织专家团赴蓝山、江华、新田
等地区开展驻地帮扶，加大科技知识普及和农业推广， 开展职业技术培训,提升群众从业技能。

5.3建立市场化补偿机制
我国生态补偿制度属于政府主导型,市场化程度
低, 需进一步撬动社会资本, 减少政府资金直接支出压 力。

一是开展排污权转让，合理利用上游地区的初始
分配排污权，在流域上下游之间进行排污权的转让和
交易,保障上游地区的利益。

二是推行水权交易,建立 水权交易平台，基于水量分配开展水权交易,流域上下
游之间可通过市场化的手段对水权进行出售或购买。

三是实行生态环境保护合同制度，上下游之间签订合 同，明确上下游之间的权利和义务，根据合同履行情况
实现流域之间的横向补偿。

5.4强化生态补偿基础性支撑
当前生态补偿实施过程中，存在法律法规不健全、
自然资源产权制度不清晰、补偿标准不统一等问题，亟
须完善和细化相关配套措施。

一是加强断面监测能力 建设，完善监测网络体系，为生态补偿提供有效依据。

二是推动生态补偿立法, 对《 湖南省流域生态保护补偿
机制实施方案（试行）》进行修订、完善，在此基础上出
・40・
_____________________________________________________________周双等/湖南省流域生态补偿实践及改进建议理理水生态保理
台相关办法或条例,通过地方性法规或规章对生态补偿机制进行规定，实现生态补偿由政策到法律的转变。

三是加快推进自然资源确权登记,结合河湖确权划界工作，进一步明确水域(水流%的界限、范围、面积以及所有权主体等信息,完善产权制度,为界定流域生态补偿主客体责任提供依据。

四是开展生态保护补偿理论、生态保护补偿效益评估体系、生态系统服务价值、生态补偿标准测算等基础性研究,强化生态补偿基础性支撑。

6结语
流域生态补偿机制是水利管理和体制改革的重要内容，也是促进生态环境改善的有效手段。

通过对湖南省流域生态补偿制度进行改进和完善，有利于提高该项政策的科学性和公平性，更好地实现流域上下游之间利益协调。

同时，也可为更大流域(如长江流域%实施生态补偿机制提供参考和借鉴。

"
参考文献
[1]赵玉山，朱桂香.国外流域生态补偿的实践模式及对中国
的借鉴意义[J].世界农业，2008(4)：14V7.
[2]顾家俊•赣江流域生态补偿机制研究[D].赣州:江西理工(上接第36页)
[5]门宝辉，蒋美彤.基于生态足迹法的水资源承载力研
究---以北京市为例[J].南水北调与水利科技,2019,17
(5)：29-36.
[6]张洛也，赵春子•基于生态足迹法的延边州水资源生态环
境研究[J]•东北师大学报(自然科学版),2019,51(3)：
135-142.
[7]张陇娟,王兴宗，张亮•受水区水资源承载力特征分析—
—以引洮工程为例[J].新疆农垦经济,2017(4)：87-92. [8]关格格，贾陈忠,秦巧燕•基于水生态足迹的山西省水资源
利用研究[J].人民黄河,2017,39(7)：96-99.
[9]许国钰•基于水生态足迹视角下贵阳市水资源脆弱性评价
及分析[D]•贵阳:贵州师范大学.2018.
[10]刘杰•沁源县水资源可持续利用研究—
—基于水生态足迹和水资源健康评价途径[D]•太原:山西大学.2018. [11]许典子,张万顺，彭虹，等•三峡库区水资源生态足迹及承
载力时空演变研究[J].人民长江,2019,50(5)：99-106.
大学，2017.
[3]高彤,杨姝影•国际生态补偿政策对中国的借鉴意义[J].
环境保护,2006(19)：71-76.
[4]中国21世纪议程管理中心可持续发展战略研究组•生态
补偿:国际经验与中国实践[M]•北京:社会科学文献出版社,2007.
[5]丁敏•哥斯达黎加的森林生态补偿制度[J]•世界环境,
2007(6)：66-69.
[6]靳敏•加拿大格兰德河流域管理经验及借鉴[J]•环境保
护,2006(2)：85-89.
[7]郑海霞,张陆彪，封志明•金华江流域生态服务补偿机制及
其政策建议[J].资源科学,2006(5)：30-35.
[8]吴园园•新安江流域生态补偿机制效果分析与完善研究
[D]•合肥:安徽大学,2014.
[9]从澜，徐威•福建省建立流域生态补偿机制的实践与思考
[J]•环境保护,2006(19)：29V3.
[10]周映华•流域生态补偿的困境与出路—
—基于东江流域的分析[J]•公共管理学报,2008(2)：79-85,126.
[11]刘玉龙•生态补偿与流域生态共建共享[M]北京：中国水
利水电出版社,2007.
[12]彭丽娟，李奇伟•《湖南省湘江流域生态补偿(水质水量奖
罚)暂行办法》实施评估研究[J].环境保护，2018,46
(24)：64-68.
[12]王先庆，李博，李进，等•基于生态足迹模型的水资源可持
续利用分析[J].人民长江,2019,50(5)：107-112.
[13]柴乃杰，贾鼎元，曾小雪•水资源承载力的灰色模糊可变
决策模型及应用[J].水资源与水工程学报,2020,31(1)：
70-76.
[14]薛小杰，黄四霞,张泽中•水资源承载力可拓评价模型的
改进及应用[J]•干旱地区农业研究,2012,30(2)：175­
180,212.
[15]雷亚君,张永福,张敏惠，等•新疆水资源生态足迹核算与
预测[J].干旱地区农业研究,2017,35(5):142-150. [16]王兴宗，张陇娟•引洮工程受水区资源承载力现状与发展
对策[J].中国水土保持,2016(8)：27-29.
[17]金昌盛，邓仁健,刘俞希，等•长江经济带水资源生态足迹
时空分析及预测[J].水资源与水工程学报,2018,29(4)：
59-66.
[18]蒋桂芹，吴泽宁•郑州市水资源生态足迹与可持续利用状
况分析[J]•人民黄河,2009,31(9)：57-58,60.
・41・。