【doc】十九世纪早期俄国官僚制度与官僚阶层问题述论

十九世纪早期俄国官僚制度与官僚阶层问
题述论
2006年5月
第22卷第2期
陕西教育学院
JournalofShaanxiInstituteofEducation
May.2006
V01.22No.2
十九世纪早期俄国官僚制度与官僚阶层问题述论
郭响宏
(陕西师范大学历史文化学院,陕西西安710062)
摘要:俄国官僚制度发端于彼得一世,正式形成于亚历山大一世时期,至尼古拉一世时已臻于成熟.除此之
外,俄国官僚制度在19世纪还在内容和性质上发生了重要变化,主要表现为官僚阶层社会构成的变化,教育水平
的提高和职业模式的变化.19世纪俄国官僚制度已发展成一个专业化的,自我衍生的组织体系.正是依靠相对成
熟的官僚制度,亚历山大二世才完成了"大改革".
关键词:俄国;官僚制度;官僚阶层;社会特征
中图分类号:KI4文献标识码:A文章编号:1008—598X(2006)02—0058—05
一
,俄国官僚制度的形成及发展
俄国沙皇政府被誉为"官僚政府"的典型.…)俄国官僚制度是随着俄罗斯中央集权制国家和沙皇专
制制度的建立而逐渐形成的.
17世纪罗曼诺夫王朝(1613—1917)的建立,标志着俄国政治体制重新开始沿着等级代表君主制的轨道
继续前进.不过从17世纪后半期起,俄国的等级代表君主制就开始向专制政体演变.沙皇费奥多尔
(1676--1682年)统治末年,即1682年1月,政府废除了此前按门弟授官的制度,入职年限和是否胜任的原
则被提到首位,从而确立了俄国官僚制度的基础.
l8世纪以前,俄国中央机构职能混乱,模糊,经常出现延宕,扯皮现象.彼得一世为改变俄国行政的这
种混乱状况,借鉴欧洲的模式,用委员会取代过去的衙门,从1718到1721年,共成立了儿个委员会.同过
去的衙门相比,委员会有明确的职责和职能分工,分别管理国家不同的部门,在中央形成了相对有序的管理
制度,行政管理开始影响国家的社会生活.彼得大帝的另一项重大改革是1722年颁布的《官秩表》.它确立
了直到1917年仍在发挥作用的官阶制以及根据品级晋升和论资排辈的传统.官员获取品级时,门第,财富
不再是晋升的门槛,晋升的标准主要根据供职的状况,而不是拥有农奴数量的多寡和土地的多少.彼得大帝
改革的目的是努力打破对家族和个人的忠诚,以转移到对国家和社会的忠诚上,最终集中到对沙皇的效忠
上.除此之外,《官秩表》第一次规定普通民众可以通过为国家服役而获得贵族地位,这不仅为一些有才能的
人进入官僚机构打开了职业之门,而且增加了俄国行政机构的流动性,从而在扩大统治阶级基础的同时,也
增强了官僚制度的活力.总体来说,彼得大帝为俄国创设出一个较为规范的行政机构,成为沙皇制订和执行
政策的主要依托对象,俄国官僚制度的雏形开始形成.但官僚制度很不稳定,君主个人的意志和宠臣的作用
对官僚制度的冲击相当大,在地方一级还未形成有效的管理制度和规范.
叶卡特琳娜二世上台之初决意继承彼得大帝所开创的事业,首先着手改革地方行
政机构的混乱状况,于
1755年颁布《全俄帝国各省管理体制》,用省,县两级管理体制取代过去的省,州,县三级管理体制.并设立
总督辖区,监管两三个省.规定地方要以中央为模式,省长直接负责地方行政事务,税务署和社会救济厅等
地方机构向中央的委员会汇报,接受参政院的监督,从而在地方一级确立了比较完整的管理体制,较好地协
调了中央和地方的关系.在中央,总检察长A?A?维亚泽姆斯基对官僚制度的发展起了重要作用.一方面
收稿日期:2006—02—19
作者简介:郭响宏(1978一),男,甘肃秦安人,陕西师范大学历史文化学院教师,博士研究生.
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他扩大了检察官的职权,另一方面把自己领导的参政院变成一个实际上的行政机构.到1793年任期结束
时,维亚泽姆斯基不仅组建了一个正式的职能机构——检察长办公室,而且建立了一个比较完备的国库.实
际上维亚泽姆斯基领导的机构是内务部和司法部的一种早期结合形式,为亚历山大一世统治时期部长内阁
制的改革奠定了牢固的基础.但18世纪中央与地方缺乏系统有效的沟通,有效的行政管理仅限于各地的省
会城市,地方总督常拥权自恃.
19世纪,疆域的扩大,人121的增加以及西方工业革命对俄国的挑战,原来的委员会已不能适应国家的需
要.总督权力过大使皇命很难在地方付诸实施,有些地方总督集大权于一身,在中央他们与各大臣平起平坐,
经常抵制中央委员会的命令,造成彼此冲突不断.亚历山大一世以建立一个高效,合理的行政体制为已命,
用当时欧洲通行的部取代原来的委员会,先后成立了11个部.实行部长负责制,各部有明确的职责分工,各
部下面又分成若干子单位,具体负责不同的事务.各大臣时常开会,协调工作,共同辅佐沙皇.在地方,保罗
一
世已撤消了总督职务,亚历山大一世巩固并扩大了叶卡特琳娜的地方行政改革,省长成为内务部在地方上
的代理人,具体负责一省的行政事务,省长下面有各部的代理人,分管司法,治安,商务等事务,并直接向其彼
得堡的上级负责汇报,中央与地方之间一个新的,相对有效的,互通信息的制度正式建立,中央可以了解地方
的状况,地方可以相对有效地执行中央的政策.
尼古拉一世进一步完善了俄国的官僚制度.建立了完整的省署机构,在地方按照部门分工确立了几个
基本的运行体系:行政——警察体系,财政体系和司法体系,并进一步削弱彼得大帝所创立的委员会的影响.
在中央,参政院只是最高司法机关,国务会议相当于最高立法咨询机关,各部是行政执行部门,从而基本完成
了地方与中央体制的趋同,建立起了相对有效的官僚制度.
二,19世纪早期俄国官僚制度的社会特征
关于19世纪早期官吏总数的准确资料无法获取,大多数学者的统计只是一个粗略的估计.19世纪初,
据德国学者托克(Torke)估计,官吏总数达到38,000名,而到1856年,总数已达113,990名,其中82,325名
(72%)处在14品级以上.而每个官吏平均管理的人口也从19世纪初的1000人左右下降到19世纪50年
代的500人左右.[](P192)因此,无论是官吏规模的简单增长,还是人均管理人口数量的下降,都表明了官僚
对社会的影响正在扩大,官僚制度的内容和性质也必然发生变化.
1.官僚阶层社会构成的变化.如前所述,《官秩表》不仅创设出了一个整齐划一的官吏等级,也构建了
官僚这个特殊的群体.但18世纪贵族一直是官僚机构的主体,1755年左右,上层有90%的官吏是贵
族,t2](P195)14品级以上的官吏中,大约有一半是贵族的后代.后来沙皇对非贵族出身官吏的限制及对他们
晋升条件的苛刻要求,进一步巩固了官僚制度的阶级基础,18世纪因而被誉为"贵族的世纪".到19世纪早
期,国家机构的增多,分工的细化,贵族这一阶层已不能满足国家对官僚源源不断的需求,加上贵族对行政机
构的蔑视,为一些非贵族出身的人跻身官僚机构提供了发展空间.尤其在官僚机构的下层,中小官吏的后代
占有相当的比例,故而这一时期的官僚机构呈现出贵族,教士及中小官吏的后代三分天下的局面.19世纪
早期,贵族,教士和中小官吏的后代在中央机构占14品级以上官吏总数的67%,而到19世纪中期这一比例
已高达80%;在地方机构,这一比例也从19世纪早期的73%增加到中期的76%.[2](P197-200)
根据俄国学者札依翁可夫斯基的统计,"在1841——1859年间被追究刑事责任的14品级——8品级的
官吏共有78,494人,其中世袭贵族,终身贵族之子,僧侣之子,商人之子,非贵族知识分子分别占17.3%,
18%,3.4%,7.4%,53.9%.[3](P6s)似乎19世纪前半期官吏的社会构成仍以贵族为主,但贵族出身并未告诉
我们他们与行政机构的关系.问题的关键是要弄清楚他们属于哪一类贵族,是旧式的土地贵族,还是几乎丧
失土地或没有农奴的服役贵族.如果我们把拥有农奴的数量做为衡量标准的话,1755年,所有官吏中,70%
的人至少有一个农奴,而到19世纪50年代,全部贵族官吏中50%的人没有农奴,
甚至连他们的父母,妻子
都未拥有一个农奴.在官僚机构的上层(1—5品级),有40%的官吏没有农奴,但仍有20%多的人拥有500
个以上的农奴;在官僚机构的下层,无农奴官吏的比例更高,从18世纪中期的27%上升到19世纪中期的
73%,上升幅度达46%.[](P202--207)至于他们与土地的关系,如果存在的话,已成为遥远的过去.官僚机构中
的贵族已由传统的土地贵族精英发展成法津上具有贵族地位但已与土地及贵族的传统价值相脱离的食禄
者,在一定意义上可将其称作为"职业世袭官僚".因此19世纪早期俄国官僚阶层的社会构成呈现出与其它
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群体(特别是传统意义上的贵族)日益分离的复杂趋势,在政府中他们构成了一个分离的权力群体,在社会上
他们构成了一个独立的社会阶层.
2.官僚阶层教育水平的变化.19世纪以前俄国教育水平十分落后,正规教育机构廖廖无几,完整的教
育体系更是无从谈起.亚历山大一世上台之初,成立国民教育部,制订《国民教育章程》,来培养国家需要的
专业化人才,从而在亚历山大一世统治时期俄国第一次形成了完整的教育体系.随着国民教育水平的整体
提高,对官吏的任用和考核开始注重教育水平的高低.亚历山大一世规定:凡要求晋升八等文官者,必须持
有大学毕业证书或参加相应水平的考试.尼古拉一世除坚持亚历山大一世的政策外,还创办了一些专门的
学校,对官吏进行岗前培训或在职培养,有些学校直接成了官僚的输送地,如1811年成立的皇村高级中学.
1834年颁布的《文职晋升条例》对不同教育水平晋升期限的规定再次显示出教
育的重要性.正是教育的发
展和一系列法令的颁布使官僚阶层的文化水平有了大的提升,这尤其表现在中上层官吏上.如在上层官吏
(1—5品级)中,1801809年,56个官吏中,受过高等教育的仅占14%,而到1841855年,5个人中
就有4个人受过高等教育.【](r,2z3)
另外,根据对官吏平均入职年龄的统计显示出,18世纪末平均入职年龄还在16岁以下,而到1810--
1819年平均入职年龄首次在中央机构超过17岁,在地方机构超过16岁.此后每10年平均上升1岁,到19
世纪40年代,中央和地方机构大约都达到20岁.对于中上层官吏来说,平均入职年龄大约是22岁.[2](P2z0)
对所有官吏来说,初级和中学教育仍占相当大的比例,19世纪中期受过这两类教育的官吏占官僚总数的
40%多.【4J(9)但无论如何,中上层官吏教育水平的提升大大提高了政府的决策水平和管理能力.
从国家的角度来看,国家对教育水平的重视使那些认同帝俄国家价值和目标的人能进入官僚界,并得到
重用,从理论上说他们更有能力,也更有效率;从普通民众的角度来看,国家对教育水平的重视给他们带来了
希望.即使是下级官吏的后代,如果有大学教育水平的话,实际上能保证一个飞黄腾达的事业.到19世纪,
一
些出身低微的人也有机会进入中央机构的上层,从而有利于官僚制度的进一:步发展.
教育水平的提升对官僚群体本身也产生了影响,新近步入官僚界的官吏不再将他们的青春耗费在办公
室的繁文缛节上,而是首先进入某一类学校,接受广泛的课程教育,学校教育的宽泛和活力使官吏更具社会
化色彩,从理论上说他们更有效率.
3.官僚阶层职业模式的变化.l9世纪初,官僚阶层的另一重大变化是官僚职业模式的变化,其发展模
式已从军事——行政混合模式(先入军职后从事行政)为主转向以职业官僚(终.身从政)为主.19世纪初,中
央机构军事——行政混合模式占27.7%,而到19世纪中期则下降到16.7%;相比之下,职业官僚所占的比
例从19世纪早期的72.3%上升到中期的83.3%.【J(蹦2)
不难看出,19世纪早期,以前的军人在行政机构中并未消失,但他们在中央机构不再占有数量优势,行
政管理中的"军事影响"也El渐衰微,终身官僚的影响渐趋扩大.这一方面应归功于国家行政职位的明髭增
多,另一方面是由于教育的发展,使一些贫穷的贵族通过受教育就能获取一个比较良好的职位,这些人人职
后除了薪俸没有额外的收入,如果失去这份工作,就无法维持生计,因而他们的忠诚是不容置疑的.从这一
点来看,职业模式的变化似乎带有必然性.然则职业模式的变化正是俄国向官僚制度专业化迈进的重要表
现,到尼古拉一世末期,俄国已出现一批专业化,职业化的官僚,他们成为俄国政府进行有效治理的强有力工
具.
4.官僚晋升模式的变化.18世纪,官僚的晋升主要取决于家庭背景和拥有农奴的数量,但到l9世纪早
期,除了受过大学教育的人以规定的品级入职外,所有有权担任文职的官吏都要从办公室的办事员干起,而
官吏的晋升开始与教育水平紧密地联系在一起.尽管贵族仍是官僚机构中的第一大群体,在晋升时也有优
势,但他们的优势不再是家资的丰厚和背景的深远,而是他们有更多受教育的机会.因为即使大多数教育机
构为所有自由民开放,但贵族最有能力,也最易于从中获益.到19世纪中期,那些受过高等教育的人,不管
他们出身如何,也不管他们拥有多少农奴,也不论他们的职业模式怎样,如果达到相应年龄的话,几乎毫无例
外地都晋升到行政机构的上层.相反,那些没有受过高等教育的人几乎很难晋升到上层,倒是在官僚机构的
下层集聚了相当-~tl:只受过家庭教育,初等教育或中学教育的人.l9世纪中期,在中央政府机构的上层
(1--5品级),受过高等教育的占65.1%,相比之下受过初等教育的仅占4.7%;而下层(12—14品级),受过
高等教育的占15.9%,受过初等教育的却占46.3%.LJ(P43)
60
1834年的《文职晋升条例》对官吏的晋升做了进一步的规定,即区别一般供职和出色供职,[](P6并规定
以后晋升主要取决于受教育水平而非等级,出身等因素.这给想为国家服役的非贵族阶层创造了良好的机
会,也为俄国的制度现代化创设了一个重要条件:官僚机构开始由传统的门第取仕,关系标准转向现代的以
教育水平和成就取人.
三,几点思考
提起官僚制度,人们常常把它与办事低效,文牍主义,甚至贪污腐败联系到一起.但这只是官僚制度消
极的方面.实际上,官僚制度还有它另外的方面,即是一种"在大型组织中对工作进行控制和协调的组织原
则".[5](P2)具有等级化,非人格化,程序公式化和明确的职责分工等特征.如果对近代西方文官制度进行一
番考察,就会发现国家大小政策的落实实际都依靠官僚来进行的,官僚制度已成为
许多国家和大型组织的基
本组织原则.在一个中央集权制的国家,官僚们常常扮演着中介者的角色:对最高统治者来说,官僚是其意
志强有力的推行者;对普通民众来说,官僚则是民意的可能表达者,最高统治者一般是通过官僚们的报告来
了解国家各方面的基本情况.在现代社会,随着社会经济,政治事务的复杂化,官僚在国家管理中的作用更
加突出.尽管人们对马克思?韦伯提出的理想类型的官僚制提出了种种批评,但到目前为止,还没有哪一种
有效的管理制度能取代官僚制度.即使作为无产阶级革命家的列宁,在对俄国官僚制痛斥后,也无法阻止官
僚制在俄国的继续发展和运作.直到今天,我们仍很难想象摒弃官僚制度后的国家管理会是一幅什么样的
图景.
在俄国,尽管传统上历史学家易于将其历史分为三部分——沙皇,贵族和农民进行解构,沙皇权力的加
强,贵族势力的消长以及农民的农奴化及解放是许多严肃的历史着作所阐发的核心,但不能低估官僚在俄国
历史上所发挥的作用.历史上的改革有两种模式:"自上而下"和"自下而上"."自上而下"的改革一般是统
治者意识到自己的虚弱与差距,采取一种强制的方式推行改革,由于社会没有充分的准备和动员,所以必须
依靠国家机器——官僚机构去推行.俄国的历次改革均未摆脱自上而下的模式.彼得大帝强制地把俄国推
向西方,其手段就是培植一批忠于自己的官僚,用野蛮制服俄国的野蛮.叶卡特琳娜虽自称是启蒙运动的学
生,但仍坚持认为"治理俄国,舍弃君主专制皆为下策",她还发现,在俄国离开官僚什么事也办不成.就连坚
信专制制度力量的尼古拉一世也坦言:科长们领导着俄罗斯.因此可以说,在俄国,
统治者要完成某一任务
的唯一可能的途径就是官僚机构.
同时,19世纪俄国官僚制度已发展成一个相对专业化的组织体系.这一时期大部分官僚都是从基层干
起,在行政机构中度过自己的一生,并把供职看作是自己地位和经济的依托.18世纪的官僚主要是一个军
事臣仆,而到19世纪,以前的军人虽然在行政机构中还能找到,但他们不再占有优势.可能他们身居高位,
但经常处在被其下级官员领导的地位上,对新事物一无感知,对专业知识更是难以适从.相反,职业官僚的
比例正在上升.19世纪前半期,大部分官僚既对办公室事务十分了解,又对本部门所要完成的任务有一定
的专业素养,如司法部的青年官吏大多来自法律专科学校或其它大学法律专业的毕业生.同时,由于大部分
人把供职看作是自己最重要的收入来源,自己本身又是国家任命和培养的,因而对国家有一种特殊的情感,
结果在服役时,虽然他们大多来自于利益集团,但又不拘泥于自己阶级的利益,"总是感到对人民负有道义责
任,于是他们越来越脱离自己原来的阶级".[](Pl18)此外,正如大学由专门的学院发展成综合性的高等学府
一
样,官僚集团也由一小撮贵族精英演变成一个由有着多种背景的人组成的大规模官僚群体,正是在这个意
义上,我们将19世纪早期称为"官僚制度的重要变革时期".
此外,19世纪俄国官僚机构已发展成一个完全可以自我衍生的组织.其成员主要来自与土地分离,但
仍保持法律地位的贵族的后代,以及中下级官吏和教士的后代,即那些把全部工作时间花在行政事业上的
人.在这样一个封闭的体系中存在着一种从下层向上层的发展趋势.许多落魄的贫
穷贵族和出身低微的人
把他们的后代送到学校去读书,然后跻身官僚机构,加上服役的传统,使许多人,尤其是贵族,不再认为进入
行政机构是一种对荣誉的贬损,而是可供选择的,有吸引力的职业之一.其内部已形成一套相当正规的任
职,选拔和提升规则,官僚制度的等级化,体系化,非个性化等特征已基本形成.
因此,19世纪,伴随着经济现代化的发展,作为政治现代化重要内容的官僚制已取得相当程度的成就.
国家政策的执行不再依赖于把荣誉奉为至上的世袭贵族,也不再仰仗沙皇临时派出的钦差大臣,而是依赖一
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套自上而下的正规管理体系——官僚制度.帝俄后期,沙皇在推动现代化的过程中,克服阻力的唯一办法就
是加强自己权力的同时,依靠官僚来执行自己的意志.更为重要的是,国家机构大部分是由那些终身以供职
为生而又很少有其它收入的职业官僚构成,他们更能专注于自己所处理的事务.正是在这样一种背景下:19
世纪40,50年代在俄国官僚界内部出现了一批自由派官僚,如尼古拉?米留金等,他们对俄国社会有着全面
的了解,最终成为俄国19世纪60,70年代大改革的制订者和推动者.正如拉伊夫所言:的确,俄国"第一个
初级阶段的改革规划就是由各部门在历来许多历史学家描绘为一成不变,愚昧反动的政权下制订
的".[6](PI16)
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[责任编辑沈正军] ReviewofRussianBureaucracyandBureaucraticstratuminEarly19thCentury GUOXiang-hong
(Collegeofhistoryandcivilization,ShaanxiNormalUniversity,Xi'an710062,China) Abstract:RussianBureaucracyoriginatedfromthereignofPetertheGreatandcameintobein gintheperi?
odofAlexanderI.ItwasmatureduringthereignofN icholasI.Meanwhile,ithadchangedinter msofthecon-
tentandnatureinthenineteenthcentury.Thechangeofitliedinthechangeofsocialgroup,thec hangeofthe advanceofeducationallevelandthechangeofpromotionofofficialrank.Therefore,ithadbec omeaprofessional
andself—developedsystem.Undersuchcircumstances,Alexander1Icompletedthe"GreatReforms" byan—
lightenedbureaucrats
Keywords:Russia;bureaucracy;bureaucraticstratum;socialcharacteristics
(上接第57页)
AnAnalysisonGeneralY angHuehengandtheProblemoftheNorthwestSemi——IndependenceSituation
LIUDong-she (HumanismandEnvironmentDeparunentofShaanxiInstituteofEducation,Xi'an710061,C hina)
Abstract:AroundtheXi'anincident,CPCandGeneralZhangXueliangandY angHuchengha dschemedto
esatablishasemi—independencesituationforastrategicbaseoftheresistanceagainstJapaninfuture.Butthispla n
failedtomaterialize.Duringthisperiod,GeneralY angHuchengdidgivefreeseintoadecisive functionwithhis
specialpoliticalpositionintheNorthwestareaofChina,especiallyheandCPCdidtakeconeer teedactioncomple—
mentinShaanxiandGansu.FhesethingscertainlydeservetothethickdescribedaSachaptero fthehistoryof
GeneralYangHucheng—CPCcooperation.
Keywords:GeneralYangHucheng;theNorthwesteommi~ionofmilitaryaffairsandpolitics ;theNorth—
westsami—independencesituation:dealwithprobleminShaanxiandGansufromtheincident.
62。