再谈黄河下游滩区分类管理问题

再谈黄河下游滩区分类管理问题
汪自力田治宗许雨新
（黄河水利科学研究院，郑州，450003）
摘要：黄河下游滩区不但具有行洪、滞洪、沉沙的防洪作用，而且还有支撑181万滩区群众生产生活，改善周边生态环境的重要作用。

小浪底水库的投入运用和下游控导工程的逐步完善，大大减小了漫滩洪水的几率，为实现滩区多功能的发挥创造了良好条件，但也出现盲目开发的势头，有的甚至直接影响河道行洪。

在调研的基础上，认为以往笼统地把两个大堤之间作为行洪河道管理的方式已不适应新形势的要求，而应做到流域管理与区域管理有机结合，并提出分类管理的思路，即将黄河下游滩区按其主要功能分为三类：Ⅰ类为行洪区，主要包括主河槽和嫩滩部分；Ⅱ类为行滞洪区，在大洪水时起削峰滞洪、淤滩沉沙的作用，同时也是滩区开发利用的主要场所；Ⅲ类为集中居住区主要解决滩区广大群众的安居问题。

对分类方法、生产堤管理、泥沙处理、人口控制等提出了建议。

关键词：黄河下游滩区；分类管理；行洪区；行滞洪区；集中居住区
黄河下游滩区是河道的重要组成部分，具有行洪、滞洪、容沙的作用，也是181万滩区群众居住的场所，还对改善周边生态环境起着重要的调节作用，因此现实的河道中不但有治河的控导工程和防浪林，也有便于滩区群众生产生活的生产堤、村台、片林等工程。

随着小浪底水库投入运用，黄河下游发生大洪水的几率大大减小，同时河道整治工程的逐步完善有效地控制了河势的游荡范围，地方政府和滩区群众开发利用滩区的积极性日趋高涨，但由于缺乏有效的管理政策，造成滩区开发的盲目性。

从而，一方面形成片林、生产堤等许多行洪障碍，有的甚至直接影响水文测报工作，近期还出现了大量砖厂、采砂船，对河势稳定构成威胁；另一方面清障工作难度越来越大，引起了社会的广泛关注。

2004年，在黄河滩区防洪与开发治理研究的基础上，认为以往把整个滩区笼统地作为行洪河道管理的方式已不适应新的形势，故提出将黄河下游滩区按其功能分为三类分别进行建设与管理的思路[1]，即Ⅰ类为行洪区，主要包括主河槽和嫩滩部分；Ⅱ类为行滞洪区，在大洪水时起削峰滞洪、淤滩沉沙的作用,同时也是滩区开发利用的主要场所；Ⅲ类为集中居住区主要解决滩区广大群众的安居问题。

文章发表后引起不少专家学者的关注。

其中涉及小浪底运用方式、分区方法、生产堤处理、泥沙处理、人口控制、补偿机制建立等，现就有关问题再谈些看法。

1黄河下游滩区实施分类管理的思路
随着小浪底水库的投入运用和黄河下游河道整治工程的逐步完善以及治河工程技术水平的提高，人工控制黄河下游洪水和河势的能力大大增强，为实现滩区分类管理提供了基本条件。

滩区分类管理的基本思路是将滩区（河道）按其承担的主要功能分为三类进行管理。

1.1 行洪区
Ⅰ类为行洪区，主要包括主河槽和嫩滩部分，是中小洪水的排洪通道，也是大洪水时的主要排洪通道。

在该区要清除一切行洪障碍（片林、生产堤等），现住在该区的人口要在移民政策引导下尽快搬出。

该区仅作湿地保护，不做任何开发，今后也不对该区进行任何淹没补偿（包括农作物），以有利于河道行洪。

1.2行滞洪区
Ⅱ类为行滞洪区,在大洪水时起削峰滞洪、淤滩沉沙的作用,同时也是滩区开发利用的主要场所。

在该区内修建道路、种植片林以及建设其他非防洪建设项目时,应当编制防洪影响评价报告,并报有关行政主管部门审查批准后方可实施。

同时,由于该区以滞洪为主,因此撤退道路的高程可提高,但应修建必要的桥涵以保证洪水交换,并结合村镇道路建设和控导工程防汛道路建设搞好规划,另外还要结合引洪淤滩、抗旱排涝的需要修建灌排工程。

对Ⅱ类滩区,因引洪淤滩或行滞洪需要造成的损失,可按农作物标准按面积补偿,在其上进行的高附加值开发应通过保险渠道解决,以增加滩区补偿的可操作性。

对暂住在Ⅱ类滩区的人口,近期应修建临时避水设施和撤退道路,并通过政策引导鼓励其迁出该区。

1.3 集中居住区
Ⅲ类为集中居住区，主要解决滩区广大群众的长期安居问题，在满足防洪安全的情况下，尊重现实，并结合新农村建设规划统一进行考虑。

对现住在滩区的群众应本着“政
策引导,群众自愿”的原则鼓励有条件外迁的一少部分群众迁出滩区,但大部分滩区群众还要依靠就地安置。

作为集中居住地的Ⅲ类滩区的防洪标准要达到防御50年一遇洪水要求(包括与之相连的撤退道路),建设可供上万人生活的村台,既可节约用地，也可为滩区发展第三产业提供条件。

对Ⅲ类滩区,在建设时可享受有关移民政策,原则上在运行期只补偿住房的水毁损失,而对其他财产损失鼓励其通过保险渠道解决。

该区应优先规划、优先建设，以引导现住在Ⅰ、Ⅱ类滩区的群众尽快搬出。

根据以上分类要求, Ⅰ类区体现了“给洪水以出路”, Ⅲ类区体现了“以人为本”, Ⅱ类区则作为缓冲区,中小水时以人的生产活动为主,大水时以洪水为主,体现“人与洪水和谐相处”的新思路。

撤退道路标准的提高既可为滩区群众生活提供便利,也可为控导工程防守提供交通条件。

即使遇到一般的洪水漫滩，滩区群众也可实现对外交通不断,其正常生活不受到大的影响,如遇超标准洪水也可迅速撤离。

2分类的原则及分类的实施
2.1 滩区分类的总体原则
以满足黄河防洪要求为基本前提条件,以保障滩区群众的生命安全为主要目标,妥
善处理治黄与滩区开发的关系,尽可能为滩区发展循环经济和改善生态环境创造有利条件，努力做到流域管理与区域管理的和谐统一。

2.2滩区分类的方法
滩区分类的关键是划定Ⅰ、Ⅱ类滩区的分界线，其划分原则首先应遵从“稳定主槽、调水调沙，宽河固堤、政策补偿”的黄河下游治理方略；其次要把握好原则性与灵活性的结合，既要有对下游各河段都适用的基本划分方法和修正原则，又要根据不同河段的具体情况对分界线进行合理修正[2]。

在对不同河段行洪能力、河势变化和未来进入下游的水沙条件分析的基础上，认为比较科学合理的划分方法是以控导工程连线作为基本边界线，然后再根据各河段排洪主
河槽宽度、地形、地貌（渠堤、村台、生产堤等）进行修正，修正后的连线，即为Ⅰ、Ⅱ类滩区的分界线，划分后Ⅰ、Ⅱ类滩区面积之比约为4：6。

集中居住区的确定，首先要考虑尽量减小大洪水时对行滞洪的影响，也要考虑按照新农村建设思路对现存村台的整合，还要考虑滩区道路和机械化作业对工程抢护、滩区群众生产生活带来的直接影响。

3相关问题的探讨
3.1 生产堤的建设与管理问题
在滩区实行分类管理后,可根据规划在Ⅰ、Ⅱ类滩区分界处修建部分生产堤,并通过合理规划、政策引导、科学调度等手段使生产堤起到“防小水不防大水”的作用。

目前生产堤在小水时约束洪水,既可减少滩区损失又有利于束水攻沙,增加主槽排洪能力和中水河槽的稳定。

在大水时则通过有计划或者自然冲决方式引洪入滩,可使滩区发挥滞洪沉沙的作用。

生产堤原则上应由滩区群众按规定位置和标准自修自守,遇较大险情，河务部门可帮助抢护，但在大洪水来时要服从黄河防总的统一调度，以确保大堤安全，对滩区由此造成的损失按照有关标准给予补偿。

因此,通过对生产堤的政策引导,有望较好地解决防洪治理和滩区开发之间的矛盾。

但鉴于对泥沙问题的认识尚未能达成一致，滩区容沙功能暂不能放弃，近期也不宜将生产堤标准定得太高。

3.2 泥沙的处理问题
黄河的特点在于水少沙多，水沙关系不协调，因此如何构建有效的泥沙调控体系已成为研究的热点。

小浪底水库投入运用后，为水沙的多年度调节提供了条件，连续几年的调水调沙对塑造下游中水河槽起到了很好的作用，但小浪底转入正常运用期后，如何利用水库对泥沙的多年度调节功能仍是悬而未决的问题。

随着“拦、排、放、调、挖”等措施的逐步实施，进入下游的水沙过程将会发生较大变化。

而新技术的不断发展，黄河泥沙也必将成为一种资源为社会广泛利用，近期在黄河滩大量砖厂、淘铁船的等出现
就是例证。

因此如何制定政策引导利用社会力量减少泥沙在河道中的淤积量，实现双赢也是亟待研究的课题。

黄委内部也要加大利用黄河泥沙制作防汛块石、修筑防洪工程的技术研究和推广工作力度。

3.3 滩区人口控制问题
由于黄河下游两岸人口密度较大，而滩区土地肥沃，因而滩区群众没有可能也没有必要全部搬出。

要解决滩区群众的脱贫致富问题，一方面通过实施滩区分类管理，改善滩区群众的生产生活条件，大力发展旅游等第三产业，增加收入，减少洪涝灾害损失，从根本上走出“越穷越生、越生越穷”的怪圈；另一方面通过城镇化建设实行更为严格的人口政策，完善社会保障体系，改变“养儿防老、多子多福”的传统观念，强力控制人口数量，不断提高人口质量，减小滩区人口增长给防洪减灾工作造成的压力，努力实现黄河下游滩区的可持续发展。

4 结语
滩区实施分类管理后，不同类型滩区的功能不同,所采取的政策也不同，有利于滩区政策的制定和落实，可以增强河道管理范围内建设项目审批的科学性，有利于统一地方政府和河道管理部门的思想，有利于引导滩区群众自觉地和黄河水行政管理部门配合,共同完成黄河下游综合治理任务。

参考文献
[1]汪自力,余咸宁,许雨新. 黄河下游滩区实行分类管理的设想[J]. 人民黄河,2004.26 (8):1-2, 2004.8
[2] 黄河下游滩槽划分办法研究报告[R]].黄河水利科学研究院，2005.6。