耕地平衡的重点与实施

耕地平衡的重点与实施
摘要：在将耕地用途变为其他农用地比如园地、林地等时，选择质量、数量
相同的耕地，将其补足，以确保当地能够长期利用的耕地数量不变，这便是所谓
的“进出平衡”。

经分析可知，“进出平衡”实际上是对农业结构调整占用耕地
以及绿化造林的补救措施，构成了守护耕地红线的坚强堡垒。

从非农建设占用耕
地要补，到占耕地就要补，耕地保护举措趋于健全，而具体的方案编制、责任主体、审批流程等，还有待相关部门进一步细化。

本文以泗阳县的耕地“进出平衡”现状为研究对象，并以此为基础提出政策性建议。

关键词：耕地进出平衡；泗阳县；土地管理；退耕还林
一．耕地“进出平衡”提出的背景
耕地保护事关国家粮食安全、生态安全和社会稳定。

目前，我国的耕地质量
总体还不高，局部在退化，还不能够满足粮食和农副产品的生产需求，耕地保护
面临着数量、质量和生态等方面的多重压力。

根据《第三次全国国土调查主要数
据公报》，我国在非农业建设占用耕地严格落实了占补平衡的情况下，2019年底
全国耕地为19.18亿亩，相比“二调”，10年间我国耕地面积减少了1.13亿亩，不断逼近18亿亩耕地保护红线。

这是因为，1998年修订的《土地管理法》和
《土地管理法实施条例》都将耕地转为建设用地作为土地利用管理的核心和重点，而对耕地、园林、林地转用的制度性规定不充分。

在此背景下，中共中央、国务院作出一系列决定和措施，从2020年起坚决
停止耕地“非农化”，防止耕地“非粮化”。

2021年9月1日新实施的《土地管
理法实施条例》是第一部在监管层面规范耕地转为土地性质的条例，明确国家对
耕地实行特殊保护，严守耕地保护红线，严格控制耕地转为林地、草地、园林等
农用地，进一步扩大土地利用控制的重点和内容。

2021年11月27日，自然资源部、农业农村部、国家林业和草原局联合印发《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》（自然资发〔2021〕166号，以下简
称自然资发〔2021〕166号），首次提出了“耕地进出平衡”的概念，即除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，耕地转为林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地的，应当通过统筹林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式，补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，从而实现耕地“进出平衡”。

各省市根据相应的实际情况因地制宜出台具体措施，完善控制措施，全面落实耕地进出平衡相关措施。

《土地管理法》规定，国家实行占用耕地补偿制度，建设占用了多少耕地，各地政府就应补充划入多少数量和质量相当的耕地。

简单来说就是，如果一个省市的某地区每年占用1万亩的耕地，该地区就必须在本行政区内其他地方复耕出1万亩耕地，最终使该地区内耕地不减少。

占补平衡最初是在一个县域内平衡，后来拓展到允许在市域内平衡，再后来可以在省域内平衡。

随着补充耕地持续开展，一些地方，特别是直辖市和东部省份，在本省域内落实耕地占补平衡难以为继。

基于此，2017年国家提出了跨省域的耕地占补平衡，这样一来，如果上海占用了5万亩耕地，那么可以由内陆地区帮忙把这5万亩耕地复耕出来，从而实现全国范围内耕地使用占补平衡。

当然，内陆地区也可以在耕地占补平衡指标交易中从沿海地区获得一定补偿。

但是，出于监管的考虑，目前跨省域补充耕地由国家统一组织实施，市场化程度不高。

上述现象，和我国制定并颁布的《土地管理法》等法律条例有关，这些文件要求，我国在管制土地用途致使，应当重视耕地进出平衡工作，但当前我国却并没有设立相应的制度机制来控制农用地内部转化工作，正因如此，耕地红线指数不断接近。

根据这一情况，2020年开始中央做出相应的新部署，要求不能够让耕地往“非农化”、“非粮化”方向发展。

2021年9月1日新施行的《土地管理法实施条例》更是首次在法规层面对耕地转为其他农用地提出了一些规定。

《土地管理法实施条例》中提到，耕地是我国的特殊保护对象，我国相关部门需确保耕地保护红线不受影响，对耕地变为其他农用地比如林地等现象进行严格控制，除此以外，还进一步拓展了土地用途管制的重点和内容。

发展到2021年底，自然资发
〔2021〕166号文件首次提出耕地“进出平衡”的概念，对一般耕地转为其他农
用地比如林地、草地等的，必须坚持“进出平衡”这一原则，并要求各省市结合
本地实际情况出台具体办法，细化管制措施，全面实施耕地用途管制。

从某种意
义上看，这既是对耕地占补平衡制度的拓展和补充，也是对国土空间用途管制制
度的细化、深化和强化。

二．耕地进出平衡的适用范围与目标
耕地“进出平衡”，指除国家安排的生态退耕、自然灾害损毁难以复耕、河
湖水面自然扩大造成耕地永久淹没外，一般耕地“转出”为林地、草地、园林等
农田和农业设施建设用地的面积，通过联合开发的方式恢复林地、草地、园地等
其他农用地及农业设施建设用地为耕地，以确保可长期稳定使用的耕地数量不减
少和质量不降低。

耕地“进出平衡”由县级人民政府负总体责，“耕地转出”的
相关实施主体承担落实“耕地转进”具体责任。

个体农民在承包地调整耕作结构、改变耕地类型时，必须遵守农业结构调整政策法规，县级人民政府统筹保障、
“兜底”。

“耕地转出”应优先选择不稳定利用、质量较低、零星分散、不宜集中连片
耕作管护的耕地，原则上不得转出优质、集中连片的耕地。

“耕地转出”可以转
为林地、草地、园地等其他农用地以及新增农村道路、畜禽养殖设施、水产养殖
设施和破坏耕作层的种植业设施等农业设施建设用地，但应当严格控制。

原则上
不得转为建设用地和未利用地。

“耕地转进”应优先选择自身规模较大的地块，
或与周边现状耕地布局集中连片、农田水利设施配套较好的地块。

“耕地转进”
实施完成后，由市级自然资源主管部门会同农业农村主管部门、林业主管部门负
责项目验收，确保补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地。

三．耕地进出现状以泗阳县为例
泗阳县实施土地综合整治以来，投入资金7.64亿元，实施土地综合整治项
目37个，整治土地40余万亩。

在土地综合整治项目区内，建设桥涵闸站5500
座，铺设田间水泥路、防渗渠1260千米，新增耕地1.3万亩，年增收粮食1.4
万余吨，并通过秸秆还田、地力提升、水肥一体化改造等，使土壤有机质含量迅速提升，稻麦年平均亩产1100公斤以上，比整治前增产了38%。

在城市建设区域一次性征地后提供土地的，土地建设由县人民政府承担。

城市建设区以外的建设项目用地，开垦耕地的义务为建设单位，由地市人民政府自然资源主管部门负责监督征收。

村、集村占用耕地，由农村社区经济组织或村委会负责清理耕地。

无复垦条件或耕地不符合要求的，建设单位按有关规定支付耕地复垦费用，由当地自然资源主管部门履行复垦义务。

在耕地占用平衡制度中，省级人民政府的职责主要包括规划耕地复垦，对建设单位和地市人民政府的耕地复垦进行监督和组织。

四．耕地进出平衡在泗阳县的举措建议
4.1重视耕地“进出平衡”的供需分析与预测
建议各乡（镇、街道）在做好与国土空间总体规划、土地综合整治等专项规划、村庄规划等详细规划的衔接基础上，做好耕地“进出平衡”的供需分析与预测：一方面是需求端分析，根据历年耕地与其他农用地之间用途转变规律，结合本地区国土绿化、设施农业项目建设、农田水利设施建设、农业结构调整等项目需求，做好耕地“进出平衡”需求预测。

另一方面是供给端分析，根据“三调”及国土变更调查数据做好即可恢复和工程恢复地类分析，结合规划用途、土地质量、已有项目情况、权利人意愿等因素，综合研判恢复为耕地的难度与潜力，确保耕地足额优质补入。

4.2转出应优先使用难以长期稳定利用的耕地
自然资发〔2021〕166号文规定耕地地类后，应当选择质量、数量相同的耕地，将其补足，以确保当地能够长期利用的耕地数量不变。

因此需根据《土地管理法实施条例》相关要求来开展耕地“进出平衡”工作，除此以外，还应加强耕地转为其他农用地的审批把关，确保转变耕地地类符合相关标准并得到批准，最后需将具体实施位置标注到“三调”底图等图纸资料上。

4.3完善农业发展思路，提升耕地使用率
一是完善产销对接机制。

培育扶持地方龙头企业，打造地方平台企业，加强
对外资企业发展农村产业的管理和监管，让企业真正发挥引领作用，塑造全产业
链发展，实现可持续稳定的农村产业发展。

使行业能够长期健康发展。

二是政府监督机制互补。

加强对闲置土地的管控和解禁，分析具体内因问题，将承包经营法落实到户、基层、村委会，督促农民种植经济作物；依托大型土地
出让公司，防止遗弃，加强招商引资，搭建市场平台。

三是长期土地流转制度。

对播种经济收益不大、没有人工播种、政府不愿播
种的土地，由政府牵头，组织农村专业合作社或大代沟，长期流转土地、租赁或
分享股息，以及5年或10年的合同实现行业规模、标准化种植等方法。

四是三大产业融合发展。

整合三大产业，提高产业发展水平，引导工业产品
的包装、加工、运输、育苗，增加劳动力为当地创造就业，引导当地农业方向经
济发展健康持续进行。

五、耕地“进出平衡”的实施建议
5.1及时组织编制年度耕地“进出平衡”总体方案
根据自然资发〔2021〕166号文要求，作为县级政府，需结合当地实际情况
及时将年度耕地“进出平衡”方案设计好，充分考虑区域内养殖用地、农村道路、沟渠等项目的合理需要，在将耕地变成其他农用地比如草地、林地等之时，必须
对其转变时间、规模等都进行明确，确保在年内完成进出平衡方案落实工作。

县
级政府要在一般公共预算中安排专项资金，用于组织实施其他农用地转耕地，储
备“进出平衡”耕地资源，同时在耕地“进出平衡”总体方案中明确复耕项目预算。

1.整体谋划，明确计划
调整市县两级国土空间规划和村庄规划中的耕地保护格局，严格落实永久基
本农田保护和耕地保护制度，明确农业重要产区，系统的规划规模、布局、时机。

以县级行政区划为单位，在符合国土空间规划和有关部门专项规划的前提下，根据最新的年度土地变更调查结果，充分满足农业和主管部门的需求。

统筹农村、林草、生态环境、水资源保护等产业，筹建绿化造林、设施农业项目建设和区域
农业发展，筹建县级年度耕地“进出平衡”为目标的专项规划，确保在国土空间
总体规划中的可行性和可操作性。

有条件的地区，可结合耕地后备资源调查评价、耕地恢复可能性调查评价、耕地选址及实施方案，制定补充耕地专项规划。

2.分类保护，分级管控
实施耕地空间综合锁定分类保护，形成各级耕地保护空间布局。

实行差异化
分区准入，严格限制允许进入划定耕地保护分类空间的产业类型。

如果耕地和永
久基本农田确实存在各种用地行为不可避免，则严格执行占补平衡、进出平衡制度，严格按照规定将永久基本农田和一般耕地进行分类管理，按照保护各类耕地
的目的，列出准予建设项目的种类，规范区域准入规则。

农业建设和生态建设活
动要严格规划，有条不紊地开展，争取耕地空间。

3.完善机制，创新手段
耕地变化信息监测、耕地保护监管、占补平衡、耕地保护目标责任考核、永
久基本农田监测监管、设施农田监管等措施，进行耕地保护项目管理数字化智能
农田管理平台网络化和智能化。

加快数据到决策、决策到方向的流程，提升智能
决策支持能力，不断提升耕地资源现代化管理水平。

全县实行“田长制”，强化耕地保护属地责任。

借鉴社区网格员管理方式，
实现耕地保护网格监管体系建设纵向多层次联动，整合各级党委和政府职责，保
障耕地属地监管土地。

建立技术体系，支持农田状况季度动态监测、农田数据采
集处理、人机交互解读、准确性验证、农田状况变化及时确认。

4.精准补贴，细化奖惩
整合农业信息资源，实现农业生产、经营、管理和服务各环节数据的有效整合，形成土地特征、所有权、用途、作物产量等基础信息，生产流通粮食是提高
赠款准确性的基础和理由。

改变对土地承包权农民直接发放补贴的做法，将补贴发放给粮食生产者，让补贴充分激励粮食生产。

同时，建立与粮食生产补贴和粮农行为相关的奖惩机制，提高补贴实效。

实行绿色生产的粮农将因其在保护生态环境和提供绿色农产品方面的贡献而受到表彰。

粮农放弃耕地、虚报田地、水田、破坏耕地肥力、污染环境等情况，根据具体情况，减免次年补贴或进行罚款。

5.2提前做好耕地“进出平衡”指标储备工作
由于耕地“进出平衡”转入耕地的最大潜力来源是即可恢复耕地、工程恢复耕地的农用地，而这些农用地的分布区域可能与耕地流转出项目所在区域并不一一对应，且耕地恢复工作会涉及耕地地类的认定和审批，可能需要较长时间。

预测未来一段时间的耕地流转出需求量，提前开展耕地恢复工作，储备一批耕地“进出平衡”指标，确保在实施耕地转换的年度内及时补充相应的耕地，落实年度耕地“进出平衡”，以便在年度国土变更调查中依法对地类予以变更，同时也为跨镇街、跨区县的统筹调剂预留空间。

5.3加强耕地“进出平衡”的资金保障
耕地“进出平衡”的开垦耕地费用原则上应来源于耕地“进出平衡”的需求申报主体，实施资金保障是制度能够顺利运行的关键。

为了提前储备耕地“进出平衡”指标，基层政府可以加强资金统筹力度，整合财政资金，通过财政资金撬动社会资金参与土地整治和高标准农田建设。

例如，基层政府可以从各类财政资金比如土地出让金、土地有偿使用费等中进行专项资金的安排，组织实施耕地恢复，并按照拟恢复耕地的现状地类、青苗、附着物情况制定补偿标准，加大对恢复耕地的管护激励力度，实现耕地“先进后出”，确保有关项目及时落地。

5.4强化耕地“进出平衡”监管机制
为保障耕地“进出平衡”工作的实效性与效率性，各基层政府可以建立健全耕地进出平衡项目资源库，通过建设耕地进出平衡监管信息系统的方式，统筹使用新时代以来飞速发展的卫星遥感影像监测技术、人工智能监管技术、大数据分
析测量技术以及远程视频监管技术等全新技术手段，使系统自动判读和人工实地核查对比有效结合，建立健全基层政府耕地“进出平衡”日常监管信息化链条体系。

同时，可以将耕地“进出平衡”监管工作与土地卫片执法、耕地卫片监督、设施农用地备案监管等工作有效协调联动，构建常态长效监管机制。

参考文献。