发挥宅基地制度改革的乡村振兴效应——基于宅基地退出的反思性研究

第39卷第2期塢州衣罟学报（社会科学版）Vol.39No.2 2021年3月JOURNAL OF GUIZHOU UNIVERSITY!Social Sciences）Mar.#2021
国际DOI编码：10.15958/ki.gdxbshb.2021.02.10
发挥宅基地制度改革的乡村振兴效应
—
—基于宅基地退出的反思性研究
夏柱智
!武汉大学社会学院，湖北武汉430072)
摘要：以乡村建设为背景，在反思的基础上重构广大中西部地区农村宅基地退出的有效模式，最大限度地发挥宅基地制度改革的乡村振兴效应。

从政策梳理来看，宅基地退出经历了从“无偿退出”向“有偿退出”的制度变迁，这种制度变迁难以解决“人到哪里去”和“钱从哪里来”的问题，不符合中西部地区农村经验。

在广大中西部地区，稳健的做法是把宅基地退出和乡村建设紧密结合起来，形成以规划为基础的、以村社为主体的、以乡村建设为导向的宅基地有序退出模式。

为此需要完善宅基地制度体系，包括完善集体土地所有制、村庄土地规划和加强宅基地管理。

关键词：宅基地退出；宅基地制度改革；乡村振兴；乡村建设
中图分类号:F320.3文献标识码:A文章编号：1000-5099(2021)02-0083-07
2021年的中央“一号”文件提出“三农”工作重心全面转入乡村振兴，一项重要任务是实施乡村建设行动。

乡村建设行动的重要目标是实现村庄生态宜居，这不仅需要国家大量资源下乡，完善村庄规划和村庄基础设施建设,而且需要农村土地制度的基础。

在大多数中西部农村地区，相对于征地和入市,宅基地制度尤其重要，它不仅涉及农民户有所居&而且涉及乡村建设秩序。

新通过的《土地管理法》总体上保持了宅基地制度的稳定，主要创新是鼓励地方探索宅基地自愿有偿退出。

这源于人口大规模流出村庄的背景下，村庄宅基地总体过剩,宅基地退出是村庄规划和村庄建设的前提'如何在梳理及反思既有制度安排基础上汲取地方制度创新，重构有效的宅基地退出制度成为本文的研究任务。

—、提出问题
宅基地制度形成于人民公社时期，以集体土地所有制作为基础，为农村的稳定和发展提供了基本条件。

然而，城镇化和乡村振兴背景下，宅基地制度遭受了巨大的冲击，成为农村深化改革的焦点。

宅基地问题主要表现为两方面:一是土地管理问题。

很多地方的村庄无序扩张，宅基地超占、一户多宅、滥占耕地现象普遍[1];二是社会治理问题。

宅基地分配和使用的利益纠纷不断出现，成为基层社会治理的难点⑵'对宅基地问题的解释，主要是经济学视角的'按照西方产权经济学理论，宅基地是稀缺要素，应该建立宅基地市场，推动宅基地多种方式流转，增加宅基地产权的开放性⑶'
基于农村宅基地存量庞大的事实，宅基地初始配置的市场很难实现，主流的政策主张是建立宅基地退出的市场，这方面的研究非常之丰富'当前宅基地的主要问题是缺乏退出机制，这造成了宅基地的低效利用、闲置浪费，还造成农民最主要的财产无法变现获益[4'6]o2018年，为盘活农村闲置宅基地，国家首次提出探索宅基地“三权分置”，主要的制度手段就是建立宅基地自愿有偿退出机制&实现在保留宅基地“资收稿日期：2021-01-18
基：国社会科学“本研究"(20CSH050)。

作者简介：，男，湖北黄石人，博士，武汉大学社会学院副教授。

研究方向：社会学、度
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格权”的前提下促进宅基地使用权流转［7］'
上述产权经济学视角的研究中，宅基地是个体化的，主要被界定为农户个体所有的财产权利，宅基地和乡村建设缺乏有机关联'这显然忽视了乡村振兴、乡村建设背景下宅基地的公共属性。

首先，我国法律规定宅基地集体所有，农户使用，农户自建房屋是私人财产，而宅基地具有集体属性。

其次，宅基地具有公共资源性质，农户利用宅基地建房涉及到规划、基础设施、生态环境等，使宅基地的利用具有较强的外部性#8$。

也就是说，一旦农户不利用或者集体为了实施村庄规划等公共利益需要，农户有义务退出宅基地。

从这个角度上说，至少有两种不同取向的宅基地退出制度，一种是市场交易取向的，另一种是公共利益取向的，后者是和乡村建设高度有关的’
围绕宅基地制度改革路径，具体到乡村建设背景下有效的宅基地退出制度如何建立及完善，本文构建了一个分析框架。

第一，梳理宅基地退出的制度变迁逻辑，揭示宅基地自愿有偿退出的性质，这是基于宅基地财产权利预设的一种新型宅基地退出模式;第二，基于广泛的经验研究分析中西部农村地区宅基地有偿退出制度运行的困境及其原因，这是宅基地制度改革研究的反思部分;第三，分析了乡村建设和宅基地退出模式的关联,指出乡村建设实践中地方政府探索出来的有效宅基地退出模式'末尾是一个结论及对如何完善宅基地退出制度提出政策建议。

二、制度变迁的趋向：从无偿退出到有偿退出
宅基地是集体向农户无偿分配的、长期使用的，用于保障其基本居住条件的土地。

基于土地合理利用的原则，地方政府及基层村庄实践着一种传统的宅基地退出模式。

即当农户不再需要、不再利用该块宅基地，比如房屋坍塌了、废弃了，集体有权收回宅基地。

1995年3月11日，原国家土地管理局发布《确定土地所有权和使用权的若干规定》，规定:空闲或房屋坍塌、拆除两年以上未恢复使用的宅基地，不确定土地使用权。

已经确定使用权的，由集体报县级人民政府批准，注销其土地登记，土地由集体收回。

退出宅基地可以再分配给其他有需要的农户，或用于建设村庄公益基础设施，或复垦为耕地用于农业生产。

对农户而言，这就是宅基地退出。

作为一种义务，农户退出宅基地原则上是无偿的。

其理论依据是:宅基地是一项集体所有的稀缺公共资源，其制度特征是公有私用、按需分配，利用要合理，实现地尽其利的目标,农户不利用即被收回［9］。

即使政府或集体对退出宅基地农户有所补偿,也不是基于宅基地是一项财产权利，而是对地上附着物住房财产的补偿，有时候还附上奖励性质的政策性补偿。

当前载入《土地管理法》的宅基地有偿退出制度是2000年之后开始形成的，一开始被认为是“集体建设用地流转”的一种方式。

2000年，原国土资源部批准在安徽芜湖市建立集体建设用地流转试点，探索通过“土地置换”的方式盘活包括宅基地在内的农村存量建设用地，腾退出的土地指标可以用于建设小城镇和产业集中区，推动了宅基地有偿退出。

2004年，为了促进集约节约用地，原国土资源部发布《关于加强农村宅基地管理的意见》，提出“积极推进农村建设用地整理”，“对-一户多宅’和空置住宅，各地要制定激励措施，鼓励农民腾退多余宅基地”。

把宅基地有偿退出转为一项国家法律制度的尝试是2015年开始的三项土地制度改革试点，此时集体建设用地流转试点改为更为准确的“集体经营性建设用地入市试点”，宅基地退出则纳入宅基地制度改革试点范畴。

探索宅基地自愿有偿退出制度是宅基地制度改革试点的重要任务。

基于试点，宅基地有偿退出已经写入2019年通过的新修订的《土地管理法》，该法第62款第5款规定“国家允许进城落户的农村村民依法自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。

”这里宅基地退出的主体是“进城落户的农村村民”，退出对象是“闲置宅基地”，宅基地退出的原则是“自愿”“有偿”。

从地方政府的角度，宅基地退出具有促进土地集约节约利用的意义，应当给予农户补偿。

2005年，国84
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家开始试点城乡建设用地增减挂钩政策,这一政策允许地方政府通过减少农村建设用地来增加城市建设用地。

这一背景下,地方政府补偿退出宅基地农户的主要经济来源是农村土地指标调整到城市产生的非农增值收益［10］'地方经济发展水平不同，土地指标价格不等，有的地方土地指标价格达到数十万元，宅基地表现出巨额价值。

至此，宅基地有偿退出开始和土地增减挂钩联系在一起，成为各地方土地制度创新的重点内容’
在产权经济学阐释下，这一经济补偿日益具有财产补偿的性质，性质发生了变化'通过土地增减挂钩项目补偿宅基地，反过来被认为是宅基地财产权利变现的结果，宅基地不再是一块普通居住保障用地，农户无偿退出“闲置”宅基地的传统义务不再是天然的了'这种理论设想通过市场补偿，激励进城农户退出“闲置”宅基地。

农户获得的补偿是财产性的补偿,而非政策性的［11］。

在西方理论的影响下，这种财产权利有时以所谓的“土地发展权”的面貌出现，这种观点认为农户退出宅基地就是让渡出了国家之前分配的“土地发展权”，应当获得经济补偿［12］'基于一些地区宅基地通过土地增减挂钩具有了巨大价值的想象,学界认为宅基地有偿退出是有经济支撑的'有学者按照城市建设用地的价格来想象宅基地的价格,计算农村宅基地的价值，认为农民现在是“捧着金饭碗要饭吃”，从而得出要大力推动宅基地退出进入市场交的政策结论［13］'
三、制度实践困境:社会和经济层面的分析
在实践中宅基地有偿退出需要考察两个制约条件:一是社会层面的“人到哪里去”的问题，农户进城定居是农户形成退出宅基地意愿的前提条件;二是经济层面的“钱从哪里来”的问题，政府或集体回购宅基地以退出宅基地可以盘活为前提'而在广大中西部地区，人口并未高度城镇化及宅基地并不存在强财产价值，社会层面和经济层面的问题都解决不了,宅基地有偿退出制度面临运行困境，产权经济学视角下的宅基地财产化理论不契合事实。

1•人：问
农户退出地的意愿是研究的热点问题，农人口的城镇化是型塑农户退出宅基地意愿的基本背景，农户生计模式则是最终决定因素’一种流行的社会学观点是把农民进城务工等同于城市化［14］,进而得出宅基地闲置和应当退出的判断，这种观点缺乏对其所处真实处境的分析，并不符合大多数农村地区的实际。

除了少数发达地区农村之外，中西部农村大多数农户没有退出宅基地的经济社会条件，宅基地仍然是农户居住保障和农户家庭劳动力再生产的重要条件。

目前，农民工约2.9亿人,其中外出农民工达到1.7亿人。

农民进城务工，居住在城市工厂宿舍和出租房屋里,大多数并没有融入城市,他们也就不能退出农村宅基地，也没有退出宅基地的意愿。

即使宅基地制度改革试点地区的地方政府大力推动，农户退出宅基地规模也不大。

根据原国土资源部介绍,截止到2017年6月，全国范围内的15个宅基地制度改革试点地区共退出宅基地2万余户，占总户数的1.5%①。

这是因为农民外出务工背景下，当前农民家庭普遍形成年轻劳动力进城务工、年老劳动力在村务农的，以代际分工为基础的半工半耕型生计模式［15］,宅基地在农民生计中还扮演着重要的角色。

表现为四个方面:一是年轻人进城了，父母仍然留村，他们要居住;二是平时进城去了，农忙季节和年节时还要回来居住;三是年轻时进城了，年老后还要回来；四是全家进城居住了，但能否在城市体面安居还很不确定，如果进城失败，农民还要回到农村。

因此农民进城了并不意味着他们就彻底离村，从农民进城到农民真正具备退出宅基地的条件有漫长的时差。

相较于原来，这个过程中宅基地是低效利用，甚至是闲置的。

然而从农户生
①参见《关于中华人民共和国土地管理法（修正案）的说明"，载搜狐网：http：//www・sohu.corn/a/142791744_354859.
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计的角度，这种宅基地利用方式具有合理性，是必要的“资源冗余”，用于降低进城风险［16］'从比较的角度，宅基地制度是中国特色的土地制度优势的重要构成部分。

新中国成立六十多年来，宅基地保障农民户有所居，避免了快速现代化进程中农民流离失所，沦入贫民窟之中。

国家鼓励进城定居农户退出宅基地，同时还三令五申要求地方政府不得以农民进城落户为条件要求农户退出宅基地，这意味着宅基地政策主基调依然是充分保障农户在农村居住的基本权利。

这符合当前农村社会变迁的现实。

中国城镇化快速推进，同时又是一个相对缓慢和渐进的过程。

这一过程中,宅基地就不是农户可以自由流转的财产权&而仍然是基本保障&是农户不能失去的基本权利。

2.J来：的来源问
进城农地退出补偿是地本身的，这就需要宅基地具有强财产价值。

在中西部地区农村，人口外流，宅基地总体过剩，价值不高。

因此，宅基地有偿退出资金主要来源于宅基地退出之后“统筹利用”获得的土地非农化形成的增值收益，主要政策工具是土地增减挂钩。

由于土地增减挂钩的本质是地方土地财政以土地指标为中介的转移，地方政府实际上主导了宅基地退出。

那么土地增减挂钩是否能够如愿支付宅基地有偿退出费用？限于地方城市对土地指标需求和财政能力，很难如愿。

土地指标是耕地保护政策背景下的土地管理制度的产物，本身没有价值,也就是说并不是村集体多腾退出土地节余指标，就能获得更多的经济补偿。

在偏紧的土地指标供给政策背景下,地方经济发展有土地需求，土地指标才有价值o土地增减挂钩不过是为农村宅基地腾退形成的节余指标实现价值提供了制度空间，这种价值的本质是土地财政收入的转移支付。

反之，如果地方城镇建设缺乏土地指标需求，土地指标就没有价值。

如果地方不顾实际大规模腾退宅基地，最终亏空的是地方政府，重庆地票制度的明了这一点#17$145o
如中部湖北省宜城市作为典型的中西部城市，经济发展水平有限，一年可以消化的土地指标约3000亩,用于工商业经营性建设用地的比例不超过50%，政府腾退宅基地的能力有限。

按照2011年的土地指标价格标准,每亩为2万元，由市政府补贴给乡镇，乡镇一般给村集体1万元。

在这样低的价格制约下，乡镇和村集体必然要找最容易拆旧的，最好是无需还建区的废弃“空心村”。

这是地方政府明确的策略，“拆旧区的选址要以居民点整体搬迁为主，要对搬迁的可行性进行充分论证,对一些群众已经自发搬迁,但二调数据仍显示为村庄的图斑要优先考虑。

”①个中原因是废弃的宅基地腾退成本低,废弃宅基地是居民点整体搬迁形成的,按照原来的制度安排,这些宅基地应该无偿退出。

在土地增减挂钩政策支持下,宅基地退出的成本增加到1万元。

土地指标跨区域交易并不能解决这个问题。

对于贫困地区而言，跨市交易、跨省交易中的“交易”目标是发达地区向欠发达地区转移土地财政收入。

土地指标价格的确定仍然是非市场的。

相对于发达地区城市的建设用地需求，不发达地区供给土地指标的规模是几乎无限的，那么土地指标的价格可能是非常低廉的，低到1万元每亩。

现实中,发达地区收购欠发达地区的土地指标高达每亩几十万元，这是“扶贫政治”的逻辑［18］。

在中国共产党领导的特色国家治理体制中，借土地指标由发达地区向欠发达地区转移支付是对口扶贫的一种新方式。

总之，在中西部农村地区，现阶段政府解决不了“农民到哪里去”和“钱从哪里来”两大问题，这源于其经济社会发展的水平，农村人口并不是高度城镇化的，农村宅基地也缺乏强财产价值-农户进城务工并不代表城镇化,宅基地仍然是农户居住保障的方式，农户普遍缺乏退出宅基地的意愿。

同时宅基地价值也缺乏内在的基础。

即使村集体和农户通过土地增减挂钩项目获得资金,这也并不是由于土地指标的“市场运作”，而是政府按照规定好的价格进行的定向转移支付。

①参见《宜城市政府关于推进城乡建设用地增减挂钩工作的实施意见》（2011年）
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四、重构宅基地退出制度：乡村建设的角度
上文阐述宅基地有偿退出缺乏社会的和经济的基础，并不妨碍事实上乡村建设过程中，农村有组织的退出宅基地，这构成了宅基地制度改革试点成果的一部分。

在中西部地区,农户仍住，和村庄有着紧密联系，地制度改革试点围，地退出和紧密相关'根据的，可以分为两类:“拆旧一农”和“空心村整治一”'不同地济社会条件不同，不，地退出模式也不同'的特征是以规划为基础、以体为主体、以为导向、引导农户无偿退出宅基地。

1•建新-新型社设
中国农村的聚居程度各有差异。

在一些地区，由于农户居住过于分散，越来越不符合农业农村现代化的要求。

为了追求交通便利,部分农始自发地集聚于公路，状的点，这种
点不仅存在安全隐患，而且不利于提升村庄人居环境质量。

结合自上而下的国家政策，地方政府开始以“”的动农中居住，引导农民“建新拆”，保障农住条件的前提下达到乡的目标。

这是世纪九十年代以来，一的①，只是执行效不佳。

有以下优势:一是由于土地利用规整,可以低成本配路、供、供电和通信；二是由于规划用地规模较小，利于节约建设用地,加强农村土地管理;三是由于居住集中，利于基层组织深入群众，方便公务和社会管理。

从这种以规划为前提的，有学者也称之为“以规划为导向的新农”叫
湖宜城市流水镇的黄冲村就非常典型，成为新型社区建设的样本，推广到该市其他很多村庄’黄冲村位于丘陵地带，因过去传统农业生产，农住非常分散，很难进行。

2005年，国出新农，当时正值第兴起，黄冲体号召，以小组为单位，在交通便利处规划了9个居民点，并配套基础设施。

经过了大约8年时间，650户农民全部迁入居民点，建起了二层小，享受到便利的交通及公共基础设施。

同时村集体引导农户逐渐自行地复垦为耕地，实现了农民自发地、无偿退出旧宅基地。

据村干部介绍，原村庄居民点一共占地600亩，户均大约600平方,新居民点占地161亩,户均宅基地为315平方米，宅基地退出率高。

冲的基本经验是“集体导、政府奖补、适中”，新型社区建设成为村庄规划和建设的部分。

集体导体是实的主体，农依据治的'府奖补指的是政府通过项目资金奖补的，支持体。

适中指的是因地制宜地集中，反对不符合实际的、不符农民意愿的大规模集中居住规划。

黄冲村的成功经验说明一定条件下，宅基地可以无偿退出，退出规模还可以很大，主流理论忽视了这一点。

在实地调查中，宅基地摸底数据能够显示这种，因为大量点在土地利用现状图上仍然是用地，实际是“耕地”。

这种宅基地退出中，宅基地退出对象是农地,退出的人也是住农民，退出的动力是迁入利的点。

当地府及体在恰当的时间一如农，实施村庄规划并进行基础设施建设，农民就主动地、自发地退出旧宅基地,这客观上既促进了乡村建设,又了农村土地集约节约利用。

2.J治-：设
在第中,很多农了楼房，此时再进行新型社区建设规划，通过“建新拆旧”
①如1997年《湖人府关于加强的通知》第2条:加强规管理是广大农村实现小康，城乡一体化的必然要求。

目前农分散的状况,不利于通等公用，不利于农民改变传统落后的生产，也不利于创建文明，难以满足广大农民对居住环境越来越高的要求。

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的方式引导农户退出旧宅基地已为时过晚'退而求其次，较稳妥的方式是“空心村整治”，即在保持村庄现状的背景下结合国家资源输入，对有的行整治。

这所说的“”的是规划引起的“夕卜”的间利用[20],“有”“有貌”，公务
不全、基础设施不配套、居住环境脏乱差等问题。

相对于，“整治”模式是保守的、低成本的。

空心村整治不是要实施一个全新的村庄规划，彻底改变原来的村庄格局，而是通过政府和集体普遍地动员农户退出一户多宅、超占宅基地及附属，为整治人居环供土地条件。

在这个过程中，不符合规划的、农超占多占地的退出规模也可能很大。

余江2015年成为宅基地制度改革试点之一,试点的基本目标是借宅基地制度改革试点，结合政府项目资入,打通公入户的“最后一公里”，最终。

村社体层面的改务是“整治”，目标是腾退地，为供土地条件。

余整治“空心村”的效果是很明显的。

截至2017年7月底,余江县共退出宅基地32491宗4537亩，其中有偿退出7670宗1071亩，无偿退出24821宗3466亩。

和整治空心村同时进行的是全域的美丽乡村建设。

余江改革的经验有三个方面:给自然村居民点普遍地建立村庄规划、发动群众拆除农村闲置废弃空心房及附属、整合各类涉农资。

科学布局规划是影响农点土地集约节约利用的关键机制，一直以来比较滞后，造成土地管理及农村基础设施建设缺乏依据。

2015年以来，江西余江投入约1500万元，1000多个自然村全部形成了规划，这些村庄规划因地制宜，简单实用。

从规划目标来看，未来的村庄将是“环境整洁、村貌优美、设施配套、布局合理”的。

以然村为单位“务
事会”，府动员农面拆除农置废弃房屋及其附属设施。

这里的会是然：础上的自治组织，直接面对农民群众，是村庄治理中的“自己人”。

理事会动员农民群众主要发挥带动示范作用，拆除不符规划的房屋。

一会会始拆，然后是其他会成员，最后是普通群众。

由于理事会成员和普通群众是“自己人”的关系，这种执行不需要通过硬的法律、行段,而是通过人情、面子等软的社会文化手段，超过80%的农户是通过这种超占宅基地退出的。

地府掌握了项目资源，通过差异化的投放会整治，的空间腾退出来。

地腾退越快、越多，评越高，项目入越多，有的是，政府投入数百万元打造美丽乡村示范点,有的村庄是普通村，政府投入就一般,仅仅几十万元。

述二种是笔者围调查所提炼出来的，并没有穷尽乡村建设方案。

有别于学界,本文注重分析乡村建设和宅基地退出的关系。

在实践中，宅基地退出有多种多样的方案，宅基地有偿退出并不是唯一的，而且和中西部地区农村不符。

对于中西部大多数农户而言，宅基地依然是获得住房保障的基本方。

无论是者整治，虽然宅基地退出对象不同，前者是旧的地，后者则是不符合规划的、超占多占宅基地，地退出是一致的，其特征是在规划的引导下，村社集体组织农民参,地退出具有了内在的动力。

这种宅基地退出的性质和增加农户财产性收入没有，宅基地的公共利益属性凸显。

这种基于实地调查的经验分析有利于破除对主流宅基地有偿退出模式的迷信。

五、结语及政策建议:如何完善宅基地制度
在乡村振兴、乡村建设的背景下，宅基地退出成为焦点。

本文研究表明，立法所显示的宅基地退出制度变迁的是从“无偿退出”到“有偿退出”，是否补偿及补偿性为焦点问题。

不同于学界把农户宅基地退出理解为宅基地财产权利的流转,宅基地退出必然是有偿退出，本文从实践出发，在反思基础上建构了新型的宅基地退出制度,把实践中宅基地退出的动力解释为农户参与乡村建设。

剩下的问题就转变为，为了有利于，如善现行宅基地制度体系，有的地退出制度，农户积
参与。

笔者认为至少可从三个方面着手。

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